國內(nèi)資源稅革新評價與建議

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本文作者：李慧作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)

一、我國開征資源稅的歷史演進(jìn)

（一）1984年開征資源稅

為了調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的企業(yè)（單位）因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件差異而形成的級差收入，改變國有自然資源無償使用中存在的各種問題，1984年9月，國務(wù)院頒發(fā)了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，自1984年10月1日起開始生效。從此，開始了運用稅收手段，促進(jìn)國有資源合理開采和節(jié)約使用的時期。

（二）1994年稅制改革

1993年11月26日，國務(wù)院第12次常務(wù)會議通過《中華人民共和國資源稅暫行條例》（以下簡稱《資源稅暫行條例》），自1994年1月1日起施行，原《中華人民共和國資源稅條例（草案）》就此廢止。此次調(diào)整，將鹽稅并到資源稅中，資源稅的征稅范圍擴大到7大類稅目。資源稅的計稅依據(jù)改為從量定額征收，而且充分考慮資源的儲藏狀況、開采條件、資源優(yōu)劣、地理位置等客觀條件，實施有差別的定額稅率。這次調(diào)整進(jìn)一步體現(xiàn)資源稅對國有資源的有償使用和資源級差收入的有效調(diào)節(jié)。

（三）2010年新疆原油、天然氣資源稅改革

1994年出臺的資源稅暫行條例運行了16年之后，終于有了“破冰”之舉。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、國家稅務(wù)總局于2010年6月2日聯(lián)合公布《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定，從2010年6月1日起，在新疆率先進(jìn)行資源稅改革，新疆原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，稅率為5%。2010年12月1日起，資源稅改革試點地區(qū)隨后進(jìn)一步擴展至內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個西部省區(qū)，為全國范圍內(nèi)實施資源稅改革奠定了基礎(chǔ)。

（四）2011年資源稅改革

2011年9月21日，國務(wù)院第173次常務(wù)會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》。新修訂的條例及實施細(xì)則已于2011年11月1日起實施。本次資源稅改革的主要內(nèi)容如下：改變石油、天然氣資源稅的征收辦法，由從量定額征收統(tǒng)一調(diào)整為從價定率征收，稅率為5%~10%；在煤炭稅目下將焦煤單獨列出，設(shè)置稅額為8元~20元；在有色金屬礦原礦稅目下，將稀土礦單獨列出，單位稅額的征收標(biāo)準(zhǔn)從30元提高到60元；下放部分稅權(quán)，規(guī)定財政部未列舉名稱且未確定具體適用稅率的其他非金屬礦原礦和有色金屬礦原礦，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況確定。此外，國務(wù)院對《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》進(jìn)行修改，規(guī)定中外合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)依法繳納資源稅，不再繳納礦區(qū)使用費。該決定自2011年11月1日起施行。由此，我國資源稅納稅人的范圍進(jìn)一步擴大。

二、對2011年資源稅改革的評價

（一）有利于增加地方財政收入

1994年的“分稅制”改革，使得我國地方政府的收入來源非常有限。對于資源稅，除了海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分均歸地方政府所有。石油、天然氣資源稅改為從價計征，使資源稅收入與產(chǎn)品價格掛鉤，可以有效增加資源開采地的財政收入，尤其是對于我國石油、天然氣資源相對集中的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)來講，有利于增強改善民生以及治理環(huán)境等方面的能力，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）有利于各類資源開發(fā)企業(yè)的稅負(fù)公平

近年來，隨著我國原油定價機制的改革，我國原油價格已與國際油價接軌，呈現(xiàn)出不斷上漲的趨勢，給原油開采企業(yè)帶來巨大的超額利潤。將資源稅收入與原油、天然氣的價格掛鉤，可以使資源稅收入隨著產(chǎn)品價格和企業(yè)效益的增長而增加，加大資源稅在產(chǎn)品價格中所占的比重，從而公平各類資源開發(fā)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。焦煤是生產(chǎn)焦炭的原料，屬于煤炭中的稀缺性資源，其價格和利潤率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他煤炭資源。因此，提高焦煤的單位稅額標(biāo)準(zhǔn)，不僅表明國家保護(hù)焦煤等稀缺性資源的政策傾向，也有利于逐步實現(xiàn)煤炭企業(yè)資源成本負(fù)擔(dān)的合理化。

三、關(guān)于資源稅進(jìn)一步改革的建議

（一）從稅制要素來看

1.擴大征稅范圍

根據(jù)現(xiàn)行《資源稅暫行條例》，我國僅對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦、原礦和鹽等7個稅目征收，課稅對象僅限于礦產(chǎn)資源。與世界上大多數(shù)國家相比，我國資源稅的征稅范圍過窄。以我國的鄰國俄羅斯為例，俄羅斯將土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水等自然資源都列入資源稅征收范圍。為有效調(diào)控淡水、林業(yè)及其他自然資源的使用和分配，俄政府開征了水資源稅、林業(yè)稅等自然資源稅。征稅范圍過窄，不但難以有效遏制對非稅資源的過度開采和使用上的浪費，而且還會給不同的資源類行業(yè)造成稅負(fù)不公，難以體現(xiàn)稅收的公平原則和效率原則。因此，資源稅的征收范圍應(yīng)盡可能擴大到包括所有具有生態(tài)環(huán)境價值的資源，但應(yīng)遵照“循序漸進(jìn)、分類調(diào)整”的原則。可以考慮首先對利用價值比較高的水資源（如地?zé)岷偷V泉水等）征收資源稅。將現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅與耕地占用稅進(jìn)行整合，征收土地資源稅，然后逐步擴大到森林資源等其他非礦產(chǎn)資源，構(gòu)建科學(xué)合理的資源稅征收范圍體系。

2.改革計稅依據(jù)

雖然目前對原油、天然氣的資源稅改為從價定率征收，但其他5個稅目依然實行從量定額征收。雖然從征管角度考慮，從量定額征收簡便易行，稅收成本相對較低，但從公平稅負(fù)的角度來看，資源稅的征收與資源性產(chǎn)品價格無關(guān)，使得資源稅負(fù)與資源性產(chǎn)品價格脫節(jié)。資源性產(chǎn)品價格不能真實地反映出生產(chǎn)成本和稀缺程度，從而造成對資源的過度開采及使用效率低下。此外，從稅收收入角度考慮，從量定額的計稅方式缺乏彈性。建議對大部分價格波動較大或市場公開化的資源性產(chǎn)品改為從價定率方式征收，使稅收收入與產(chǎn)品價格掛鉤，充分發(fā)揮“水漲船高”的自動調(diào)節(jié)機制。當(dāng)前，可以考慮對煤炭資源稅進(jìn)行改革試點，將從量定額征收改為從價定率征收。對于價格波動不大或者與人們生活密切相關(guān)的資源性產(chǎn)品，如水資源可以實行從量定額方式征收。在機會成熟，如對資源儲量等技術(shù)指標(biāo)管理完善后，可以考慮將稅率與資源可采儲量、回采率和環(huán)境保護(hù)等掛鉤。

3.逐步提高稅率水平

除了原油和天然氣，現(xiàn)行《資源稅暫行條例》中規(guī)定的稅率皆為單位稅額。應(yīng)稅資源產(chǎn)品中，最低的單位稅額只有0.3元/噸，最高的單位稅額為60元/噸，只限于稀土礦和固體鹽，其他資源產(chǎn)品的最高稅額一般在20元、30元。資源稅負(fù)整體偏低，造成我國資源稅收入增長緩慢，占國家稅收收入比重非常低。我國資源稅收入的增長在大多數(shù)年份均低于國家稅收收入總額的增長，而且資源稅收入占稅收收入的總額一直徘徊在0.6%附近。這樣的稅收負(fù)擔(dān)，對于資源開采企業(yè)而言微乎其微，和不斷上升的資源開采利潤不能同日而語。因此造成的后果就是資源開采企業(yè)大肆開采，但資源的利用率卻極其低。在稅率改革方面，應(yīng)考慮短期目標(biāo)和中長期目標(biāo)。短期內(nèi)，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要適當(dāng)提高部分資源產(chǎn)品的稅率，如在下一步的改革中可以考慮提高煤炭的稅率，但不宜過高。從中長期來看，應(yīng)該與國有資產(chǎn)補償制度相結(jié)合，遵守循序漸進(jìn)的原則，逐步提高資源稅的稅率，充分發(fā)揮資源稅對資源價格進(jìn)行調(diào)控的功能。

（二）整合資源稅費

除了《資源稅暫行條例》，根據(jù)對礦產(chǎn)資源實行有償開采的規(guī)定，我國于1986年10月1日起開始施行《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，該法第五條明確規(guī)定：國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采，開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源補償費。此后，相繼頒布了多項與礦產(chǎn)資源開采收費相關(guān)的規(guī)定和辦法，如礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和價款及石油特別收益金等。除此以外，還存在大量種類繁多、規(guī)模龐大的收費項目。據(jù)不完全統(tǒng)計，煤炭企業(yè)經(jīng)過批準(zhǔn)的合法收費就達(dá)92項，其中屬于行政事業(yè)性收費的40項，屬于經(jīng)營性收費的6項，鐵路運輸雜費等46項。再加上其他亂收費、亂攤派、亂集資，實際收費項目在100項以上。這些與資源開發(fā)及利用有關(guān)的各種收費項目，造成稅、費并行，“費擠稅”現(xiàn)象嚴(yán)重。為了保證繳納各項費用后的利潤水平，企業(yè)更傾向于在資源開采過程中“采富棄貧”，在很大程度上造成資源浪費和生態(tài)破壞的加劇，使當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。因此，對于具有稅收性質(zhì)的收費，應(yīng)將其整合，重新構(gòu)建資源稅制體系，如下一步可以考慮將礦產(chǎn)資源補償費、石油特別收益金并入資源稅，然后將現(xiàn)行收費體系中的林業(yè)補償費、育林基金、林政保護(hù)費、水資源費、漁業(yè)資源費等也逐漸并入資源稅。建議保留探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和價款。建立探礦權(quán)采礦權(quán)價款制度，可以有效維護(hù)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，也是國際通行做法。但應(yīng)該進(jìn)一步加強規(guī)范和管理，如考慮在全國范圍推行采礦權(quán)的拍賣制度，合理確定采礦權(quán)的真實市場價值。對于其他各種名目的行業(yè)性建設(shè)基金，應(yīng)該逐步取消。因為收取行業(yè)性建設(shè)基金會引起資源開發(fā)利潤在行業(yè)間的轉(zhuǎn)移，不利于行業(yè)之間的公平競爭。通過以上措施，可以逐步構(gòu)建合理的資源稅體系，從而有效實現(xiàn)資源的綜合開發(fā)與利用，有利于環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）資源稅的配套改革

科學(xué)合理的資源稅體系構(gòu)建過程是非常復(fù)雜的，尤其是難以避免稅收利益在中央政府和地方政府之間的重新劃分。同時，資源稅制改革并不僅僅是資源稅本身的問題，還需要配套改革，如資源性產(chǎn)品價格的形成機制改革。當(dāng)前我國的資源價格仍由國家進(jìn)行調(diào)整，沒有完全市場化，因此就無法真實地反映資源性產(chǎn)品的市場供求狀況。只有和資源性產(chǎn)品價格的形成機制相互配合，資源稅稅負(fù)才能夠被及時、準(zhǔn)確的傳導(dǎo)到市場價格上，從而影響市場供求，實現(xiàn)節(jié)約、合理使用資源的目標(biāo)。關(guān)于資源性產(chǎn)品價格的形成機制改革，國家有關(guān)部門已經(jīng)開始做出努力。根據(jù)國家發(fā)改委的通知，自2011年12月26日起，在廣東省、廣西壯族自治區(qū)開展天然氣價格形成機制改革試點，主要是探索建立反映市場供求和資源稀缺程度的價格動態(tài)調(diào)整機制，逐步理順天然氣與可替代能源比價關(guān)系，為在全國范圍內(nèi)推進(jìn)改革積累經(jīng)驗。毫無疑問，資源性產(chǎn)品價格形成機制的改革將會有效推動資源稅改革的進(jìn)程。