高速公路經營企業經營方式研究

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編者按：本論文主要從高速公路經營企業的類型；高速公路經營企業的運作方式；高速公路經營企業的基本屬性等進行講述，包括了合營、合作是我國目前高速公路建設、經營中，利用外資最主要的方式、股份有限公司是指全部資本由等額股份構成并通過發行股票籌集資本、外資企業亦稱外商獨資經營企業等，具體資料請見：

論文關鍵詞:高速公路經營企業經營特性交通主管部門市場化經營企業化管理公路收費權經營一體化經營性公路

論文摘要：我國高速公路市場化經營通常采取3種模式：～是“貸款修路，收費還貸”的企業化管理的臨時部門二是成立高速公路經營企業，購買有限期的高速公路收費權：三是建立建設、經營一體化的高速公路經營企業。上述形式的經營性公路，收費期限界滿后，均由交通主管部門收回經營管理權。前2種模式多變且不易界定，行為相對短期，而且不規范。第3種模式穩定而且經營期限長，有連續性，經營行為規范，便于在市場經濟條件下理順與各方面的關系，應是高速公路建設、經營的基本模式。

一、高速公路經營企業的類型

1．國有獨資

目前我國的高速公路大部分是由國有獨資企業或事業單位負責建設、運營其中相當部分高速公路經營企業是由事業性質的高管局改造而來。高速公路市場化和項目法人責任制下，國有獨資企業應與其他企業平等地參與競爭，而不是天生地占有某條甚至整個區域內的高速公路建設、經營權。另外，政府應該遵守自己制定的規則制度，徹底實行項目法人責任制，落實國有獨資企業建設自主權，而不是以“建設指揮部”的名義取而代之。隨著高速公路市場化的發展及項目融資的考慮，國有獨資項目法人將會有一定程度的減少。

2．合營、合作

合營、合作是我國目前高速公路建設、經營中，利用外資最主要的方式。一方面可以吸引外方的投資，另一方面可以保持中方對建設、經營的適當控制權這2種方式中，合作方式顯得比較靈活合營企業、合作企業的共同點是一方為外方，一方為中方。其不同之處主要表現在：合營方式不同，組織形式不同，利潤分配及投資回收方式不同，經營管理機構不同。

3．有限責任公司

有限責任公司是指由2個以上股東共同出資，每個股東以其認繳的出資額對公司承擔有限責任，公司以其全部資產對其債務承擔責任的企業法人。有限責任公司的股東數一般限制為2—50人，國有獨資的有限責任公司可為1人(非國有獨資的1人公司應該不適合于高速公路經營企業)。有限責任公司的財務不必公開，但應當按公司章程規定的期限將財務會計報告送交各股東。有限責任公司不能公開募股，不能發行股票。

4．股份有限責任公司

股份有限公司是指全部資本由等額股份構成并通過發行股票籌集資本，股東以其所認購股份對公司承擔責任，公司以其全部資產對公司債務承擔責任的企業法人。股份有限責任公司最大的特點就是股東人數不限，一般為5人以上，可以公開發行股票。為了籌集更多的高速公路建設資金，已有不少高速公路經營機構改為高速公路股份有限公司，并紛紛在國內外上市，如海南高速、粵高速、東北高速等。

5．外資企業

外資企業亦稱外商獨資經營企業，是指外國的公司、企業和其他經濟組織或者個人，依照中國的法律和行政法規，經過中國政府批；隹，設在中國境內的，全部資本由外國投資的企業。但不包括外國公司、企業和其他經濟組織在中國境內設立的分支機構。目前有一部分建成后的高速公路，轉讓給了外資企業經營，如陜西省的西臨高速公路。

二、高速公路經營企業的運作方式

按照投資主體與經營主體的所有制性質，高速公路公司的建設、運營方式主要分為國辦公營式、私辦私營式、公辦公營式和國辦私營式。在這4種典型形式以外，實際運作中可能出現介于兩者之間的混合形式。除了國防公路外，究竟采用哪種方式，應該由市場選擇，而不應由政府主觀臆斷，也不應有任何偏向。私企或國企愿意全額投資的，政府就沒有必要投資。政府投資建設的公路或財政補助的公路，選擇國企或私企時也應該通過公平的招標投標的方式進行。

1．國辦公營式

即由政府投資，并通過政府控制的國有企業建設經營公路的方式，即經濟學上所說的政府直接生產。對于國防公路，出于備戰的需要可以考慮更多地采用這種形式。

2．私辦私營式

即由私人資本投資，并建設經營高速公路的方式。私辦私營的高速公路一般競爭性很強，其通行費收入完全可以彌補建設、經營成本并取得適當的利潤。

3．公辦公營式

即由國有企業自己積累的資金投資并建設、經營公路的方式，公辦公營與私辦私營的高速公路一樣同為競爭性很強的高速公路。由于我國國有企業分別隸屬不同的部門和地方，而且隨著現代企業制度的建立，國有企業市場競爭能力的增強，公辦公營式已成為我國特有的一種方式。如湖北的襄荊高速就是由葛洲壩有限公司控股的項目公司投資運作的。

4．國辦私營式

即由政府投資建設，由私企經營的方式。這種方式主要適用于政府投資建設的公路。

三、高速公路經營企業的基本屬性

1．行為主體的政府性

高速公路作為基礎設施，其公共性決定了它是政府行為的產物。政府通過交通部門的規劃、建設、管理，體現政府對交通統轄的意志。高速公路經營企業從籌建、成立到工程實施，每一步都是在政府及交通部門的操作下進行的，每一個環節都有政府人員的參與，以利于征地、拆遷、安置、補償等重大協調工作，爭取政府的各種優惠政策，從而以較為優惠的價格完成工程建設的各項預算，減緩工程資金不足的壓力，保證公路建設的順利進行。否則，離開了政府的干預和政策保護，僅僅依靠高速公路經營企業自身未協調公路建設中方方面面的問題，是極其困難的，也是不現實的。

2．行為主體的企業性

高速公路經營企業行為主體的政府性，著重在爭取企業外部寬松環境方面發揮作用，而企業的籌資及內部經營管理則著重突出行為主體的企業性。如發行股票、債券，與外商合資、合作，進行產權交易，在內部管理機制上實行股東會董事會和監事會制，公司化的高速公路經營企業一切行為規范受《公司法》約束。

3．管理中的交叉性

高速公路經營企業行為主體的政府性和企業性，決定了其管理運作中的交叉性。這種交叉性主要體現在對公路管理上。公路建成后，高速公路將實施車輛收費、綜合服務及沿線的綜合開發等方面的管理：國家政府部門將在公路路政、交通安全、公路運營等方面對公路實施管理。

四、高速公路經營企業發展的制約因素

1．高速公路宏觀社會效益與高速公路經營企業微觀經濟效益的矛盾

政府的目標是社會福利最大化，站在整個社會的角度上要求效率最大化高速公路作為一種公共基礎設施，其管理必然要受到政府的管制。而高速公路經營企業的目標是利潤最大化，是從企業自身的利益出發的，因此在這兩者之間必然存在矛盾和沖突。當政府基于整個社會的利益對企業進行管制時，企業的利益會受損。如政府決定在某一地區修建一條高速公路，因為該路不僅可以促進該地區經濟發展，而且從長遠看，會有良好的經濟效益；但對于高速公路經營企業來講，由于該地區經濟不發達，因此修建高速公路短期內不僅沒有任何效益，肯定會虧損。再如，高速公路經營企業根據其企業利潤最大化的要求，會在一定范圍內積極爭取提高費率，以增加收入，而政府則從宏觀上進行分析和判斷，來決定是否提價等。

2．收費公路與不收費公路競爭的矛盾

不收費公路是由政府運用稅收修建的，因為其不收費，所以對車輛有更大的吸引力。在不收費公路的行車成本小于高速公路的行車成本時就會產生分流問題，就會影響高速公路經營企業的效益但這不一定影響整個收費制度的效率這種競爭會促使高速公路經營企業改善公路狀況，有利于效率的提高。但問題是，有時候這種競爭體現的是政府對路網整體規劃的失誤，在尚未飽和的高速公路附近修建新路，不僅不利于效率的提高，本身也是一種浪費。并且還會打擊高速公路經營企業的積極性，使其對政府失去信心。

3．高速公路經營企業的永續經營與收費期限有限性的矛盾

公司化的高速公路經營企業作為一個企業，按照《公司法》的規定應是存在永續經營可能的法人實體。而高速公路經營企業的主要資產為其主營項目——高速公路形成的資產。從產權角度來看，高速公路經營企業擁有的產權實質上是經國家有關部門批準的一定期限的高速公路收費權，根據《公路法》規定，高速公路的經營期限最長不得超過30年，收費期滿后高速公路無償交還國家，這樣對高速公路經營企業而言，收費期滿后該產權及受益權也隨之消失。此外，由于國家目前規定公路收費權不得二次轉讓，使得高速公路經營企業在經營期間對于該產權僅擁有占有權、使用權和收益權，而無實際的處置權。這種矛盾體現了高速公路經營企業的特殊性，高速公路經營企業在經營過程中，可以通過建設新路或受讓其他高速公路收費權來維持，但高速公路總有經營期限的，一個地區的高速公路也是有限的，這就意味著高速公路經營企業總有一天會沒有高速公路可經營。

4．權利質押的隱患

高速公路經營企業在涉及銀行貸款的時候，銀行存在著法律救濟上的隱患。高速公路經營權作為～種無形資產，向銀行融資時，涉及擔保方式。無形資產的抵押，采用權利質押方式。而對于銀行而言，公路的收費權和沿線房地產的經營權兩者特性有所不同，統統采用質押方式，其風險在于：一旦債權難以實現，由于收費權設定的時候，帶有強烈的人身屬性，銀行不可能將公路經營權拍賣或變現。在BOT項目中外國銀行普遍采用了浮動抵押，一旦經營不善或者不能歸還貸款，浮動抵押變為固定抵押，銀行可以馬上接管企業或者派駐人員。這種方式比起中國的銀行采用權利質押的方式嚴格并且安全得多。對于高速公路經營企業而言，也不存在所謂的“轉移占有”問題。盡管目前地方尚未發現資不抵債或者難以歸還貸款的現象，一旦出現，按照現行法律銀行將不能得到補償。

五、高速公路經營企業改革的基本思路

從理論上講，高速公路具有準公共產品性，即在一定程度上是競爭性的，是私人產品，但在一定程度上或者說在很大程度上又具有公共產品的屬性，這種；隹公共產品的屬性決定了高速公路立法應具有特殊性，相應地，對于高速公路經營權的界定也具有特殊性，高速公路經營企業即非私法主體，亦非行政主體。要從根本上改變高速公路經營企業的現狀，應當改變用私法上的物權概念來界定高速公路經營權的做法。將高速公路經營權作為一項單獨的權利加以規定，對這～權利加以明確的規定和清楚的界定，而不是局限于現行法律上簡單的界定為類似于國有企業經營權的物權制度，這對于高速公路經營企業的正常經營、政府的管制、權利的自主和獨立性、權利的流轉和界定都是非常有必要的。在現實中，許多地方將高速公路經營權以特許的方式授予高速公路經營企業，按說以特許合同的方式能夠從理論上解決這種矛盾，但是在現有法律中高速公路特許經營找不到依據。