健全公共政策制度

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論文關鍵詞：公共政策研究組織；咨詢；條件；制度

論文摘要：公共政策研究組織在現代公共決策中發揮著重要的參謀咨詢作用。我國現有的公共政策研究組織在公共決策中雖然作用明顯，但在目前仍然存在不少缺陷。立足中國實際，借鑒國外成功經驗，積極創造有利于各類公共政策研究組織發展的制度條件，既重要又迫切。

公共政策研究組織，又稱為“思想庫”、“智庫”、“腦庫”等。通常認為，公共政策研究組織是指由各領域的專家、學者、離任官員等組成的對公共政策進行跨學科的理論研究、咨詢、規劃、設計、分析和評估等工作，以幫助有關部門和機構特別是政府部門和機構進行決策，從而提高公共政策質量的組織。公共政策研究組織是現代公共決策的一個不可或缺的組成部分，其成熟程度成為衡量一個國家公共決策水平高低的重要尺度。我國在20世紀80年代初，以官方和半官方公共政策研究組織為主體、民間公共政策研究組織為補充的公共政策研究組織體系逐步建立和發展起來。這些公共政策研究組織在我國的改革開放和現代化建設事業中，發揮了重要的作用。然而，隨著當今形勢和任務的新變化，原有的公共政策研究組織已有不少不適應之處。為此，本文根據國內外形勢發展變化的實際，結合我國公共政策研究組織產生和發展的現狀，擬專門對建立健全現代公共政策研究組織的制度條件作一些探析。這些制度條件，主要包括法律制度的完善、行政管理制度的改革、財政投資制度的優化、稅收征管制度的調整、信息管理制度的健全。

一、完善法律制度

我國目前尚無相應的法律、法規來規范公共決策中的咨詢，這是影響公共政策研究組織決策咨詢功能得以正常發揮的一個制度性障礙。

首先，就我國公共決策咨詢發展和完善所面臨的總體外部法律制度環境來看：和一些發達國家和地區相比，我國公共決策咨詢發展和完善所面臨的外部法律制度環境仍然不容樂觀。譬如，美國早在1972年就已經通過了《聯邦咨詢委員會法》，該法對決策咨詢委員會存在的必要性、成立的宗旨、定義、工作和程序等都作了明確的規定。日本則在20世紀50年代相繼制定了《中小企業診斷實施綱要》、《企業合理化促進法》、《中小企業指導法》為公共政策研究組織的協調、有序發展提供了法律保證。德國在《聯邦行政程序法》中規定：政府公共決策中的一切公開項目都必須公之于眾，以招標形式委托咨詢機構進行預測和評估，咨詢的結果在由政府部門組成的專家顧問委員會審核通過后，方能實施。該法還設專節對咨詢委員會作了相應的規定，通過立法對咨詢委員會做出相應的保障。從這些國家關于公共決策咨詢的成功經驗看，政府決策中樞和決策者不僅自身樹立了正確的咨詢意識，而且從法律上為決策咨詢提供了制度保障，這是發達國家公共決策咨詢系統良好發展的一個重要外部環境，也是促使公共決策失誤少的一個重要原因。然而與之不同的是，長期以來我國公共決策是否經過咨詢、哪些領域的決策向什么樣的公共政策研究組織咨詢、采取何種方式咨詢、公共政策研究組織及其研究人員在多大程度上影響決策等問題，不是依據相應的法律法規，而是取決于決策者的素質和需要。依照現代決策理論，對于公共決策者來說，公共政策研究組織不是可有可無的附屬機構，也不是可用可不用的“幫忙部門”，更不是一個為領導傳話、寫發言稿的秘書部門，而是在重大決策中具有重要地位和發揮重要作用的機構。為此，應當以法律的形式確認咨詢機構這種地位，明確凡是重大決策必須經過咨詢的原則。

其次，就我國法律制度對于公共決策咨詢的具體規定來看：我國法律、法規對于公共決策咨詢的規定，基本上是采取分散立法的模式，也就是將公共決策咨詢立法散見在各種相關的專門立法中。改革開放以來，我國頒布的法律、法規中有關公共決策咨詢的大致有以下幾類:(1)在憲法層次上來看：關于公共決策必須進行咨詢的規定主要體現在第27條，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。然而，《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會組織法》和《地方各級人民政府組織法》對公共決策咨詢的相關內容則無明確規定。(2)在法律層次上來看：條文中明確使用“（政府）公共決策咨詢”詞語的規范幾乎沒有，只能從個別法律的相關條文中找出一些相近的規定而已。比如，《價格法》第23條規定，“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格和自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和其它方面的意見，論證其必要性、可行性。”(3)從法規、條例、辦法層次上來看：雖然我國的個別省市從制度上就公共決策咨詢作了相應的規定，如2004年3月成都市出臺了《重大行政決策事項專家咨詢論證辦法》，隨后深圳市也出臺了《深圳市政府投資項目咨詢專家管理辦法》等，這些辦法在一定程度上標志著這些城市的公共決策咨詢實踐逐步走向了制度化和規范化。但這在全國來說尚屬鳳毛麟角，沒能夠形成完善配套的政府公共決策咨詢的法律、法規體系。

頒布法律、法規為各類公共政策研究組織的發展提供制度保障，是發達國家扶持各類公共政策研究組織發展的一個重要舉措。我國現代公共政策研究組織的生存及發展，在目前也必須要有立法上的保障。就具體做法而言：一是在我國尚不具備制定一部專門的公共決策咨詢法的情況下，應該在國務院和各級人民政府的組織法里以法律條文的形式明確規定重大公共決策必須要有咨詢機構的參與，領導的決策應該在咨詢機構擬訂的多種方案中進行擇選，重視他們決策過程中的參謀作用。二是隨著行政法治的發展，在行政程序法中也應該設專章或專節，對公共決策咨詢做出規定。三是適時建立健全對民間公共政策研究組織這類非營利法人的特別法律制度。民間公共政策研究組織能夠在較大程度上保證了各個行業、各個階層的人都有參與決策的機會與權利，民間公共政策研究組織能表達平民百姓的聲音，但是政府的過度管制提高了民間公共政策研究組織的生存成本，影響了民間公共政策研究組織的發展規模，也在某種程度上限制了民間利益的表達。隨著社會主義市場經濟體制的完善和公民社會的發展，我國實際上已有社會公共財產，所以應該吸收國外的經驗完善民法對于法人類型的規定，建立健全對民間公共政策研究組織這類非營利法人的相關規定。政府應給民間公共政策研究組織保留有一定的法律空間，注冊與否可在一定程度上由其選擇。四是隨著我國法治社會的逐步形成，在條件比較成熟時，可制定一部專門的公共決策咨詢基本法律，該法應詳細規定各類公共政策研究組織的法律地位及其研究人員的權利、義務和責任等。

二、改革行政管理制度

首先，就有關官方和半官方公共政策研究組織的行政管理制度來看：與發達國家相比，我國官方和半官方公共政策研究組織的建設還處在初級階段，公共決策的民主化、科學化水平還比較低，依附性成為中國官方和半官方公共政策研究組織的最大弊病。從官方和半官方公共政策研究的機構設置、經費來源、研究項目確定、備選方案擇優等方面來看，其獨立性、客觀性、自主性等都較弱。針對以上問題，我們一方面可借助黨和國家大力推進政治體制改革的大好時機，逐步探索和切實推進對官方和半官方公共政策研究組織的組織、人事、財經等方面的管理體制改革，使其與黨政部門既緊密聯系，又相對分離，從而確保其進行政策研究和咨詢的相對獨立性。另一方面，遵循行政體制改革的步伐，逐步試點官方和半官方公共政策研究組織的改制與轉型，積極推進官方和半官方公共政策研究組織的有序市場化和社會化，逐步形成官方、半官方、半官方半民間、民間的“四位一體式”公共政策研究組織體系格局。我們可以嘗試將黨委政府的部分特別重要的政策研究組織仍然保留官方面孔，促使事業單位性質的政府政策研究組織逐步與政府脫軌，將那些作用不是特別重要的政策研究組織逐步推向市場化和民營化，特別是要推動社科院系統（尤其是地方社科院系統）的研究資源向市場和社會分流。在這些方面我們已經有了一些成功的經驗可資借鑒。比如綜合開發研究院（中國(深圳）、中國改革院（海南）、北京國民經濟研究所等公共政策研究組織就較為成功地實現了改制與轉型。

其次，就有關民間公共政策研究組織的行政管理制度來看：我國目前對包括民間公共政策研究組織在內的非營利組織的管理體制為“統一登記、雙重負責、分級管理”。這種管理體制在非營利組織的發展過程中發揮了規范的作用，但是隨著社會的發展，這種管理體制也顯現出行政色彩濃厚、自主空間少的弊端。這樣的準入規則無疑給準備申請成立的民間公共政策研究組織抬高了門檻，加之主管部門事無巨細的管理則使民間公共政策研究組織喪失了發展的空間。為了給民間公共政策研究組織一個良好的成長發育環境，必須改革這種行政管理體制。具體說來，主要可從以下幾個方面去改革：一是抓住黨和國家大力推進行政體制改革的契機，進行政府對民間公共政策研究組織管理職能的配套轉變，克服雙重管理體制的弊端。在政治體制改革和政府職能轉變的過程中，政府可逐步為民間公共政策研究組織的發展讓渡出一定空間。在目前，政府可將對民間公共政策研究組織的管制權向社會分流，鼓勵社會力量對民間公共政策研究組織進行約束，加強民間公共政策研究組織自身的管理，形成法律、行政、社會三方面共同制約，原則、責任、權力三方面互相支撐的立體網絡。二是政府須建立適應現代社會決策需要的行業管理制度，逐步形成“小機構大網絡”的組織管理運作模式。政府應為民間公共政策研究組織提供一個順應當前社會發展的體制平臺。目前我國的民間公共政策研究組織還沒有與政府、企業組織接軌的人事制度，缺乏專門針對民間公共政策研究組織的財會、審計制度，稅收票據不健全，社會保障沒有覆蓋民間公共政策研究組織和為之制定相應的保險標準等。為此，政府應著手進行相關制度的制定與改革。政府可放開對民間公共政策研究組織的管制，用法律法規政策來進行宏觀的引導，積極推動公共政策研究組織專門行業管理協會的建立，可將具體的管理權力交給行業協會，建立民間公共政策研究組織的行業自主管理制度，形成“小機構大網絡”的組織管理運作模式。三是政府要特別注重建立主要針對民間公共政策研究組織及其從業人員的認證制度。由于我國還缺乏相應的認證制度來規范民間公共政策研究組織的資格審查和從業人員的資格準入，政府建立和完善主要針對民間公共政策研究組織的認證體系和其從業人員的資格準入就顯得尤為重要。通過建立認證制度，國家把管理重點放在對民間公共政策研究組織的日常運行上，從“身份管理”過渡為“行為管理”；用資格考試作為從業資格準入的門檻，取代原來我國事業單位一貫的職稱評聘制度，避免將事業單位過于苛刻和教條的用人模式移用到民間公共政策研究組織中，更好地實行適應現代社會發展的人力資源管理方式。當然對于民間公共政策研究組織從業人員的資格認證不僅僅是要建立一整套的考試制度，而是還要通過這種機制來促進黨委和政府對民間公共政策研究組織的重視，形成對從業者的整體性評價標準，并促進相關教育的發展。三、優化財政投資制度

在市場經濟條件下財政資源是各類公共政策研究組織賴以生存和發展的基礎。盡管我國的政府、社會、市場為各類公共政策研究組織的發展壯大提供了一定的財政資源，但是公共政策研究組織要走一條可持續發展的道路以應對層出不窮的社會問題，我們還必須建立一種科學合理的財政投資制度來保障其運行和發展。

首先，就有關官方和半官方公共政策研究組織的財政投資制度來看：在計劃經濟體制下，我國的政治、經濟、社會活動基本上都是政府行為，所以包括公共政策研究組織在內的非營利組織具有“先天性”的行政色彩。時至今日，我國現有的公共政策研究組織大多是官方和半官方性質的，民間性質的公共政策研究組織為數甚少。這樣的公共政策研究組織體制是為了適應政府需要而產生的，并不是社會發展的促生。官方和半官方公共政策研究組織的窘迫地位從根本上說是其在財政上過度依賴政府造成的。我國政府對官方和半官方公共政策研究組織的財政投資制度采取全額撥款方式，結果導致了兩大問題。一是由于政府全額撥款，導致了官方和半官方公共政策研究組織對政府的完全依附和“順從”，致使其既缺乏相對獨立性和自主性，又缺乏競爭意識和競爭能力；二是并不能從根本上完全保證官方和半官方公共政策研究組織開展政策研究、咨詢等活動所需的資金。針對以上問題，政府一方面要在資金上對官方和半官方公共政策研究組織給予有限度的扶持。另一方面，為了緩解財政壓力，解決官方和半官方公共政策研究組織經費不足的問題，可以更多地借鑒國際經驗，如通過設立基金會的方式，謀求長期的資金支持。國務院發展研究中心設立的“中國發展研究基金”，為我們開了一個好頭，樹立了一個好榜樣。

其次，就有關民間公共政策研究組織的財政投資制度來看：我國的民間公共政策研究組織是在20世紀80年代末，由零星的學者走出政府機關大門在社會上建立起來的。90年代是我國民間公共政策研究組織的不斷涌現時期。然而，在進入21世紀后，我國的民間公共政策研究組織卻步入了發展的低谷。究其原因，最主要的是在于其籌資渠道的不暢，資金來源的短缺。《南方周末》曾披露一組數據：華盛頓的布魯金斯學會，各個學科的專職研究人員400多人，年運營資金15億美元；而北京天則經濟研究所作為中國最大的民間公共政策研究組織，專職人員不到20人，2003年運營費用為200萬人民幣，且有一半來自國外基金會。簡單的數字對比就可以看出彼此的差距。我國的民間公共政策研究組織缺乏充足的財政支持，時刻都會有經濟壓力。其較難以獲得政府委托研究合同，就算有幸獲得了政府的資金扶植也可能要以犧牲自由空間為代價；而且整個社會也沒有形成對公共政策研究組織的捐贈制度和捐贈氛圍。為此，民間公共政策研究組織經常要向企業籌款、向外國基金會申請經費、做少量營利性的項目來維持捉襟見肘的“生計”。但這種做法最大的缺點就是后續資金沒有保障。針對以上問題，一是各級黨委政府應該轉變對民間公共政策研究組織的“歧視性”觀念，把公共政策決策研究方案也納入政府采購的范圍，全面實施《政府采購法》，把一些公共決策咨詢課題向全社會公開招標，把直接投資轉為間接投資，變“養”為“用”。這樣，從政府的角度看是一種有收益的投資，而從社會角度來看則是民間公共政策研究組織生存的保障和發展的動力，并且也體現出了對民間公共政策研究組織存在價值的正確認識。在這點上，我們也有成功的例子。比如零點調查公司，2003年獲得的政府采購訂單金額有三、四百萬，而在2002、2001年這一數字還分別只有100余萬和60萬。三是積極探討允許民間公共政策研究適度信貸融資的辦法。我國《事業單位財務規則》第8條規定，“事業單位的預算應自求平衡，不得編制赤字預算。”這表明了我國政府對于非營利組織持不允許負債經營的態度。但是，我們認為對這項規定應該結合實際辯證地來看待。因為當我國的民間公共政策研究組織發展到一定的階段，應該會出現類似于美國蘭德公司一樣的大型公共政策研究組織，具備一定的資金、人員、技術、物資等有形資產和品牌、影響力、公信力等無形資產，通過適度借款既可能增強其靈活運作的空間，也可能盤活各種社會資源。

四、調整稅收征管制度

西方發達國家公共政策研究組織的籌款機制很大程度上得益于政府的稅收減免等優惠政策。從根本上說，這是因為發達國家具有較完善的非營利組織法人制度。對于非營利法人來說，外國政府的稅收優惠包括兩個方面：一是對組織自身的優惠；二是面向非營利組織的捐贈方的優惠。以美國為例，美國政府給與非營利組織的稅收待遇主要有三種不同類型：第一種是免稅；第二種是所得稅豁免；第三種是捐贈稅扣除——即私人或公司對各類公共政策研究組織的捐贈可以從其應納稅所得額中扣除。這些政策使各類公共政策研究組織在獲得社會資源方面處于比較有利的地位。然而，我國在這方面卻做得不夠。在我國現有的稅收征管制度中，有關這樣的規定較為欠缺。我國的《公益事業捐贈法》，雖以法律形式明確了對包括非營利組織在內的社會公益事業的社會捐贈予以鼓勵，但在稅收方面的規定還遠遠不夠。根據相關規定，企業不管捐多少也只能免應納稅款的3%，在具體操作中有時還無法落實。針對以上情況，在進行有利于公共政策研究組織成長發育的稅收征管制度調整問題上，我們具體可以從以下幾個方面去努力。一是我們應該建立專門的包括公共政策研究組織在內的非營利組織的稅收體系，將散見于各種法律、法規、規章之中的有關非營利組織所得稅減免的條款系統化，以此來推動公共政策研究組織的登記熱情和發展活力。二是制定有利于私人捐款的制度。在這方面，我國可以借鑒發達國家的做法，如對公益事業的捐款可以減免所得稅、遺產稅等。公共政策研究組織若有合理配套的捐贈接收制度，就能有效地利用資金，并能保證其的良性運行。三是通過針對公共政策研究組織的稅收征管制度的調整，倡導現代財富觀，并促進相應社會觀念的形成。比如捐贈是個人社會價值的體現，財富應該造福于社會等等。

五、健全信息管理制度

信息是現代公共決策研究和咨詢的物質基礎與重要資源，是其研究成果具有科學性、可靠性、可行性的前提。一句話，能否得到全面、準確的信息是公共政策研究組織能否成功的關鍵。發達國家的政府十分重視給予公共政策研究組織信息上的扶助，它們建立了各種數據庫和聯機檢索系統為公共政策研究組織搜集、處理和提供信息。僅在美國就有4000多個數據庫，約占全球數據庫總量的近80%，馳名于世的大型聯機檢索系統有10多個。然而，我國公共政策研究組織的信息系統與之相比則發展水平低，各類公共政策研究組織特別是官方和半官方公共政策研究組織的信息系統條塊分割、涇渭分明，無法形成共享的信息大系統，加之信息處理技術落后，導致信息管理混亂，反映情況不夠及時、準確。這與現代公共政策研究組織從事研究和咨詢所需要的暢通的信息流動網絡相去甚遠。同時，我國現有的信息資源也沒有得到充分利用，官方和半官方公共政策研究組織幾乎控制著我國80%以上的信息資源，而民間公共政策研究組織連政府的政策文件都不易看到；公共圖書館和政府統計、情報等部門的信息資源透明度不夠，對保密信息的界限劃得過大，這些信息源頭上的制約嚴重影響了公共政策研究組織的研究廣度、深度和效度。基于以上情況，政府一是應該進一步擴大信息公開的程度，為公共政策研究組織提供充分的信息資源。雖然這樣做會限制或者削弱政府的一些權力，但是我們應當明確認識到這些權力本來就應該回歸社會。二是我們的政府部門也應該打破信息壟斷，疏通信息傳播渠道，健全社會化的政策信息中心及其覆蓋全社會的信息網絡，重視建立各種數據庫和聯機檢索系統，為公共政策研究組織提供較為真實的信息，從而使各類公共政策研究組織共享信息資源，面對統一的市場，公平、合理地競爭，從而達到節約社會成本、優化決策方案、提高決策質量的效果，進而促進決策科學化、民主化進程。三是逐步探索并建立新型的信息情報收集、利用等制度，不斷把信息情報機構和公共政策研究組織結合起來，創建一些不僅具有安全保障功能而且具有決策咨詢作用的情報研究機構，即具有中國特色的“情報局”。

總之，在現代公共決策中，公共政策研究組織越來越明顯地發揮著重要的參謀咨詢作用。我國現有的公共政策研究組織在公共決策中雖然作用明顯，但是仍然存在不少缺陷。立足中國實際，借鑒國外成功經驗，不斷改革和完善法律制度、行政管理制度、財政投資制度、稅收征管制度、信息管理制度，積極創造有利于各類公共政策研究組織發展的各項制度條件，建立健全現代公共政策研究組織，既是其現狀改觀的要求，也是時展的必然。

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