廣州市行政一體化社會結構分化

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摘要：改革開放前,“行政一體化”社會結構是廣州社會結構的基本特征。改革開放引起社會結構的巨大變遷,“行政一體化結構”產生分化,提高了市場對社會資源的配置作用,促進了社群組織的獨立性、多元性和會社性的發展,私人空間得到了發展和拓寬。

社會結構,概括而言,就是社會各組成部分之間的關系網絡,它是人類社會長期發展的產物,并伴隨著人類社會的變遷而不斷發生著變化。在一個現實的社會系統中,一切社會活動都是在一定的社會結構中運行的,任何單一部分的變動都會引起社會結構的變化,并且受到社會結構變遷的制約。社會結構的變革最終成為社會變遷和發展的根本標志。

我國的社會結構正經歷著由傳統社會向現代社會的變遷。由于社會結構的變遷是在改革開放這一涵蓋政治、經濟、文化等諸多方面的大的社會背景下進行的,因而結構變遷和體制轉軌同步進行,交織在一起,客觀上加大了社會變遷的復雜程度。同時,“人口多、地域廣、發展不平衡”這一中國的基本國情在很大程度上決定了國內各省、市、地區社會結構的變遷在時間、深度和廣度等方面存在著很大的差異,特別是城鄉二元結構的存在擴大了結構變遷的城鄉差異。此乃當前中國社會變革的總體特征。

廣州是我國最早的14個沿海開放城市之一,是研究我國社會結構變遷的一個很好的切入點。作為廣東省省會,自1978年以來,在中央政府改革開放總體方針的指導下,廣州市憑借著優越的地理位置和良好的歷史文化傳統,抓住機遇,積極把握和利用政策傾斜的優勢,從實際出發,堅持改革先行一步,社會經濟發展取得了令人矚目的成就。隨著改革開放的進一步深入,社會主義市場經濟體制的建立和完善,市場機制在社會資源的配置過程中所發揮的作用越來越大,傳統的社會結構體系日益分化,社會運行機制出現轉軌,社會利益得到重新調整,社會觀念發生急劇轉變,整個社會形成了相應的新的規范整合體系,奠定了新的更為復雜的社會結構網絡。

本文擬從行政一體化社會結構的分化這一角度入手,對改革開放以來市場對社會資源的控制和分配能力獲得提高、社群組織和私人空間獲得前所未有的發展等問題進行探討,并對廣州市社會結構的變遷狀況進行一定的社會學分析,以期更深入地研究結構轉型期中國社會的巨大變遷。

一、行政一體化社會結構及其分化

改革開放前廣州社會結構的基本特征可以概括為行政一體化結構。所謂“行政一體化結構”,就是政府行政對社會生活具有超強的控制力量,社會生活高度行政化,缺乏相對獨立的私人空間和公共空間。在社會生活的絕大多數領域里,政府、組織和個人之間沒有分離,個人依附于單位組織,單位組織又依附于國家政府,特別是政黨之下;國家壟斷著社會資源,并以行政手段進行資源的配置,即將資源單位化,形成資源的單位所有制,由此而將個人牢牢地束縛在國家-單位這一行政大一體化結構中,形成了所謂“黨政不分、政企不分、政經不分”的體制模式。在這種舊體制下,整個社會無論內外都處于封閉的體系里,只存在自上而下的命令運行,缺乏反饋系統,更缺少橫向溝通和協調,權、責、利模糊混淆,效率低下。

在政府對社會資源絕對壟斷的前提下,個人對單位組織、單位對國家政府的關系表現出了強烈的行政性依賴。所謂行政依賴就是以主動-被動的關系代替互動關系,以行政主體代替多個互動主體,其最大特點是非契約性,這種依賴并非交換雙方因占有資源的不平衡而形成的暫時均衡狀態,而是行政關系所預先規定的狀態,帶有很強的先賦性和不可變更性,在行為上則突出了行政化沖動。

由于個人依賴單位的實質是兩者共同依賴于國家,因此,無論單位還是個人,其獨立性都相當低。就單位組織而言,由于國家壟斷資源,單位依附國家,失去了組織的獨立性,任何單位都有一定的行政血緣關系,隸屬中央,或隸屬地方,條塊分割使單位組織嚴格受到國家的控制和管理,沒有獨立的組織目標,組織內部的權力結構、決策程度大多由上級主管部門決定,組織的利益配置獲取均受到相應部門的掌握,組織的功能活動受到國家計劃的嚴格控制,各級單位作為一個微觀組織的效率須服從于國家宏觀目標的追求。從個人來看,個人完全依附于單位組織,甚至人身所有權也屬于單位,其工資福利、工作條件、生老病死、職業調整全由單位組織統一安排,個人的義務只是服從,不允許有任何獨立性和獨立利益要求,完全喪失了獨立的私人生活空間。

改革開放打破了原有的社會結構體系。隨著改革開放的深入,計劃體制開始向市場體制轉化,社會商品經濟有了長足的發展,越來越多的社會資源涌入市場,按照市場規律流動,以國家壟斷資源為基礎的行政一體化結構逐漸發生了分化,由單一結構承擔多種功能轉為多元結構發揮多種功能,政府、組織、群體和個人之間出現分離。1984年,城市經濟體制改革全面實行,以“分灶吃飯,權力下放”為標志的宏觀經濟管理體制改革使中央與地方、上級政府與下級政府之間的權力、利益關系發生轉變,向下傾斜;“黨政分開,政經分開”最終導致各專業部門的分化,各級政府組織和各部門組織的獨立性擴大;“政企分開,放權讓利”則削弱了行政控制。一句話,以往行政大一統的結構分化為在結構功能上相互關聯又相對獨立的體系,市場對社會資源的控制和分配能力獲得了前所未有的提高。

二、由社會結構分化而致的社會結構變遷

(一)自由活動空間開始形成改革開放促成了計劃體制外的另一塊自由活動空間的形成,即完全由市場規則調節的社會經濟活動領域,產生了大批不由國家-單位體制控制的自由流動資源。體制內,以計劃和行政為取向的調控方式逐漸發生了變化;體制外,組織與個人行為則完全以市場為取向,社會資源的自由流動日益破除了國家對資源的壟斷,資源依附型制度開始瓦解。與此同時,所有制結構的多元化和產業結構的調整升級也進一步促使行政大一體化的結構產生分化,政府職能發生重大的轉變。過去,國家壟斷著社會資源,采取行政的方式進行調配,行政部門得以統領社會政治、經濟、文化各方面的運作,而今,隨著社會資源在市場中的重新配置,資源的所有權、管理權和使用權不僅僅擺脫了單一結構的束縛,而且同一種資源的所有者、管理者和使用者也不再局限在單一個體上。簡言之,社會資源的配置在結構多元的基礎上既相互關聯,又相對分離,最終導致國家壟斷、行政調配的削弱,政府以行政統領一切的職能逐漸弱化。順應此變化,政府的職能出現了萎縮的趨勢,宏觀協調成為政府部門最主要的職能,其目的主要是確保社會和經濟的良性循環。

從廣州市改革開放前后社會經濟發展的對比分析,不難看出,隨著改革開放的深入,行政大一體化結構逐漸分化,政府職能發生了巨大轉變。1979年,廣州市列入計劃管理的工業產品有208種,均為指令性計劃,國家統配物資1980年有256種,這表明在計劃體制下,政府部門對資源配置擁有絕對支配權,體現出行政大一體化結構特征。實行計劃體制改革后,指令性計劃逐步減少,指導性計劃和市場調節的范圍逐漸擴大。據統計,到1992年,指令性計劃已減為64種,迄1995年,除人口、占用耕地等少數幾個指標實行指令性計劃管理外,直接與生產有關的已全部取消指令性計劃。國家統配物資也減少至僅有的8種,屬于市場調節的部分已達90%以上。與此同時,廣州市通過價格體制改革,逐步放開價格體系,目前,全社會商品零售總額中,國家定價部分只有10%左右,生產資料價格已放開90%以上,生活資源已基本放開,行政部門對物價的控制大大放松,市場調節機制基本形成。而通過投資體制改革,增強了地方自籌資金的能力。在全民所有制固定資產財務撥款中,國家預算內資金由1979年占75%減為1993年僅占227%,自籌資金由44%提高到405%,利用外資由零上升到451%。投資體制的改革,使廣州地方政府運用經濟手段加強宏觀調控的實力大為增強。在搞活流通、培育市場體系的同時,廣州市通過金融體制改革,形成了以國家銀行為主體,各類金融機構并存和分工協作的多層次、多形式的金融體系。在外貿體制改革和企業改革中,廣州市逐步改革高度集中的管理體制,實行簡政放權,打破壟斷,打破分配的平均主義,轉換經營機制,組建起跨地區、跨行業、跨部門、跨所有制的企業集團,試行企業股份制,初步建立了適應國際、國內市場的內外向并舉的經濟體系。上述全方位的改革措施,從根本上改變了過去一切由國家政府統包統管的行政大一體化結構,行政部門的支配決定作用相對減弱,權限范圍逐漸縮小,政府通過經濟手段對市場實施的宏觀調控得到強化,基層部門的自主權大為提高,各部門橫向聯系得到加強,日益分化的結構體系正逐步適應市場經濟體制的發展需要〔1〕。

(二)社群組織得到發展

行政大一體化結構分化帶來的另一個重要變化是社群組織得到了發展。改革開放前,在行政一體化結構之下,社會資源由政府部門通過行政手段統一配置和使用,支配社會生活的是人們就業于其中的各種社會機構或組織。它們在現代社會中承擔著各不相同的社會功能,并具有現代社會組織的一切特點。不過,中國的單位是一種比較特殊的組織類型,是由國家直接建立起來并受其直接控制的,相當于龐大的國家組織內的一個單位或一個部門?？梢赃@樣說,整個社會就是通過單位被組織起來的,個人對單位存在著全面的依賴,單位則依附于國家,單位是個人與社會、國家聯系的中介,是社會基本的組織細胞。由于行政一體化結構的作用,任何單位與國家都存在著條條塊塊的行政血緣關系,在人事管理、企事業社會經濟活動、利益分配等各方面均受國家行政的管理控制,組織及環境的人、物、信息交流只有國家這個唯一的對象。一句話,與其說單位是普通的社會組織,不如說它是國家組織的外延物,其結構、功能、運作均類同于黨政機關,這也就是外國學者所謂社會主義組織的“總體生存”〔2〕。在行政一體化結構的社會里,只能生成行政依附性強的單一的單位組織,而不可能造就具有獨立性、會社性的現代社群組織。

改革開放后,行政一體化結構日益分化,傳統的單位組織體系發生了變化。權力與利益由高度集中轉為分散,并由向上傾斜轉為向下傾斜,行政控制減弱,行政組織和專業組織產生分化,組織的獨立性大為增強。由于國家集中控制和統一分配資源狀況的改變,組織逐漸擺脫了國家零部件的地位,形成具有一定獨立性的整體,其利益日趨獨立化。過去,單位組織依據所有制、行政級別和部門類型從國家獲取社會資源,而今則主要依據各個組織在市場經濟中的角色地位高低、市場競爭能力大小而獲取資源;組織的目標、人員、制度、設施等都發生了相應的改變,組織行為的獨立性大大提高。

與此同時,經濟體制改革放寬了對所有制的限制,對外開放產生了許多新的所有制形式。在體制外空間,伴隨市場經濟機制的生長和發育,逐漸出現了個體、私營、外資和合資企業等不同于傳統單位的組織形式,即以功利為目標的契約形式的組織。這類組織的成員由無到有、由少至多,據1992年統計,廣州市該類組織成員人數已超過35萬人(這還不包括農村勞動者中的那一部分人),占全市社會勞動者的10%。這一類組織的出現和增加、擴大表明社群組織已由單一類型轉向多元結構,獨立性越來越強。

社群組織進一步發展的明證是,改革開放以來涌現出了大量的社團組織。改革開放前,在行政大一體化結構下,整個社會形成了高度統一、高度集權的政治經濟體制和社會格局,任何組織和個人都毫無例外地被納入了這一結構之中。改革不僅引起人們政治、經濟和社會生活的分化,還導致了國家群體組織和個人的相對分離,行政一體化結構的分化必然帶來利益分化和組織分化。隨著市場機制的導入和高度集權的行政體制的改革,傳統組織體系結構發生了深刻的變化,社團組織的興起正是依賴于這樣一個大的社會背景。首先,當國家政府和單位組織之間控制和依賴的關系出現根本改變,國家逐漸將對單位的管理由直接轉為間接,政府的行政職能淡化,經濟管理職能外移,單位組織開始以主體地位擁有獨立的利益和權利,原有的行政聯結紐帶斷裂之后,怎樣建立適合于市場經濟的非行政渠道來溝通政府和單位組織的互動關系并使相對獨立的各個組織單位建立互動的橫向聯系?而對于那些新的體制外的組織要素來說,與原組織體系產生互動的范圍更是涉及幾乎所有的社會經濟活動領域,這就需要新的組織來扮演中介角色。此外,社會成員層的利益分化導致了利益群體的多元化,并進而強化了社會成員的群體觀念、群體認同和階層分化,促使人們重視群體組織的價值,通過這種“類”組織而聯合起來。而隨著經濟和社會的深入發展,個人實現社會經濟參與的內容及形式都已不再局限于單一的單位和部門參與,而是擴展到尋求更加專門特殊的渠道來滿足各種不同的多元化社會參與的要求。簡言之,體制改革和結構轉換為整個社會帶來了更寬更廣的公共空間,即在國家政府、單位組織和個人相分離的邊緣地帶,一種介乎三者之間、協調各方利益、緩和沖突矛盾、溝通相互聯系的組織形式———社團組織開始顯示出它特有的功能與作用。

社團組織的概念應是多維的,可從互益性、同類相聚性、民間性、非盈利性和組織化程度等5個維度加以界定〔3〕。它是一種類組織,即其成員因某一方面的社會關系的共同特征,如性別、職業、身份、行業、專業知識、興趣、理想等,而結合為一體,同時它又是一個中介體和網絡組織,實現非行政的縱向溝通和橫向聯系。它的建立既有自下而上的推動(多為科技、文化、體育團體),也有自下而上的推動。在現階段二元體制并存的條件下,這種組織多帶有半官方半民間的特性。

依照其主要功能,改革開放以來社團組織大體可分為政治、經濟、科學技術、文化教育、健康與衛生、社會福利與社會援助、宗教、聯誼以及公共事務等不同類型,主要形式有各類協會、行會、學會、聯會等。據不完全統計,改革開放以來,已在民政部門登記的廣州市市級社團組織超過100個,其中,經濟、科技、文教類社團的發展十分迅速。個體勞動者協會、私營企業協會、外商聯誼會、企業家協會等社團組織的作用和地位相當重要。此外,國家勞動人事制度的改革,加快了廣州人才市場的建立和完善,近一兩年,同許多大都市一樣,專業職業組織發展很快,盡管受行政部門的影響還很大,但從一定程度上說,這類社團組織正逐漸脫離單一的行政支配,日益成為溝通政府、行業和個人的中介組織〔4〕。

隨著改革開放的深入、市場經濟的發展,社團組織將趨向功能和形式的多元化,自發志愿性將大大加強,社團組織所涉足的領域將由學術活動、共同志趣等擴展到政治參與、經濟互助、群體利益維護以及其他互助、互惠、社會公益、自我服務等社會、社區生活的領域,城市生活的有限空間無形中得到了拓展。

總之,行政一體化社會結構的分化,最終使社群組織由單一發展到多元,從依附性轉變為有組織的獨立性,產生了具有廣泛社會聯系、初具城市大眾社會端倪的會社性社團組織。

(三)私人空間逐漸形成

在舊體制下,個人依附單位、單位依附國家,行政主線貫穿在這3者之間,并將3者緊密聯結為一體。在這種行政一體化社會結構中,單位是主體,個人幾乎所有社會經濟活動都在單位中進行,甚至個人的人身所有權也屬于單位,沒有隱私權,也沒有獨立個性和獨立利益。國家與單位、單位與個人之間的關系具有強烈的行政色彩。由于資源的單位所有制,個人一旦進入單位,其社會經濟需求只能在單位中獲得滿足。單位代替社會為成員提供各種生活服務,并包攬一切社會事務,而個人的身份地位、角色行為均由單位預先確定,個人只能被動接受;在社會生活中,人們對單位成員的角色認定遠比社會成員的身份認定重要得多,這就是所謂角色的單位屬性。

行政一體化結構的分化導致了行政控制的削弱,個人與單位的關系開始從一種完全被動依附狀態向契約性關系轉變。同時,社群組織的發展在一定程度上為個人提供了比以往更多的社會資源和更廣的自由活動空間。也就是說,個人逐漸擺脫國家、組織的強制性行政束縛,個人與社會產生了分離,私人空間領域從無到有,并日益拓展。在私人領域,個體擁有較大的自主性,并作為個性化的主體與外部環境進行直接的互動,獲取個人的社會資源,擁有獨立的利益。當然,在社會結構轉型時期,私人空間界限仍然具有相當模糊性,并時常為國家、單位、群體所侵入和干憂,而且在許多時候,個人對群體的依賴還相當普遍。不過,這種依賴更多是基于利益考慮的自愿行為,而非被動的行政依附,這實際上體現了轉型期的過渡性。而在私人生活領域,個人的自由度的升高表現得尤為鮮明,一個人的隱私權受到維護的認可,生活方式呈現出多樣性,促進了人的個性和能力的全面發展,進一步沖擊了社會成員的單位角色。單位已不是“大而全”、“小而全”的封閉性多功能組織,更不再是人們滿足需求的唯一場所和生活的全部空間。換言之,面對著廣闊的市場,個人有了更多的選擇性和更高的流動性。社會角色也由單一趨向多元。社會角色的多元化意味著角色的開放性擴大,意味著每個社會成員在不同的環境中極有可能扮演多重角色。角色叢的出現,在特定的條件下往往導致不同角色之間的沖突,并對角色行為產生一定的影響。

改革開放的成就正逐漸使大多數的社會成員認同并接受了市場對資源的配置。對市場體制的認同一旦內化為價值準則,就會成為支配個人角色行為的規范。從某種角度而言,多重角色的出現實際是角色分化的結果,為了在市場經濟中獲取有利地位,人們在行為取向上就表現為以各不相同的角色去盡可能多地占有社會資源。面對充滿沖突和矛盾的多重角色體系,需要整個社會提供更寬廣的空間來容納新角色及行為,并協助社會成員對角色進行適應的調整與協調,只有這樣,新的多元角色體系才有可能獲得社會的最終承認。由于私人空間領域出現于結構轉型時期,整個社會的價值體系的發育還很不成熟,面對眾多角色選擇,面對轉瞬即逝的機遇,人們的價值判斷常帶有一定程度的模糊性,因而導致角色矛盾和沖突的產生,加重了個體心理負荷。隨著社會結構的進一步變遷,價值規范和角色行為的一致性程度將會極大提高,一個更加合理合法、機制健全的私人領域終將成為現代社會不可或缺的生活空間。

三、亟待解決的問題

行政一體化社會結構的分化是改革開放的必然結果,它促進了社會經濟的發展。不過,這一過程所產生的許多問題和困擾仍值得深入探討。

首先是行政一體化結構的分化,政府職能的轉變,特別是中央政府對地方政府的直接控制的相對削弱、地方政府相對獨立性的提高,在某種程度上助長了地方保護主義,加深了中央與地方、地方與地方之間的利益沖突。這對于全國的整體發展、綜合國力的提高將產生不利的影響,矛盾的解決有待于各方的坦誠溝通和協調。

其次是在社群組織的發展過程中,存在影響組織效率的問題。

行政大一體結構的分化,導致了組織、個人的相對獨立,經濟利益成為組織最重要的目標,市場的資源配置能力促使那些直接進入市場的組織群體有機地聯結起來,獲得最佳的市場效率。然而,那些原來依附國家的單位組織,過去靠行政命令進行協作,現在,由于行政控制的削弱,單位獨立性相對增加,單位組織之間的協調合作出現了斷層,新的中介性的社團組織的發育尚欠完善,群體組織各自為政,為了自身的集團利益而產生矛盾沖突,利益分隔影響了溝通聯系的暢順,就如同一排柵欄遠看是整體,近看卻是許多相互分隔的獨立架構。在這樣相互隔絕封閉的結構中,溝通的弱化勢必造成整體效率的低下,這就是所謂組織結構上的“柵欄效應”。如何打破利益阻隔,建立以社團組織為核心的良好的協調、溝通合作的渠道?這對于提高組織的整體效率是至關重要的。

注:〔1〕本文統計數字參閱:《1995年廣州經濟形勢分析與預測》、《廣東統計年鑒》1990～1994、《廣州統計年鑒》1990～1994、《中國統計年鑒》1990～1993等有關章節?！?/p>

2〕吳曉剛:《從行政性依賴到利益性依賴———改革以來個人與單位之間勞動關系的變遷》,《社會學》1995年第1期。

〔3〕王穎、折曉葉、孫炳耀:《社會中間層》,中國發展出版社1993年版,第26頁。

[4]參閱廣東省民政廳內部資料。

參考文獻

1.陸學藝:《21世紀中國的社會結構》,《社會學研究》1995年第2期。

2.李培林:《新時期階級階層結構和利益格局的變化》,《中國社會科學》1995年第3期。

3.李培林:《中國社會結構轉型對資源配置方式的影響》,《中國社會科學》1995年第1期。4.陸學藝、李培林主編:《中國社會發展報告》,遼寧人民出版社1991年版。

5.李若建:《從黃金海岸到黃土高坡———改革開放中的沿海與內陸》,廣東教育出版社1995年版。

6.威廉·大內著、黃宏義譯:《M型社會》,香港長河出版社出版。