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      審計全覆蓋下項目績效審計的路徑

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      審計全覆蓋下項目績效審計的路徑

      摘要:《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》要求加大改革創新力度,完善審計制度,健全有利于依法獨立行使審計監督權的審計管理體制,建立具有審計職業特點的審計人員管理制度,對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋,做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。

      關鍵詞:政府投資;審計全覆蓋;績效審計

      在審計全覆蓋的基礎上對政府投資建設項目開展績效審計是當前理論和實踐研究的重點課題。本文從政府投資建設項目的主體、客體、內容、審計方法以及績效審計評價指標等五個方面構建審計全覆蓋下政府投資建設項目績效審計體系。

      一、政府投資建設項目績效審計主體的全覆蓋

      為進一步規范項目審計工作,提高審計工作效率,實現審計全覆蓋,可以將績效審計與“三位一體”相結合,實行以政府審計為主導、社會審計為基礎、內部審計為輔助的審計模式,著眼破解政府投資審計力量不足、專業人才短缺與任務繁重的難題。

      (一)政府審計機構起領頭作用。政府審計機構可以借助其權威性來提高審計工作的質量,增強自身的獨立性,減少審計風險。此外,可以統一組織、監督和指導社會審計組織、內部審計的工作,使審計工作更加富有成效。

      (二)通過購買社會服務的途徑,借助社會審計的人力資源和技術力量,并根據需要,聘請相關的專業技術人員,充分發揮自己的專業和人員優勢,披露對項目進行績效審計發現的問題。借助社會審計的力量,可以大大地彌補政府審計、內部審計的在人力方面、技術資源方面的不足,提高審計工作效率。

      (三)內部審計機構對項目情況熟悉,較易獲得相關文件與資料,能對項目的具體情況有一個細致的了解,可以對外部審計情況形成有益的補充。因此內部審計工作可以充分發揮其職能作用,積極主動地配合審計。

      二、政府投資建設項目績效審計客體的全覆蓋

      (一)縱向看政府投資建設項目績效審計客體。1.政府投資建設項目決策階段審計通過審查評價政府投資建設項目的決策審批程序及各立項批復資料的齊全有效性,對政府投資建設項目的投資預算、概算、效益等進行分析,從源頭上控制工程造價,減少“三超”類項目的出現。在政府投資建設項目的決策階段,應以程序性審核為審計重點,指標的選擇應側重政策符合性指標。審計的主要內容包括:是否審批了項目建議書、可行性研究報告等立項決策材料,審批程序是否符合國家的相關規定。2.政府投資建設項目實施準備階段(1)對政府投資建設項目資金籌措的績效審計。資金是保證政府投資建設項目能正常建設與運作的重要因素。在對政府投資建設項目的資金籌措進行績效審計時,審計重點應以合法合規性、經濟性與效率性為主,通過審計資金的籌措效率與來源的合法合規性,評價政府投資建設項目的資金籌措能力。(2)對政府投資建設項目設計(勘察)的績效審計。政府投資建設項目的勘察設計是在按照決策時的設想,對其實施施工進行全面規劃和設計,是影響整個項目質量的重要因素。重點應關注初步設計方案以及設計概算,屬于合規性審查。3.政府投資建設項目建設期在項目建設期應側重建設效率性與投入經濟性,檢查項目投入資源與產出結果之間的關系。(1)對政府投資建設項目資金使用的績效審計。為了使政府投資建設項目的資金發揮最大的作用,審計重點應以效率性、合法合規性為主,檢查項目資金的利用率、項目成本、概算、結余等方面的內容。(2)對政府投資建設項目合同管理的績效審計。在合同管理的環節,審計重點應以合法合規性為主,主要是審查政府投資建設項目的采購合同、施工合同、監理合同等專項合同的內容,合同的執行、管理效率。(3)對政府投資建設項目工程管理的績效審計。工程管理活動貫穿于政府投資建設項目的整個建設過程中。審計重點應以效率性為主,主要是對政府投資建設項目的工程工期、建設的質量、工程監理與安全管理進行績效審計。(4)對政府投資建設項目竣工驗收的績效審計。在這一階段,審計重點應關注驗收資料的齊全性、驗收手續的合法合規性以及對工程結算金額進行審計。4.政府投資建設項目運營期在項目的運營期,績效審計應該關注政府投資建設項目所帶來的效益以及其可持續性。運營管理的好壞反映政府投資建設項目的效果。這一過程的審計內容主要審計工作包括對經濟績效、社會績效、環境績效進行的績效審計。

      (二)橫向看政府投資建設項目績效審計客體。1.與政府投資建設項目相關的內部利益相關者(1)政府管理部門:政府投資建設項目從其立項到運營階段,政府管理部門層層把關,走好審批程序,統籌管理項目的各個活動流程。需要關注項目是否遵守法律法規及有關規定;其申請程序、提交材料的合規性;關注項目的建設效率與建成效果。(2)建設單位:是項目的建設者,有相應資質、對政府投資建設項目進行建設施工活動的企事業單位。該利益相關者主要與建設效率性指標相關,包括:項目工期、項目完工率、完工質量等指標。2.與政府投資建設項目相關的外部利益相關者(1)招標:政府投資建設項目在采購,選擇設計單位、施工單位、監理單位時需要面向社會公開招標。因此需要具備資質的招標機構按照相關法律規定辦理招標事宜。需要關注它的公開透明性和招標的規范性。(2)工程咨詢審計、監理單位、監督部門:在政府投資建設項目建設過程中,需要就其重點內容和重點流程及時進行相關的咨詢合監理。實時監控能及時、準確地對項目投資建設過程中出現的各種問題進行信息反饋,以便及時糾錯補漏,將問題扼殺于萌芽狀態。

      三、政府投資建設項目績效審計方法的全覆蓋

      (一)審閱法。采用審閱法,對政府投資建設項目的財務資料和業務資料進行詳細審查。例如通過對項目建議書、可行性研究報告、項目評估報告、施工合同、施工管理、竣工驗收、交付使用和交付后運營等全過程工作資料和文件進行審查,檢查政府投資建設項目程序的合規性及項目管理的有效性;通過對相關文件進行審查,可以檢查政府投資建設項目資金籌措和使用的效率性、經濟性。

      (二)跟蹤審計法。在政府投資建設項目進行績效審計時,審計人員可以順著政府投資建設項目建設程序這條主線,開展事前績效審計、事中績效審計和事后績效審計工作。將績效審計的進行點提前到前期決策執行階段,施工變更、隱蔽工程簽證和索賠等關鍵環節中實施跟蹤審計,促使其規范運作,降低風險,提高建設效益與管理情況。

      四、政府投資建設項目績效審計內容的全覆蓋

      (一)政策符合性。政策符合性,是指政府投資建設項目的生命周期的整個階段中,遵守相關法律法規、行業技術標準等有關規定的情況。審查政府投資建設項目建設過程中是否嚴格執行基本建設程序;是否遵守《勞動法》、《城市規劃法》、《土地管理法》、《建設項目環境保護管理條例》等各項相關的法律法規。政策合規性指標為基礎性指標,是衡量政府投資建設項目的效益的關鍵指標之一,基本上為定性指標。

      (二)投入經濟性。投入經濟性主要是指審查政府投資建設項目是否能通過最低的投入,使其產出效果達到預計的目標。即審查項目資金的投入是否節約。評價政府投資建設項目的經濟性,可以從資金的籌措與使用效率、工程項目的實際成本、工程造價的審減等方面進行績效審計。經濟性指標主要是定量指標,一般涉及成本與投入之間的關系。

      (三)建設效率性。建設效率性就是審查政府投資建設項目投入的資金、材料、人力等資源與項目建設成果之間的關系,也就是審查是否能以最小的投入獲得最大的產出,即所投入的資源的有效利用程度。主要是評價政府投資建設項目的資金使用是否有效率、工期長短是否合理、項目質量管理是否到位等方面,分析在政府投資建設項目建設期間所發生的各項活動是否效率高、節約社會資源。該方面的評價指標較多,既有定性指標也有定量指標。

      (四)產出效果性。產出效果性是檢查政府投資建設項目的績效和預期目標之間的關系。主要是審查政府投資建設項目的建成情況,杜絕“三超”工程,“三邊”工程,“豆腐渣”工程的出現,以保證政府投資建設項目的建設能夠達到預期的效果,在運營使用時可以取得預想的經濟效益、社會效益和環境效益。

      (五)運營可持續性。在對政府投資建設項目的績效進行審計與評價時,除了對建設過程中的政策符合性、投入經濟性、建設效率性、和產出效果性審計,還要對其建成后所帶來的效益進行審計。根據政府投資建設項目的實際情況,還需綜合考慮其社會效益、環境效益以及可持續影響方面的內容。

      五、小結

      本文以審計全覆蓋為切入視角,以三位一體的審計模式完善政府投資建設項目績效審計的主體,對政府投資建設項目的績效審計內容進行向前與向后的延伸。豐富政府投資建設項目績效審計的方法,完善政府投資建設項目績效審計的評價指標。以期能通過運用審計全覆蓋理論,設計政府投資建設項目績效審計全覆蓋的實施路徑,以達到績效審計貫穿政府投資建設項目建設全過程的目標。

      參考文獻:

      [1]戚振東.推進服務經濟高質量發展審計全覆蓋的途徑[N].中國審計報,2019-10-30(006).

      [2]李之媛,馮均科,張新鵬.大數據提高政府績效審計有效性的路徑研究———基于審計監督全覆蓋視角[J].中國內部審計,2019(12):75-79.

      作者:黃璐 班藝芹 單位:廣西工商職業技術學院

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