國有投融資平臺企業風險管理淺析

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摘要：在新的歷史環境下，國有投融資平臺企業的轉型勢在必行，其風險管控顯得尤為重要。本文首先闡述了國有投融資平臺企業風險管理的意義，分析了國有投融資平臺企業面臨的融資總成本大、盈利能力欠缺、資金利用效率欠佳等問題；其次分析了上述問題產生的原因；最后從明確政企責任、完善制度建設、拓寬融資渠道等方面給出了具體的解決思路。希望能夠在國有投融資平臺企業的風險管控上提供一種方案，從而有助于推動企業實現可持續發展。

關鍵詞：國有企業；風險管理；投融資；平臺企業；問題

國有投融資平臺企業是我國特殊時期形成的承接政府投資、替政府融資的特殊企業，自成立以來始終對我國經濟快速增長起到促進作用。“十四五”時期，在國有企業改革深化的背景下，金融政策逐步收緊，國有投融資平臺企業轉型是必然趨勢。本文打算從國有投融資平臺企業所面臨的融資風險、生存風險、資金運用效率等方面對其風險管理進行探討。以期在政府層面以及企業層面提供一種風控思路，使平臺企業在提升自身經濟效益的同時，為我國經濟建設事業貢獻力量。

一、國有投融資平臺企業概述及其風險管理意義

（一）國有投融資平臺企業概述

國有投融資平臺企業一般是由地方政府設立，為了給地方基礎設施建設提供支持而設立的企業。其代表政府實施地區的開發建設，通過企業的融資解決財政資金投入的不足，解決建設資金和財政資金時間上的錯配問題，同時由平臺企業對國有資產進行投資管理，實現國有資產保值增值。由于國有投融資平臺企業的特殊任務，其資金規模往往較大，一旦其出現風險可能會對地方財政乃至整個金融系統產生重大影響。

（二）國有投融資平臺企業風險管理的意義

1．促進地方發展，激發企業活力

國有投融資平臺企業的融資管控，一定意義上是為地方區域發展做貢獻，減少地方政府負擔。當前市場競爭環境日益嚴峻，各大金融機構愿意與具有政府背景的投融資平臺建立合作關系。投融資平臺更容易建立資金優勢，在城市道路建設、市政配套、公園養護等公益性城市基礎設施建設上發揮作用，加快了城市化進程，提供了大量的就業機會，促進當地民生的改善。加強國有投融資平臺企業的風險管控，其實變相的就是強化了對當地政府投融資行為的管控，以此防范國有資產流失以及區域性金融風險。

2．規避財務風險，減少資金錯配

國有投融資平臺企業因承擔著城市開發等政治任務，融資規模大，盲目融資或者決策失誤帶來的后果巨大。大規模的融資往往會因為資金用途不合理，以及財政收益、資產運營收益與建設周期不匹配等原因，導致債務時間與資產收益時間不匹配，短債長用、長債短用現象時有發生，一旦出現資金風險，便會形成鏈式反應，造成嚴重的后果。加強國有投融資平臺的風險管控，科學合理地進行決策，可以有效規避財務風險，防止錯配帶來的資金風險。

3．加強企業競爭力，降低融資成本

市場化競爭越來越激烈，除了名義利率帶來的融資成本外，資金的使用效率也是融資成本的重要一環。在保證資金鏈安全的情況下，資金的合理調配、融資產品的期限選擇以及投資項目的資金回收期都將影響整體企業的盈利能力。科學的投融資管控可幫助企業合理分配資金，降低融資成本，加強企業競爭力。

二、國有投融資平臺企業面臨的風險

（一）融資總成本逐年上升，企業缺乏活力

國有投融資平臺企業運營的資產往往伴隨著社會價值，回報期通常較長。通過運營資產本身難以維持巨額的融資，國有投融資平臺企業的還款來源主要還是源于為政府代建工程的工程資金收入，即主要源于財政資金。而近些年以來的一系列減稅降費政策減少了政府的稅收收入，隨著我國“房住不炒”理念的提出，對房地產企業的管控也不斷加強，包括2020年住建部提出的房地產行業融資管理新規，限制了房地產企業的融資的同時也限制了政府土地出讓收入。國有投融資平臺企業的建設款項在沒有財政收入支付的情況下，只能通過展期、續借等形式維持資金鏈的穩定，在融資總規模不斷擴大的同時，融資成本逐年上升，企業入不敷出。

（二）盈利造血能力不足，生存能力不足

相當一部分平臺企業的收入和盈利來源過于單一，主要依靠收取代建費和一些市政工程的管理收入，在市場化的環境中缺乏多樣化的利潤增長點。除了純公益性資產外，國有投融資平臺企業所承接的項目中帶有經營性質的資產往往也無法完全覆蓋其成本，例如地標性的酒店、會展等行業，雖然能夠通過運營對其建造成本產生一定的彌補，但其社會價值往往大于其本身的價值。在考慮了資產的折舊以及為了建造該資產產生的融資成本后，大量的資產往往是虧損運營。企業造血能力欠缺，缺少多元化的投資策略，抗風險能力較差。

（三）融資創新能力欠佳，結構不合理

在國有企業的運營管理上，特別是國有投融資平臺企業，通常會帶有政府運作的特征，審批監管較嚴，企業自主決策權受到限制，相對創新能力欠缺。創新型融資所占比例較少，大部分均是剛性兌付的債券和貸款，抗風險性較差。同時，部分國有平臺型企業融資往往傾向于低成本，預算管理不夠細致，企業融資結構缺乏科學合理的配比，導致綜合融資成本上升，企業運營風險加劇。

三、導致國有投融資平臺企業風險的原因分析

（一）歷史債務包袱沉，融資平臺責任重

1．融資規模大

國有投融資平臺企業承擔的歷史任務帶來了其巨額債務問題。雖然在國務院2014年發布43號文發布后，要求國有投融資平臺企業不得再為地方政府進行融資活動，但大量的片區開發的債務歸屬于企業。截至2019年底，我國省、市、縣級地方政府投融資平臺帶息負債總額超過了30萬億元，2008年該數字僅有1萬億元。從片區開發的大局看，總體資金平衡需依靠長線土地出售資金來覆蓋區域開發的基礎設施建設及其他相關投入。但在財政收入的增長速率趕不上融資成本的上升的情況下，該平衡無法繼續維持，歷史債務將使企業形成“負薪之憂”，新的融資資金和項目的盈利將用于償還歷史債務產生利息及本金，企業無法在健康的資產負債平衡狀態下發展壯大。

2．與地方政府權責利不對等，職責不清

國有投融資平臺企業作為企業法人，雖然在形式上保留了企業化的運營模式，但與真正市場化的企業運作還存在一定的差距。一是承擔了大量帶有公益性的任務，負責對公園、酒店、會展、劇場等承擔了一定民生行業的資產進行運營，且需要承擔其建設成本和利息。二是城市開發帶來的收益大部分形成了當地的房價的上升，旅游行業收入的增加等，但由于地方政府與融資平臺的關系不明確，容易造成開發所產生的巨額債務及相應融資成本整體劃歸國有投融資平臺企業，雙方責權利嚴重失衡，也讓國有投融資平臺作為一個獨立的市場主體承擔了過重的債務負擔。

（二）業務結構限制大，重資產運營難持續

1．各大板塊需平衡，主業限制轉型難大部分的國有融資平臺企業，政府代建項目收入為第一大板塊，但其利潤微薄。為了盈利，國有投融資平臺往往會涉及房地產開發作為其盈利點，但近期對房地產企業的融資限制，集團型企業的房地產板塊收入需要有嚴格的控制，否則將被限制債券發行量，銀行貸款都也會受限，資金鏈面臨較大風險。國有投融資平臺企業的多元化轉型勢在必行，但板塊間的平衡和主業限制等問題導致盈利模式較為單一，同時由于過去大規模的開發導致人才的能力較為單一，缺少轉型所需的專業化人才和機制。

2．重資產收益成本不配比

國有投融資平臺企業在建立和發展的過程中會形成大量的資產，但歷史開發項目的資產結構經常不盡合理，其中經營性資產投資規模大、周期長，公益性及準公益性資產現金流少、回報率低或根本無回報，個別項目的折舊、財務成本和各種稅費金額巨大。收益與成本的不配比造成企業盈利能力大打折扣。

（三）融資手段單一，結構有待優化

1．融資手段缺乏多元化

目前，國有投融資平臺企業的融資手段大部分以銀行貸款以及發債為主，受監管和政策影響較大。如果在資金收到監管無法發行新債，或者銀行抽貸的情況下，由于債項類融資的剛性兌付，容易引起在資金錯配情況下的資金鏈風險。在發生風險時，即便企業能夠在短期內臨時籌措到相應資金，也會使企業運營成本上升，不利于未來發展，同時還會在金融市場上引發一系列連鎖反應。

2．融資結構錯配

國有投融資平臺企業的資金周轉率通常較低，而為了能夠降低融資成本，往往更傾向于用成本更低的短期債務來維持資金用度，利用其國有背景和良好的信用進行續期和續借來保證資金鏈不斷裂。在金融環境好的情況下，資金面供給相對充足，此種做法可以降低企業融資成本，但在金融環境變差的情況下，短債長用，更容易引發資金鏈風險。而一味追求安全，長債短用，則無疑會增加融資成本。另外，部分國有投融資平臺企業對資金管理不嚴，不能按時使用資金，導致資金沉淀，也會降低資金使用效率，加大資金運營風險。

四、國有投融資平臺企業降低風險的對策

（一）明確政企責任，穩定核心業務

1．加快債務化解，做好風險防控

從政府層面，建議進一步明確政府和企業的責任，為企業未來發展減輕負擔，一方面明確土地出讓收入的一定比例專項用于投融資平臺企業的減債，制定剛性還款計劃。另一方面，在每年土地出讓計劃中需要充分考慮出讓進度，確保總體金額能夠支撐相關債務化解的需求。在新的政策和環境下，應當做好化債平衡計劃，同時資產清分應合理確定，政府與企業各司其職，“政企分離”以權責利對等為基礎，既涉及人員流轉、機構分設、資產清分，更是對相關權、責、利的清晰界分，應當在科學的基礎上制定，不能一味將壓力推向企業。

2．爭取片區開發資源，提升核心競爭力

從企業層面，應當著力練好內功，用活市場機制。穩定業務結構，做大做強主業板塊，確保板塊收入結構不影響融資穩定。加強現代企業制度建設，進一步完善市場化運作機制，運用信息化手段，提高關鍵業務決策流程、內控管理水平。一是持續完善治理結構。加快健全公司治理結構，逐步建立起“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業運作機制，引入戰略投資者，在業務支撐、經營體制轉換、優化法人結構等方面推動轉型升級。二是構建市場化機制，加快建立市場化用工制度，嘗試推行公開招聘、競爭上崗、分級末位調整和退出等制度；進行分配制度改革，建立健全按貢獻度定薪酬的分配機制，實行全員績效考核；在市場化程度高的公司探索推行職業經理人制度。

（二）完善制度建設，加強管控流程

1．加強全面預算管控

上述國有投融資平臺企業所面臨的業務結構限制大、重資產運營難持續的問題，在現代化的全面預算管理模式下，可以得到較好的解決。通過建立全面參與、考核到位、執行反饋及時、統一口徑、責任明確的全面預算管理體系，可以對資金的來源和用途、審批和支付、平衡與調配進行合理的評價。對各大收入板塊間的盈利能力進行充分的判斷和評估，在做業務前限制次要板塊或者有監管的板塊的資金投入。在投資前預計項目的收益以及對平臺整體的影響，增加盈利板塊的投入，綜合平衡非盈利板塊的折舊、融資、稅收成本。

2．投資方面全流程管控

在投資方面，為了防止投資決策不合理造成虧損投資，應當以市場化的思維進行項目投資。做到盤活存量、做大增量，完善投資決策流程，將收益指標納入考核。對投資項目的全流程進行監控，在做項目可行性研究時就對其盈利性指標和融資方案進行評審，在資金的使用上應嚴格依照資金計劃和對應流程，采用信息化的審批方式，簡化流程審批時間，提高投資效率。對歷史形成的重資產問題須逐步通過新項目的收益平衡，通過多元化的經營，解決重資產帶來的風險。

（三）拓展融資渠道，強化融資計劃管控

1．加強融資創新

在強化投融資平臺的融資風險控制上，多元化的融資策略可有效降低剛性兌付的風險。例如：一是項目基金模式，通過設立私募基金公司，達到增加權益性融資的作用，且私募基金的資金使用相對靈活。二是資產證券化，針對產權清晰的基礎資產可將其未來收益提前變現。市場主流的資產證券化品種包括資產支持票據（ABN）和企業資產證券化（ABS）。其中針對經營性物業基礎資產，有CMBN（商業不動產抵押貸款支持票據）；針對不動產或者酒店物業板塊，有CMBS（商業不動產抵押貸款支持證券）和類REITS（類房地產投資信托基金）等。資產證券化具有流動性較高、收益相對穩定、安全性較強的特點。當然融資的手段主要還是受限于資產和項目的業務模式以及成本效益的匹配，投資項目的模式以及其收益是決定融資模式的關鍵因素。

2．強化融資計劃管控

融資方面的風險和效益是一個此消彼長的關系。通常情況下，保持融資和資產的長短期配比是最理想的狀態，但現實情況較理論要復雜很多，例如銀行愿意降低貸款利率但是希望多占用存款期間；資金需求分布不均；資金計劃申報不準確；信貸額度難以實時充足；市場行情的影響；基于議價權和不能錯失特定用途的貸款等原因都會增加資金的持有。因此需要制定科學的融資計劃才能有效控制融資風險，計劃需要明晰，與預算結合，做到嚴格按計劃、按預算融資，制定資金管控和使用制度及流程，集團型企業還需要考慮在各公司之間的統籌調配。通過財務分析，時刻關注融資結構配比問題，年度預算、資金計劃監控資產負債率，與市場對比，分析后再對新的項目進行評判。

五、結束語

在監管日益嚴格、金融政策逐步收緊、提倡高質量發展的新形勢下，本文闡述了國有投融資平臺企業所碰到的融資規模大造成的融資成本上升、盈利手段單一造成的“造血”能力欠缺以及資金利用效率欠佳導致的運營風險等問題，分析了其對應的歷史債務包袱沉，融資平臺責任重、業務結構限制大，重資產運營難持續以及融資手段單一，結構有待優化等原因，最后從明確政企權責利對等、完善制度建設以及創新融資渠道等方面給出了解決思路。

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作者:夏凡 單位:南京市河西新城區國有資產經營控股（集團）有限責任公司