公路運輸管理單位定位

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1道路運輸管理部門定性不科學(xué)

各級道路運輸管理部門作為事業(yè)單位的定性在全國具有普遍性，但從理論上說這種性質(zhì)定位是不科學(xué)的。

1.1事業(yè)單位的概念和特點

事業(yè)單位是接受國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由國庫支出、不實行經(jīng)濟核算、提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會組織。一般具備以下特征:①向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù);②向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)的過程中必須具備一定的專業(yè)技術(shù)力量或必要設(shè)備;③向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)時由政府支付成本。

1.2行政組織的概念和特征

“行政組織是國家為實現(xiàn)行政目標(biāo)而建立的組織，它承擔(dān)對社會實施公共管理的職責(zé)，即通常人們所說的政府組織，包括一級政府及其所屬的政府機構(gòu)”。行政組織具有以下特性:從行政法的角度看，行政組織的特征主要表現(xiàn)在:①行使國家行政職權(quán)，管理國家行政事務(wù)。②在組織體系上實行領(lǐng)導(dǎo)從屬制。③在決策體制上一般實行首長負(fù)責(zé)制。④行使職能通常是主動的、經(jīng)常的和不間斷的。⑤最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與組織、個人打女道。從行政管理的角度看，行政組織具有:①完整性。行政組織完整性由國家權(quán)力的不可分割性決定。②政治性。行政組織是國家的重要組成部分，是執(zhí)行國家公務(wù)的組織，因而必然具有政泥性。③法制性。行政組織的設(shè)置、人員編制、職能的確定、權(quán)利劃分都必須符合憲法和相關(guān)法律規(guī)定。④權(quán)威性。行政組織代表國家行使行政權(quán)，它的一切合法規(guī)定、命令每個公民都必須遭守。⑤執(zhí)法性。行政的最大特點是執(zhí)法性。行政組織作為國家為實現(xiàn)對社會的公共管理而建立的組織，是國家的執(zhí)法組織。⑥社會性。在現(xiàn)代社會國家設(shè)置行政組織干預(yù)和管理經(jīng)濟、科技、文教、衛(wèi)生、交通、郵電、社會保障、環(huán)境保護等公共事務(wù)，這是其社會性的表現(xiàn)。⑦服務(wù)性。這是行政組織的根本屬性，行政組織產(chǎn)生于社會，高于社會，又要服務(wù)于社會。

1.3道路運輸行政管理部門性質(zhì)分析

①道路運輸行政管理部門不向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)。盡管道路運輸行政管理部門有為客戶服務(wù)的義務(wù)，但這種服務(wù)的目的是為了維護道路運輸市場秩序，與非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)是有本質(zhì)區(qū)別的。②道路運輸行政管理機關(guān)沒有為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)所需要的專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備。盡管道路運輸行政管理部門也擁有一些專業(yè)技術(shù)人員和一定的檢驗檢測設(shè)備，但這是為管理道路運輸市場服務(wù)的，而不是為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的。道路運輸行政管理機關(guān)開展管理活動的工具是國家政策、法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件。③既然道路運輸行政管理機關(guān)不向社會提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)，也就不存在政府支付成本的問題。但這里的成本與政府支付國家工作人員的工資以及日常的行政管理經(jīng)費開支是截然不同的兩個概念。概括出道路運輸行政管理部門具有以下特性:①道路運輸管理部門是依法設(shè)立的國家專門管理機構(gòu)。②道路運輸管理部門行使國家行政職權(quán)。③道路運輸行政管理部門實施的道路運輸行政管理活動是經(jīng)常的、主動的、不間斷的，道路運輸行政管理部門要主動并隨時對道路運輸市場進行監(jiān)控，積極主動而不是消極被動地打擊非法經(jīng)營，維護道路運輸市場秩序和道路運輸參與者的合法權(quán)益。④道路運輸行政管理部門有上下級機構(gòu)、有完整的組織體和系統(tǒng)的運作程序。⑤道路運輸行政部門的管理活動具有政治性，代表統(tǒng)治階級的利益-維護廣大人民參與道路運輸?shù)暮戏?quán)益，打擊非法經(jīng)營。⑥道路運輸行政管理部門運用國家的法律、法規(guī)對道路運輸市場進行管理，特別是對道路運輸經(jīng)濟活動的管理具有唯一性和國家權(quán)威性，所以，其依法實施的正確管理活動具有強制性。⑦道路運輸行政管理部門的管理活動幾乎涉及社會中的每個成員，最廣泛、最經(jīng)常、最直接地與組織和個人打交道。

2道路運輸管理部門不科學(xué)的定性帶來的問題

2.1各級道路運輸行政管理機構(gòu)人員超編、機構(gòu)膨脹。

2.2經(jīng)費開支制度導(dǎo)致績效評估編額

2.2.1人員和辦公經(jīng)費的來源渠道導(dǎo)致交通行政主管部門和道路運輸管理機構(gòu)重罰款輕管理。交通行政主管部門和道路運輸行政管理機構(gòu)人員工資福利和辦公經(jīng)費全部來自自身收取的交通規(guī)費，省交通廳則根據(jù)各市上繳規(guī)費的比例返還辦公經(jīng)費。這一方面極大地調(diào)動了各地征費的積極性，同時也從體制上促進了重罰款輕管理思想的形成，具體表現(xiàn)在:①各地由于機構(gòu)膨脹，人員增多，人員經(jīng)費開支壓力增大。②道路運輸市場管理的考核定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少，沒有責(zé)任追究機制，而且一般由上級業(yè)務(wù)主管部門進行考核，在現(xiàn)有的用人體制下，考核方與被考核方博弈的結(jié)果是皆大歡喜，馬虎了事。基于以上兩個因素，各級交通主管部門重罰款、輕管理的思想在所難免。

2.2.2重罰款輕管理的思想導(dǎo)致人員激勵貨幣化。道路運輸行政管理部的主要職責(zé)是道路運輸市場管理，因此，道路運輸市場管理的好壞應(yīng)當(dāng)是道路運輸行政管理績效評估的主要參考依據(jù)，交通規(guī)費征收只是其中一個方面的內(nèi)容。但在目前的這種體制下，道路運輸行政管理的職能基本異化成規(guī)費征收，權(quán)力與利益掛鉤，而不是與責(zé)任相連。各級交通行政主管部門為了提高規(guī)費征收數(shù)額，采取各種各樣的超任務(wù)獎勵辦法促進規(guī)費征收，如前文所說的某縣采取目標(biāo)責(zé)任制的辦法進行考核。

2.2.3人員激勵的貨幣化造成市場的失控，公路“三亂”久治不愈。人員激勵的貨幣化對掌握公共權(quán)利的公共管理人來說，具有更大的破壞性。因為道路運輸行政管理人員具有“經(jīng)濟人”的基本屬性，即使沒有激勵措施，在沒有嚴(yán)格的制度約束下，他們也會尋求自身利益的最大化。這種人員貨幣化的激勵機制，使得這些“經(jīng)濟人”堂而皇之地去謀求自身的利益，表現(xiàn)在工作中就是以罰款代替市場管理，根本沒有人去進行市場調(diào)研和運力調(diào)控，想盡一切辦法避開“三亂”。

3改革對策

3.1機構(gòu)性質(zhì)和建制

各級道路運輸管理機構(gòu)是專業(yè)行政管理機構(gòu)，應(yīng)納入行政序列管理，獨立對外實施行政管理職權(quán)。省級道路運輸管理機構(gòu)以副廳級建制為宜，市級以副處級為宜，而縣級以副科級建制為宜。

3.2人員和經(jīng)費管理

領(lǐng)導(dǎo)成員管理。省級道路運輸管理機構(gòu)的黨政一把手應(yīng)由省交通廳和省委組織部門共同管理，其它成員應(yīng)根據(jù)管理權(quán)限分別由省交通廳黨組和省人事廳管理:市、縣一級依此類推。

3.3績效考核

針對不同的崗位制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。行政服務(wù)崗位要制定規(guī)范的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進行考核，執(zhí)法崗位要對執(zhí)法程序和執(zhí)法行為準(zhǔn)則進行考核。對執(zhí)法部門業(yè)績的考核，在制定切實可行的市場管理標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進行。