農村改革要盡快和城市改革結合起來

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近日，在農業部農村經濟研究中心主辦的“中國農村改革與發展研討會”上，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示，建立統籌城鄉二元體制的新機制將成為新時期改革的一個重點，新時期的農村改革要盡快和城市改革結合起來。記者注意到，談到今后的農村改革問題，很多專家都將今后的主攻方向指向了二元經濟社會結構。

二元土地制度改革可從集體建設用地入手

國務院發展研究中心農村經濟研究部劉守英研究員指出，我國的土地制度因用途不同沿著不同的路徑在深化。農地制度在朝著強化土地物權和以農戶為主體的市場交易方向演進，而非農地制度卻在朝向強化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向。同一塊土地因用途改變導致土地權利結構的改變和利益分配方式的變化，是現行土地制度的最主要缺陷。劉守英說，與農地政策相比，農地非農化政策仍是一種國家高度壟斷和政府全面管制的計劃經濟政策。農村集體建設用地需要納入國家計劃，并經有關政府部門審批。城鎮建設使用農地由政府劃撥和征用，征用來的土地由政府出讓給建設單位。劃撥和征用的土地均按農地原用途進行補償，有償出讓土地的收入全部歸政府所有，在不同層級政府間分配。同時土地，僅僅由于農用和非農用的用途不同，其所蘊含的權益完全不同，其運作規則也完全兩樣。農民基本被排在農地的非農用之外，或者說，對于農地的非農業使用，村集體和農民的決策權受到很大的限制，其收益權也無法得到保障。

劉守英表示，當前中國經濟社會發展正處于關鍵期，土地政策的改革對于經濟的可持續發展和社會和諧起著關鍵作用，必須根本改革現行土地制度，著力推行土地的市場化。應該改變目前集體土地基本上只能用于農耕，農地變成建設用地，先要經過政府征用，從集體土地變為國有土地的運作機制。賦予和保證兩種所有制的土地享有參與工業化和城市化的同等機會和權利，做到“同地、同權、同價”，避免和防止工業化和城市化進程中集體和農民喪失土地所有權。

中國土地學會副理事長黃小虎研究員表示，城市土地歸誰所有，并不是要害問題，要害是土地增值收益分配是否合理。如果新增的城市土地歸國家所有，就要考慮對被征地農民合理補償，并解決好他們的生產生活安置，順利地轉為城市居民。如果新增城市用地仍歸農民，就要考慮用稅收等手段調節土地收益分配，但前提是要修改憲法。比較起來，修憲程序復雜，可能在現行憲法框架下改革更現實一些。他建議可以考慮城市規劃區內的土地，屬于國家所有，由國家壟斷土地一級市場（國家壟斷不等于政府壟斷，國家可以委托有關公司代為行使土地所有權，并服從政府管理）。這里，重點要解決好農民的補償、安置問題。在城市規劃區外，或者叫做純農區，也有很多集體建設用地，應允許土地使用權進入市場流轉，要像國有土地一樣，可以出讓，可以出租，可以入股。黃小虎認為，如果放開規劃區外的集體建設的用地市場，就會自然形成集體建設用地的市場價格。參照這個價格給被征地農民以補償，就會比較合理。現在是按農地價格計，對農民不公平，價格太低。但是，土地增值收益全部給農民，即完全按照城市土地價格給農民補償，恐怕也不合理。而按照集體建設用地的市場價格給農民補償，農民比較能夠接受。

統籌城鄉就業要有制度保障

國務院發展研究中心農村經濟研究部崔傳義研究員介紹了他們對農民工回鄉創業問題的最新研究成果。據課題組對28個省101個勞務輸出示范縣的調查，進入新世紀以來，農民工回鄉創業步伐明顯加快。其中72%的縣回鄉創業較為明顯。301個調查村截至2006年回鄉農民工占當前外出農民工的23%，回鄉創業者占回流農民工的8.3%。2003年~2007年4月，年創業人數相當于上世紀90年代每年回鄉創業人數的3.1倍。調查認為，農民工回鄉創業可以創業促進就業，拓展農村勞動力轉移就業和增收的途徑；把優勢資源引向農村和欠發達地區，有助于縮小城鄉、區域差距；促進農業發展方式轉變，加快了建設現代農業的步伐；為新農村建設提供了一批較高素質的人才。崔傳義同時指出，農民工回鄉創業仍面臨一些困難和問題，主要有以下幾個方面：一是對農民工回鄉創業認識不足，不能公平對待，缺乏優惠政策。一些地方沒有把農民工回鄉創業視同招商引資一樣重要。認為農民工回鄉創業是“小打小鬧”，交稅少，發展慢，只能解決他們自己的就業增收問題，對縣域經濟發展、財政增收作用不大。有的縣市讓引進的外商大企業進工業園區、實行優惠政策或配套服務；而農民工回鄉創業進不了園區，也得不到對外資企業提供的優惠政策和多項服務。二是辦事難，“三亂”現象時有發生。根據對回鄉創業者的有效調查統計，認為“審批企業或立項難”的占59.6%，認為“政府部門亂收費、企業負擔重”的占40%~50%，認為“政府部門亂收費”是回鄉創業面臨的第一位困難的占18.2%。多數回鄉創業企業是以個體工商戶的名義登記，即使可以登記為企業的，有些地方也不給企業的名義登記。因為登記為企業了，就不能收工商管理費。三是融資難。造成回鄉創業造成回鄉創業融資難的原因，一是農民工回鄉創業貸款的供給渠道主要是農村信用社一家。二是貸款利息高。三是初創企業抵押物缺乏。四是信貸擔保體系發育遲緩。五是政策性扶持貸款極少。他建議各級政府正確處理農民外出打工和回鄉創業之間的關系，實行鼓勵支持農民工回鄉創業的方針，改善農民工回鄉創業的管理和服務，并加大財政、稅收扶持力度。

人力資源和社會保障部勞動科學研究所副所長莫榮指出，現在農民工數量約為1.26億人，已成為產業工人的重要組成部分。農民工以青年男性為主，多數沒有接受任何形式的技能培訓，主要從事制造業和建筑業。他們的工作時間過長，月平均收入不到城鎮單位在崗職工平均工資的50%，面臨失業的風險較大。全國人大、國務院對于實行統籌城鄉就業，建立健全城鄉勞動者平等就業的制度均有法律和制度上的規定，各地在實踐中也創造出了許多成功經驗，但還遠遠不能適應農民工的需求和形勢發展的要求。主要問題有：一是公共就業服務信息渠道不暢，適合農民工需要的公益性就業服務項目不能滿足農民工的需要。二是市場中介行為不規范，私營職業介紹機構還存在侵犯農民工合法權益的問題。

莫榮認為，應率先完善統籌城鄉就業的相關制度和機制。完善覆蓋城鄉的就業服務體系，設立公共就業服務機構，提高公共就業服務的質量和效率，為所有勞動者免費提供就業服務；將公共就業服務經費納入同級財政預算，培育和完善統一開放、競爭有序的人力資源市場；加強人力資源市場信息網絡及相關設施建設，建立健全人力資源市場信息服務體系，完善市場信息制度。

中國正處于二元轉換的關鍵階段

中國社科院人口與勞動經濟研究所王德文研究員通過政治經濟新增長理論的二元經濟模型分析表明，體制、要素和技術等因素的相互作用，是造成中國城鄉收入差距持續擴大的主要因素。勞動力市場在氛圍收入差距中可發揮重要作用。他認為，目前的中國正處于二元轉換的關鍵階段，中國迎接二元經濟轉換的條件正在形成。他說，目前，我國經濟發展處于工業化的中后期階段，收入水平和工業基礎都具務了工業促進農業、城市帶動農村的反哺條件。有關農民工的調查表明，新生代農民工與老一代農民工有非常大的區別，他（她）們大多不熟悉農業，缺乏農業生產技能，傾向與選擇城市長期發展和生活，生活方式與城市青年比較接近。他認為，目前的當務之急是借助于改革矯正體制扭曲和城市政策偏向，在重點領域進行政策干預，積極響應二元經濟轉換的社會經濟發展的規律性要求，建立適應市場經濟的城鄉均衡發展的新機制和新模式。他認為，統籌城鄉發展的政策應優先在人力資本投資、農業科研、技術推廣和技術培訓、加大農業基礎設施和農村生活設施建設、社會保障建設等方面。統籌城鄉發展，只要選好體制改革的突破口，就往往可以收到事半功倍的效果。

改革開放30年來，我國農村教育取得了巨大成就，免除了農村義務教育學費。在義務教育免費之后，教育改革下一步如何走？教育福利增長怎樣同經濟增長同步？如何更加體現公平正義，讓社會全體成員共享發展成果？中央教育科學研究所研究員魏向赤認為，城市流動兒童和農村留守兒童的教育是當前最突出的教育公平問題。如果城市市政設施和公共服務跟不上農民的進城速度，“城市化”就和“現代化”無關，不過是原來的城鄉二元結構轉換為城市內部的二元結構。所以，我們要提早應對解決農村教育不公平演變為城市教育不公平的問題。

中央政策研究室副主任鄭新立則表示，統籌城鄉發展，形成城鄉一體化的新格局，今后應在如下方面作出努力：一是發展規劃的一體化，不能城市搞城市的，農村搞農村的；二是產業發展一體化；三是基礎設施一體，城市基礎設施建設要向農村延伸；四是公共服務一體化，力爭做到基本公共服務的均等化，目前還不具備條件的，要在制度設計上留有接口；五是就業市場一體化，應盡快實現戶籍制度的改革，讓長期在城市生活工作的農民工能夠在城市落戶；六是城鄉社會管理一體化。鄭新立說，有一種說法是現在我國農村的勞動力已經轉移的差不多了，我不同意這看法，只要改革到位，農業只要有一億勞動力就足夠了，至少還有2億~3億人口可以轉移出來。

代表們還認為，協調推進農村經濟建設、政治建設、社會建設，逐步實現農業現代化，形成城鄉經濟社會發展一體化，應當成為今后一個時期農村改革的基本目標。當前，我國已經進入城鄉統籌發展的新階段，進一步深化農村改革的任務依然艱巨。