集體經(jīng)濟(jì)收益分配計(jì)劃

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集體經(jīng)濟(jì)收益分配計(jì)劃范文第1篇

一、農(nóng)村集體所有權(quán)的悖論分析

雖然現(xiàn)在法律規(guī)定鄉(xiāng)村集體為農(nóng)村土地的所有者，《憲法》第九條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，但是實(shí)際上鄉(xiāng)村集體在行使土地所有權(quán)利時(shí)卻體現(xiàn)出種種悖論，象所有者，但是有沒有真正所有者所應(yīng)該享有的法定權(quán)利和法定責(zé)任。

悖論之一：如果說(shuō)鄉(xiāng)村組集體擁有農(nóng)地的所有權(quán)，則肯定會(huì)擁有農(nóng)地收益的處置權(quán)，但是目前鄉(xiāng)村集體卻沒有獨(dú)立的收益分配權(quán)利。正因?yàn)猷l(xiāng)村集體沒有收益的權(quán)利，所以才會(huì)有亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派的現(xiàn)象。反過來(lái)講，如果鄉(xiāng)村級(jí)集體擁有真正的所有權(quán)，這種收費(fèi)就不應(yīng)該是亂收費(fèi)，而是正常的收費(fèi)，是所有權(quán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式的一種體現(xiàn)。

悖論之二：如果鄉(xiāng)村組集體擁有農(nóng)地所有權(quán)，就會(huì)有農(nóng)地使用者的選擇權(quán)，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以市場(chǎng)的方式自主的選擇土地使用者，而且還可以按市場(chǎng)交易的原則，誰(shuí)出價(jià)高，誰(shuí)就可以優(yōu)先擁有土地承包使用權(quán)。按照土地所有權(quán)的這種支配土地的邏輯，鄉(xiāng)村集體調(diào)整農(nóng)民的承包地應(yīng)該是一種權(quán)利內(nèi)的行為，根本不會(huì)違法（現(xiàn)在農(nóng)村土地承包制度方面的法律嚴(yán)禁這種調(diào)整）。

悖論之三：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權(quán)主體，在符合國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的前提下，就有權(quán)代表全體村民處置土地，而且可以確定土地交易的價(jià)格，但是實(shí)際鄉(xiāng)村集體幾乎沒有處置土地的權(quán)利，這些權(quán)利完全掌握在上級(jí)，特別是省市縣級(jí)政府手中，而且國(guó)家還通過定型保護(hù)耕地來(lái)禁止各種非農(nóng)化的土地處置。如果鄉(xiāng)村集體單獨(dú)處理了農(nóng)村土地，就是違法。從物權(quán)法的角度來(lái)講，如果承認(rèn)鄉(xiāng)村集體的所有權(quán)，鄉(xiāng)村集體對(duì)土地的處置就不是違法，而且還是一種受保護(hù)的經(jīng)濟(jì)行為。

悖論之四：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權(quán)主體，鄉(xiāng)村級(jí)集體就有權(quán)決定土地承包的期限，契約未到期前，如果能夠進(jìn)行一定的毀約補(bǔ)償，提前收回土地承包使用權(quán)，按理講應(yīng)該在所有權(quán)的職權(quán)范圍之內(nèi)，不應(yīng)該受到指責(zé)。但是實(shí)際上鄉(xiāng)村集體既沒有土地承包期限的決定權(quán)，也沒提前收回承包土地的權(quán)利。如果鄉(xiāng)村集體按照所有權(quán)主體的權(quán)利決定承包權(quán)的期限就違反了國(guó)家的法律。這就使得農(nóng)村土地為鄉(xiāng)村集體所有的法律規(guī)定和承包權(quán)不能隨著調(diào)整的法律限制產(chǎn)生了沖突。另外，如果鄉(xiāng)村集體是土地的所有權(quán)主體，則農(nóng)民提出退包（主要是指目前的棄地拋荒），鄉(xiāng)村集體則可以自行決定，但是鄉(xiāng)村集體目前并沒有這種允許農(nóng)民退包的行為，沒有向農(nóng)民追究違約賠償?shù)臋?quán)利。農(nóng)民退包只是農(nóng)民的單邊行為，鄉(xiāng)村集體處在一個(gè)無(wú)可奈何的地位。

悖論之五：如果村組集體為農(nóng)地的所有權(quán)主體，農(nóng)地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)該歸村組集體所有，就沒有必要再向上繳上級(jí)政府（農(nóng)村的工商各稅除外），這就可以解除村組集體經(jīng)濟(jì)組織最為棘手的提留兌現(xiàn)問題。但是，實(shí)際上鄉(xiāng)村組集體根本無(wú)法把農(nóng)地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)收益完全納為自己所有，必須按照季度向上級(jí)財(cái)政交納，而且目前農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎完全依靠土地的各種收益來(lái)養(yǎng)人和維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。如果村組集體要履行自己所有權(quán)主體的權(quán)利，要保護(hù)自己的所有權(quán)收益，就違反了國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律、就是不服從上級(jí)、就是違法。

悖論之六：如果鄉(xiāng)村集體為農(nóng)地的所有權(quán)主體，農(nóng)地所有權(quán)經(jīng)濟(jì)收益的使用方向，集體經(jīng)濟(jì)組織就可以完全自主決定。但是實(shí)際上作為農(nóng)地所有權(quán)收益-----鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留卻規(guī)定了多種使用方向，統(tǒng)籌有三個(gè)方向，提留有五個(gè)方向（即三提五統(tǒng)）。反過來(lái)講，也就是組成農(nóng)地所有權(quán)收益有八個(gè)構(gòu)成，這八個(gè)構(gòu)成是由國(guó)家規(guī)定的，而不是由農(nóng)地的法律所有者----農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身決定的。但是如果說(shuō)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為真正的土地所有權(quán)主體，就應(yīng)該根據(jù)農(nóng)地的市場(chǎng)供求來(lái)決定農(nóng)地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)收益，也可以根據(jù)自己的需要來(lái)確定經(jīng)濟(jì)收益的各種用途。但是這是不允許的，也是違法的。

悖論之七；如果說(shuō)鄉(xiāng)村是農(nóng)村集體土地的所有者，則所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式一定具有租的形式。而現(xiàn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革，卻把本應(yīng)該屬于鄉(xiāng)村所有的地租，卻予以稅收化了。也就是說(shuō)鄉(xiāng)村的所有權(quán)收入變成了稅收。稅收是國(guó)家憑借權(quán)利強(qiáng)制征收的。這就與鄉(xiāng)村憑所有權(quán)收取地租產(chǎn)生了矛盾。這種租稅不分的形式，只會(huì)使所有權(quán)主體或者說(shuō)人更加不明確。

悖論之八：如果鄉(xiāng)村集體是農(nóng)村土地的所有者，則鄉(xiāng)村集體可以名正言順的對(duì)拖交、賴交、不交統(tǒng)籌、提留的農(nóng)民采取法律手段，但是實(shí)際上鄉(xiāng)村集體卻很難采取法律手段。鄉(xiāng)村集體在征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留時(shí)，感覺到征收手段太弱，所以才會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶尾欠越來(lái)越多，不交、拒交稅費(fèi)的農(nóng)戶越來(lái)越多。如果說(shuō)鄉(xiāng)村集體是土地的真正所有者，對(duì)于所有者應(yīng)該獲得的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，完全受法律保護(hù)，不會(huì)愁征收手段不硬。悖論之九：如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體是農(nóng)村集體土地的所有者，則除了收取地租性質(zhì)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留外，不能再向農(nóng)民收取任何費(fèi)用，也沒有理由和責(zé)任幫助上級(jí)的各個(gè)部門向農(nóng)民收取各種費(fèi)用。否則就是違法。但是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體這個(gè)所有權(quán)主體在收取自己正當(dāng)?shù)牡刈馐杖牒螅粌H以各種名義向農(nóng)民攤派各種費(fèi)用，而且還代上級(jí)各個(gè)部門收取向農(nóng)民征收的各種費(fèi)用。作為一個(gè)理性的所有權(quán)主體，始終會(huì)考慮自己的地租收入最大化，不會(huì)將本來(lái)可以作為地租的收入來(lái)上繳給其他主體。也不會(huì)冒著承包者反對(duì)、棄地拋荒的危險(xiǎn)來(lái)加大承包土地的承載負(fù)擔(dān)。

二、農(nóng)村集體所有權(quán)的悖論的詮釋

1、國(guó)家依然是土地的真正所有者，鄉(xiāng)村集體只是最低一級(jí)人。從上面悖論可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地問題上權(quán)利似乎很大，但是實(shí)質(zhì)上，真正的權(quán)利還是掌握在代表國(guó)家的各級(jí)政府手中，特別是省級(jí)人民政府掌握了大部分的土地所有權(quán)主體的權(quán)力。地縣鄉(xiāng)政府只是國(guó)家真正所有者的各級(jí)人而已。所以從目前的實(shí)際不看，農(nóng)村土地的真正所有者是國(guó)家，所有權(quán)的代表是省級(jí)人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是各級(jí)人鏈條中權(quán)利最小的一個(gè)人，是一個(gè)名義上或者法律上的所有權(quán)主體。

2、農(nóng)民仍然沒有承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)及其分配權(quán)。出現(xiàn)這些悖論，說(shuō)明了承包權(quán)還是一種債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，還不具有物權(quán)性質(zhì)和財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。正因?yàn)槌邪恋夭痪哂形餀?quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，與之緊密相連的分配權(quán)也就難以實(shí)現(xiàn)，所以在這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民就不能完全支配自己的剩余收益。“交足國(guó)家、留足集體、剩下是自己的”這一分配原則就成了一句空話。因?yàn)榻蛔銍?guó)家、留足集體范圍比較模糊，交多少才算足，留多少才算可以了，并沒有具體的數(shù)量界限。正因?yàn)榍皟纱畏峙洳⒉磺宄Ｏ碌氖亲约旱囊簿筒荒芡耆A(yù)期，當(dāng)然是一個(gè)未定數(shù)。這個(gè)未定數(shù)就說(shuō)明了農(nóng)民根本沒有剩余收益的分配權(quán)。

3、土地仍然是國(guó)家控制農(nóng)村、農(nóng)民的一種工具。按理講，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化中期，農(nóng)民和農(nóng)村已經(jīng)基本完成了向工業(yè)奉獻(xiàn)剩余的階段，國(guó)家和工商業(yè)應(yīng)該進(jìn)行“以工哺農(nóng)”或者進(jìn)行較大程度的支持保護(hù)。但是國(guó)家為了加速城市工業(yè)化的進(jìn)程，仍然沒有利用政策和制度來(lái)做到這一點(diǎn)。雖然目前不存在國(guó)家利用行政手段或者有計(jì)劃的利用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)強(qiáng)制農(nóng)業(yè)為工業(yè)進(jìn)行積累了，但是國(guó)家還是繼續(xù)通過控制農(nóng)村土地，來(lái)使農(nóng)業(yè)、農(nóng)民自己保護(hù)自己、自己哺自己。把國(guó)家和工業(yè)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任或者對(duì)農(nóng)業(yè)的回報(bào)給省去了。其目的只有一個(gè)通過暫時(shí)犧牲農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)業(yè)來(lái)加速工業(yè)的發(fā)展。這也是過去犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)延續(xù)。

4、土地還不是真正的生產(chǎn)要素。這可以從三個(gè)方面得以說(shuō)明：一是土地承擔(dān)了過多的社會(huì)功能。由于土地承擔(dān)的社會(huì)性質(zhì)過多，土地所有權(quán)的又處于強(qiáng)勢(shì)地位，從而導(dǎo)致土地?zé)o法自由流動(dòng)，而土地自由流動(dòng)是土地能否成為生產(chǎn)要求的的重要標(biāo)志。正因?yàn)橥恋夭荒芰鲃?dòng)，土地反過來(lái)又束縛在小塊的土地上，無(wú)法形成規(guī)模效益。這樣我國(guó)的農(nóng)業(yè)就不可能會(huì)走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范疇。二是土地受到了集體所有權(quán)過多的干預(yù)。如現(xiàn)存的糧食定購(gòu)體制（糧食供給壓力大，強(qiáng)制性的種植計(jì)劃，低價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)），另外現(xiàn)在許多地方搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為了追求政績(jī)，大搞行政推動(dòng)，使得農(nóng)民選擇權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品收益權(quán)和處分權(quán)都不完整。這種不完整的權(quán)利當(dāng)然就不會(huì)構(gòu)成完整的生產(chǎn)要素。三是流動(dòng)是生產(chǎn)要素的主要特征，而土地占有的村組分割，就進(jìn)一步固化、凝滯了土地均包經(jīng)營(yíng)，土地均包經(jīng)營(yíng)，無(wú)所謂要素配置。

5、農(nóng)村稅費(fèi)改革也不是一次徹底的改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然可以在一定的程度上降低承包土地承載的負(fù)擔(dān)。但是不能完全根除產(chǎn)生過重負(fù)擔(dān)的根源。只要當(dāng)前的行政管理體制還存在、只要承包土地還不具有生產(chǎn)要素性質(zhì)和財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，還是國(guó)家和政府控制農(nóng)村、農(nóng)民的一種手段和工具，鄉(xiāng)村集體還是處于土地的所有權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位。農(nóng)民負(fù)擔(dān)正如“海綿定律”所描敘的公務(wù)員和公務(wù)機(jī)構(gòu)始疑終具有增長(zhǎng)的內(nèi)生機(jī)制一樣，遲早會(huì)反彈上來(lái)。稅費(fèi)改革的初衷勢(shì)難實(shí)現(xiàn)。

三、解決農(nóng)村集體所有權(quán)悖論的出路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有權(quán)的這些悖論是農(nóng)村地權(quán)制度、行政管理制度等多種制度綜合作用的結(jié)果。要解決這一問題，單單從某一個(gè)制度著手，或者想在現(xiàn)有制度下，從根本上解決，顯然不現(xiàn)實(shí)。所以必須綜合改革農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)體制，從而徹底根治這些悖論。

1、弱化所有權(quán)，實(shí)行土地國(guó)家所有權(quán)。所有權(quán)逐步由集體所有向國(guó)家所有轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益“虛擬化“。在承包權(quán)由定期變成永久后，所有權(quán)應(yīng)適應(yīng)這一變化，由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，集體可以作為國(guó)家土地管理的人。因?yàn)槿绻谕恋赜谰没螅恋剡€由國(guó)家所有，土地就無(wú)法進(jìn)行社會(huì)化配置，跨區(qū)域流動(dòng)還存在許多障礙。從實(shí)際上看，當(dāng)前土地的終極所有權(quán)在國(guó)家所有，集體所有權(quán)的體現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權(quán)，所以集體也只是名義上的所有者，或者說(shuō)所有權(quán)的人，真正的所有者仍然是國(guó)家。當(dāng)土地承包權(quán)長(zhǎng)期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權(quán)主體地位更加名不符實(shí)了，不名正言順如回歸土地人的位置，又符合地權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，而且還有利于土地管理和土地生產(chǎn)要素在社會(huì)范圍內(nèi)發(fā)生作用，可以更加有利于保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)。當(dāng)然所有權(quán)國(guó)有化只能逐步進(jìn)行，不可以一步到位。在所有權(quán)國(guó)有化后，所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)，盡可能的“虛擬化”，即少收所有權(quán)的收益，以抵銷農(nóng)業(yè)因恩格爾定律和邊際消費(fèi)傾向遞減所引致的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的萎縮效應(yīng)。

2、強(qiáng)化承包權(quán)，農(nóng)戶永包農(nóng)村土地。所謂農(nóng)村土地家庭永包制是在家庭承包經(jīng)營(yíng)制的基礎(chǔ)上，無(wú)限期延長(zhǎng)承包權(quán)的承包期限，即將土地永久的承包給農(nóng)戶，國(guó)家對(duì)農(nóng)戶提出一定的責(zé)任要求，簡(jiǎn)單地講也就是以農(nóng)戶為基本單位將土地進(jìn)行“永包”，同時(shí)農(nóng)戶負(fù)有一定的社會(huì)責(zé)任。家庭永包制是在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包權(quán)的期限，擴(kuò)展土地承包權(quán)的內(nèi)容，強(qiáng)化承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和分配權(quán)的一種土地承包權(quán)的長(zhǎng)期化經(jīng)營(yíng)模式。家庭永包制符合物權(quán)法的產(chǎn)權(quán)二重分離的原則，有利于土地承包權(quán)真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)化。土地終極所有權(quán)屬于鄉(xiāng)村集體，使用權(quán)永久承包給農(nóng)戶，強(qiáng)化了土地使用權(quán)，淡化土地所有權(quán)，符合地權(quán)多元化的發(fā)展趨勢(shì)。家庭永包制就在土地所有權(quán)與承包權(quán)之間產(chǎn)生了類似公司法規(guī)定的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶永包的土地就與公司的法人財(cái)產(chǎn)相當(dāng)，既調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的對(duì)土地保值增值的積極性，又便于所有權(quán)主體對(duì)承包權(quán)進(jìn)行調(diào)控。同時(shí)家庭永包制創(chuàng)造了農(nóng)戶之間的市場(chǎng)機(jī)制，解決了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論障礙。如果說(shuō)我國(guó)最初在農(nóng)村實(shí)行是農(nóng)民“內(nèi)生”要求的結(jié)果。家庭永包制也是由于農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化過程中存在土地所有權(quán)交易障礙（因?yàn)槲覈?guó)規(guī)定所有權(quán)為國(guó)家所有，不允許買賣）和農(nóng)民對(duì)承包土地的預(yù)期不足，而又影響農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和土地生產(chǎn)要素性質(zhì)的關(guān)鍵問題，才內(nèi)生出了對(duì)家庭承包責(zé)任制長(zhǎng)期化的要求。可見，家庭永包制是農(nóng)民對(duì)體制創(chuàng)新的“內(nèi)生”需求。是我們順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的明智選擇。

集體經(jīng)濟(jì)收益分配計(jì)劃范文第2篇

最近，筆者對(duì)西部地區(qū)一些城市進(jìn)行了調(diào)查，有的地方在解決失地農(nóng)民安置問題上進(jìn)行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據(jù)調(diào)查，被征地農(nóng)民對(duì)以下三個(gè)方面的問題反映較為強(qiáng)烈：一是普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬(wàn)元/人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償）。與城鎮(zhèn)居民收入相比，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前居民人均生活消費(fèi)支出，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。而相對(duì)于土地預(yù)期收益而言，郊區(qū)農(nóng)民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計(jì)算，其預(yù)期收益約為12萬(wàn)元，扣除已承包年份，也在10萬(wàn)元左右。如果將1.8萬(wàn)元全額直接代農(nóng)民進(jìn)入社保，按失地農(nóng)民平均50歲、預(yù)期壽命72.6歲測(cè)算，每月只能領(lǐng)到60多元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費(fèi)180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。據(jù)報(bào)道，浙江省農(nóng)村土地征用補(bǔ)償采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)念~度約為每畝3—12萬(wàn)元；南京市按市政和非市政項(xiàng)目類別補(bǔ)償，安置標(biāo)準(zhǔn)為2.8—4.0萬(wàn)元。總體上看，東部地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于西部地區(qū)，加上東部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，東部地區(qū)失地農(nóng)民重新就業(yè)的渠道相對(duì)較多，而西部地區(qū)失地農(nóng)民維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的壓力則相當(dāng)大，矛盾也尤為突出。

二是對(duì)征地安置方式和平調(diào)村民集體資產(chǎn)的行為不滿。西部地區(qū)一些城市從2000年開始，統(tǒng)一征地時(shí)不再留部分土地給農(nóng)民。在人員安置上，對(duì)男性50—60歲、女性40—50歲人員實(shí)行自謀職業(yè)安置或退養(yǎng)安置，1.6—1.8萬(wàn)元補(bǔ)償費(fèi)直接支付給個(gè)人。同時(shí)規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被依法全部征用、農(nóng)業(yè)人口全部安置的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)由上一級(jí)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)處理。部分農(nóng)民認(rèn)為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對(duì)此不滿。

三是對(duì)土地增值收益分配方式不滿。政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農(nóng)民希望能分享這些增值收益。加上有些農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)被拖欠、挪用、克扣，更激化了農(nóng)民的不滿情緒。據(jù)調(diào)查，2002年，西部地區(qū)某省的農(nóng)民因土地問題上訪人次比1998年增長(zhǎng)了5.8倍。

在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題越來(lái)越突出，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)上的缺陷

有關(guān)專家認(rèn)為，造成農(nóng)民失地失業(yè)的真正原因不是城市化進(jìn)程，而是現(xiàn)行的征地制度。

由于我國(guó)現(xiàn)行征地制度是在建立土地國(guó)家所有和集體所有兩種公有制基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際形成并沿用至今，其征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善的條件下，仍按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路進(jìn)行，必然引發(fā)重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范。《憲法》明文規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制，具體有兩種形式：一種是國(guó)有，一種是農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條還規(guī)定，“城市土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個(gè)人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請(qǐng)使用政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實(shí)踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題，一些商業(yè)性項(xiàng)目用地也必須由政府低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對(duì)農(nóng)民的合法利益造成侵害。

（二）現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對(duì)此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何個(gè)人和組織擁有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時(shí)，在征地時(shí)又剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

（三）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算不夠合理。依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說(shuō)服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因?yàn)橥恋卣饔脝挝辉趯?shí)施征地過程中，基本都是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地征用價(jià)格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價(jià)值，是偏低的價(jià)格。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒有考慮增值因素。根據(jù)馬克思地租理論，級(jí)差地租可以分為級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ，級(jí)差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級(jí)差地租Ⅱ產(chǎn)生的原因是因?yàn)樵谕粔K土地上連續(xù)投資的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異造成的。同時(shí)，按照馬克思的地租分配理論，級(jí)差地租Ⅰ應(yīng)該歸土地所有者所有，級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有。而當(dāng)今土地征用后之所以會(huì)產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國(guó)家規(guī)劃和開發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級(jí)差地租。

因此，在對(duì)增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異會(huì)導(dǎo)致地區(qū)地價(jià)差異上欠考慮。一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，任何土地交易價(jià)格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢(shì)，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)法反映地區(qū)的地價(jià)差異。

（四）與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而惟獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。其次，農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過程中，都是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價(jià)格拿走。第三，土地的財(cái)富觀沒有得到體現(xiàn)。馬克思在《資本論》中引用培根的話說(shuō)：“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城市化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財(cái)富。

三、著力構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效保障機(jī)制

（一）建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。，征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的效益，是他們最重要的生活來(lái)源，同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民的關(guān)鍵。一是逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升。政府要通過壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，適當(dāng)降低稅、費(fèi)，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價(jià)”。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個(gè)區(qū)片，每一區(qū)片確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是實(shí)施分類征占補(bǔ)償辦法。兼顧國(guó)家、市場(chǎng)征占主體和農(nóng)民利益：①對(duì)純公益性項(xiàng)目用地（如無(wú)經(jīng)濟(jì)收益的城市道路、綠地、水庫(kù)等），仍由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但國(guó)家應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；②對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地（如有收益權(quán)的高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場(chǎng)、污水及自來(lái)水廠等），除提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設(shè)公司股權(quán)分紅，商品市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)，水廠產(chǎn)權(quán)或股權(quán)分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對(duì)開發(fā)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開發(fā)等），引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)或一級(jí)半市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，逐步直接參與市場(chǎng)交易。四是為集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分財(cái)產(chǎn)。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著許多公共性經(jīng)濟(jì)職能，因此，在征地過程中應(yīng)劃出或置換部分土地、資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，并為以后農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過渡創(chuàng)造條件。五是加快“城中村”農(nóng)民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設(shè)村民公寓為契機(jī)，按城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地，將城市整體規(guī)劃與村一級(jí)管理體制協(xié)調(diào)起來(lái)，打破行政村的界線，采取組團(tuán)式集中連片與局部分散相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展模式，形成在地域上相對(duì)集中、新轉(zhuǎn)居人員與老市民混居的具有規(guī)模效益的功能小區(qū)。

（二）建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。為了最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、延置社會(huì)高風(fēng)險(xiǎn)的問題，在目前農(nóng)村社保尚未立法，且社保制度建設(shè)基本是空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。現(xiàn)實(shí)的做法是，設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險(xiǎn)，后醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，因地制宜、循序漸進(jìn)。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標(biāo)準(zhǔn)要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等同城鎮(zhèn)居民。建立家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的機(jī)制，提高養(yǎng)老保障成效。依托集體經(jīng)濟(jì)組織或社區(qū)，建立完善互助醫(yī)療合作制度，并實(shí)行醫(yī)療產(chǎn)品配送下鄉(xiāng)。

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其資金籌措應(yīng)按國(guó)家、集體、個(gè)人及市場(chǎng)征地主體“四個(gè)一點(diǎn)”的思路解決。政府應(yīng)規(guī)范明確各類征地主體無(wú)論是進(jìn)行何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會(huì)保障資金，并專戶儲(chǔ)存、專門機(jī)構(gòu)管理；鑒于目前農(nóng)民理財(cái)能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民在土地補(bǔ)償中拿出部分資金，購(gòu)買基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)；有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)貼一點(diǎn)；政府從經(jīng)營(yíng)土地收益中拿出一點(diǎn)。

（三）建立培訓(xùn)保障機(jī)制。對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國(guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。在加強(qiáng)失地農(nóng)民的培訓(xùn)時(shí)，還應(yīng)對(duì)其他農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，因?yàn)榻裉斓挠械剞r(nóng)民可能就是明天的失地農(nóng)民。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)體系；其次是各級(jí)財(cái)政應(yīng)撥出專款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財(cái)政資源，開展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

（四）建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會(huì)化、非農(nóng)化和充分化。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)。鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。對(duì)開展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)繼續(xù)發(fā)放小額貸款給予支持。二是鼓勵(lì)征用地單位和其他工商盡量消化失地農(nóng)民，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

三是建立以市、縣兩級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力管理服務(wù)站為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打破城鄉(xiāng)“藩籬”和所有制界限，取消對(duì)土地被征用勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質(zhì)門檻”。

集體經(jīng)濟(jì)收益分配計(jì)劃范文第3篇

關(guān)鍵詞：股份合作制；集體經(jīng)濟(jì)；意義；形式；程序；建議

一、農(nóng)村股份合作制建設(shè)的重要意義

20世紀(jì)80年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)，人們高度關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)效率的提高與集體經(jīng)濟(jì)收益的分享，迫使人們以行政村或自然村為單位，在不改變生產(chǎn)資料集體所有的前提下，將社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)折股量化到人，并參照股份制的組織治理結(jié)構(gòu)成立股份合作組織，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，民主管理，按股分紅。這種典型的“股份合作制”經(jīng)濟(jì)組織形式對(duì)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)意義重大：它有利于聚集生產(chǎn)要素，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，增強(qiáng)勞動(dòng)者主人翁意識(shí)；有利于促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)；有利于提高農(nóng)民的生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會(huì)和諧；有利于加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；有利于加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

二、農(nóng)村股份合作制建設(shè)的主要形式

（一）企業(yè)型股份合作制

企業(yè)型股份合作制最初是由過去的鄉(xiāng)村集體企業(yè)改造而來(lái)，后來(lái)一些個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)也開始向股份合作制轉(zhuǎn)化，逐漸演變成各種所有制企業(yè)相互參股的形式。這種形式的股份合作制一般是將集體資源性資產(chǎn)作價(jià)量化入股，村民以現(xiàn)金入股，吸收社會(huì)法人或自然人入股，組建股份合作制企業(yè)。

（二）社區(qū)型股份合作制

社區(qū)型股份合作制是指一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民，以土地為紐帶聯(lián)系起來(lái)，按合作社原則，采取股份制、勞動(dòng)聯(lián)合與資本聯(lián)合相結(jié)合的新型集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)形式。集體凈資產(chǎn)劃分為集體股、按人口量化的基本股、按工齡量化的貢獻(xiàn)股。這種形式能夠極大地調(diào)動(dòng)大家的勞動(dòng)積極性，并能加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管，是比較典型的股份合作制。

（三）土地股份合作制

土地股份合作制是在按人口確定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，農(nóng)戶依據(jù)所持有土地股權(quán)參與集體土地經(jīng)營(yíng)收益的分紅。這是一種具有普遍適用性的股份合作制形式，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無(wú)論是城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)還是偏遠(yuǎn)農(nóng)村，都可采用這種形式。土地股份合作制在一定程度上實(shí)現(xiàn)了集體福利目標(biāo)和土地利用效率目標(biāo)的統(tǒng)一，比較好地協(xié)調(diào)解決了農(nóng)村土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸多矛盾，一度成為許多人積極推崇的一種制度安排。

（四）股份制

股份制是股份合作制發(fā)展的高級(jí)形式，是在進(jìn)行集體資產(chǎn)股權(quán)量化的基礎(chǔ)上，按照公司法的規(guī)定組建公司。股份制的特點(diǎn)是不留集體股，即把包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)統(tǒng)一折成股份，全部配發(fā)給個(gè)人，股權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓；由村民會(huì)議民主決定股權(quán)設(shè)置、股權(quán)分配、股權(quán)重組和公益性費(fèi)用提取的方案。

三、農(nóng)村股份合作制建設(shè)的程序

股份合作制建設(shè)的重點(diǎn)與難點(diǎn)，就是要讓改制區(qū)域集體成員達(dá)成共識(shí)。具體來(lái)說(shuō)，也就是要讓集體成員充分理解股份合作制建設(shè)的必要性、程序和效果。當(dāng)然，相關(guān)政府部門做好指導(dǎo)和監(jiān)督工作，也是股份合作制建設(shè)工作取得成功的重要前提。農(nóng)村可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況采用不同的股份合作制形式，但是，不管采用哪種形式，其建設(shè)程序都是有規(guī)可循的。根據(jù)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)股份合作制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，一般可以參照以下程序。

（一）可行性研究

首先，村委會(huì)要通過外部考察或?qū)W習(xí)相關(guān)資料，加深對(duì)農(nóng)村股份合作制的認(rèn)識(shí)。其次，利用會(huì)議和宣傳資料做好廣泛的宣傳發(fā)動(dòng)工作，并通過走訪調(diào)查、會(huì)議調(diào)查、問卷調(diào)查等方式，收集村民對(duì)于股份合作制建設(shè)的觀點(diǎn)和意見。最后在外部環(huán)境分析和內(nèi)部條件分析的基礎(chǔ)上，提出《股份合作制建設(shè)的可行性研究報(bào)告》，并報(bào)上級(jí)組織或相關(guān)部門審核批準(zhǔn)。

（二）建立組織機(jī)構(gòu)

得到上級(jí)組織或相關(guān)部門的批準(zhǔn)后，需要成立股份合作制工作小組，負(fù)責(zé)股份合作制改革的具體操作。小組成員一般有村集體黨委和村委主要成員、政府主管部門人員、外聘專家和村民代表，需要明確小組成員的分工與責(zé)權(quán)利。

（三）擬定相關(guān)制度

根據(jù)國(guó)家法規(guī)、政策，就資產(chǎn)確認(rèn)、人員確認(rèn)、入股資格等擬訂相關(guān)制度，同時(shí)，擬訂好股份合作制建設(shè)工作計(jì)劃。擬訂的制度與工作計(jì)劃，需要征得上級(jí)相關(guān)部門和村民委員會(huì)或村民大會(huì)的同意，并予以公布。

（四）資產(chǎn)核定

根據(jù)已經(jīng)確認(rèn)和公布的相關(guān)制度，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，全面開展清產(chǎn)核資，摸清經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)等各類資產(chǎn)家底。在清產(chǎn)核資的過程中，一定要增加透明性，加強(qiáng)監(jiān)督性，必要時(shí)可以請(qǐng)外部獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)核定。

（五）人員核定

根據(jù)已經(jīng)確認(rèn)和公布的相關(guān)制度，由股份合作制工作小組對(duì)可享受股份的人員進(jìn)行登記和確認(rèn)，設(shè)立人員檔案，張榜公示，接受群眾監(jiān)督。這是股份制改造過程中最敏感、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它涉及到每個(gè)村民的切身利益，一定要本著“公開、公平、公正”的原則來(lái)操作。

（六）設(shè)置權(quán)股

一般情況下，可以設(shè)置集體股、人口股和貢獻(xiàn)股。集體股的比例根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織的形式和村公共事業(yè)發(fā)展的需要而設(shè)置，股權(quán)收益主要用于村日常的行政、社會(huì)事業(yè)開支；人口股量化到村民，它應(yīng)該占到相當(dāng)大的一個(gè)比例，村民根據(jù)有關(guān)政策與制度享受股份收益；貢獻(xiàn)股是為那些為村集體經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)的村民而設(shè)計(jì)的，需根據(jù)其貢獻(xiàn)大小進(jìn)行科學(xué)的量化。

（七）股權(quán)量化

根據(jù)村有資產(chǎn)總量的構(gòu)成情況、村集體經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)的形成過程、村級(jí)公共事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的需要，因地制宜地確定個(gè)人股中人口股和貢獻(xiàn)股的比例。人口股的量化，一般是依照實(shí)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制建設(shè)時(shí)戶籍在村的實(shí)際人口平均分配系數(shù)；貢獻(xiàn)股根據(jù)村民在村的勞動(dòng)年限和具體貢獻(xiàn)（這需要由村委會(huì)討論確認(rèn)，并經(jīng)村民大會(huì)通過）情況，按照分期、分級(jí)定檔的辦法，合理確定每個(gè)人在貢獻(xiàn)股中的分配系數(shù)。人口股、貢獻(xiàn)股可依法繼承，不得退股及轉(zhuǎn)出。

（八）擬訂《股份合作制章程》

《股份合作制章程》是股份合作制建設(shè)的核心文件，是股份合作制經(jīng)濟(jì)組織得以有序運(yùn)行的保障，由股份合作制工作小組擬訂。其主要內(nèi)容一般包括資產(chǎn)、股東（村民）與股權(quán)、股份管理、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理、收益分配及附則等。

（九）成立股份合作組織運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)

在資產(chǎn)量化到人后，確定組織名稱，選舉產(chǎn)生股東代表，召開村股份合作制經(jīng)濟(jì)組織成立大會(huì)，討論通過《股份合作制章程》，選舉產(chǎn)生董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，并由董事會(huì)組建經(jīng)營(yíng)管理班子，到此，股份合作制得以完整建立。

四、農(nóng)村股份合作制建設(shè)的建議

（一）農(nóng)村股份合作制建設(shè)不宜盲目推廣

目前，農(nóng)村股份合作制建設(shè)在沿海發(fā)達(dá)城市的郊區(qū)和大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部取得了明顯的成效，因?yàn)檫@些地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，土地價(jià)值也因城市發(fā)展而飆升，農(nóng)民十分關(guān)注集體資產(chǎn)流失和土地收益的分配問題，迫切需要進(jìn)一步明確模糊的集體產(chǎn)權(quán)，以維護(hù)自己在集體中的權(quán)利和利益。然而，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，土地基本上沒有什么市場(chǎng)價(jià)值，集體經(jīng)濟(jì)也十分薄弱，農(nóng)民對(duì)明確集體產(chǎn)權(quán)的需求并不迫切。因此，實(shí)施農(nóng)村股份合作制建設(shè)需要考慮地域差異和具體的實(shí)施環(huán)境。根據(jù)改革成功地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施股份合作制建設(shè)的村集體必須具備一定的條件：村集體必須擁有一定數(shù)量的集體凈資產(chǎn)；具有較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源；村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子凝聚力強(qiáng)，有較強(qiáng)的改革意識(shí)；大多數(shù)群眾有改革的要求和愿望。

（二）取消集體股，促進(jìn)股權(quán)個(gè)體化

股份合作制建設(shè)的過程中，許多農(nóng)村以“辦公開支、各項(xiàng)公益性事業(yè)開支、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”為名設(shè)置集體股。實(shí)際上，辦公費(fèi)用的開支可以列入日常管理費(fèi)用，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，開展各項(xiàng)公益性事業(yè)的開支可以通過提取法定盈余公積金、法定盈余公益金以及經(jīng)股東（代表）大會(huì)討論提取一定比例的任意公積金來(lái)解決。由此可見，產(chǎn)權(quán)模糊的集體股沒有必要設(shè)置。所以要逐步減少集體股，可以將一部分集體股量化為募集股，另一部分結(jié)合企業(yè)改革，實(shí)行管理者持股。

（三）破除區(qū)域封閉，拓寬發(fā)展空間

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制還停留在村級(jí)組織內(nèi)部，因而資金、人才、技術(shù)、管理都受到很大的局限性，集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)慢。所以，需要破除區(qū)域封閉，允許并鼓勵(lì)股權(quán)合法流轉(zhuǎn)。首先，允許個(gè)人股在經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部繼承和轉(zhuǎn)讓；其次，允許經(jīng)濟(jì)組織甚至村級(jí)組織以外的資金、技術(shù)或其他生產(chǎn)要素進(jìn)入并股份化。當(dāng)然，在拓寬發(fā)展空間過程中，要防止因治理不善或?qū)ぷ舛鴮?dǎo)致集體資產(chǎn)的流失。

（四）完善政策措施，創(chuàng)造寬松環(huán)境

當(dāng)前，村級(jí)股份合作制經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)中還存在著起點(diǎn)不高、內(nèi)部管理不規(guī)范、政策法規(guī)不健全等問題，要深入推進(jìn)這項(xiàng)改革，必須認(rèn)真梳理制約因素，制定扶持政策，創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境。一是要制定法律法規(guī)，對(duì)村級(jí)股份合作制經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法律地位予以確認(rèn)，促進(jìn)其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的依法發(fā)展。二是要制定扶持政策。要在工商登記、稅費(fèi)減免等方面制定扶持政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)股份合作制經(jīng)濟(jì)組織建立現(xiàn)代企業(yè)制度；農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)要加大對(duì)股份合作制經(jīng)濟(jì)的資金支持力度，促進(jìn)其規(guī)模化發(fā)展。三是上級(jí)組織和村委會(huì)要為股份合作制經(jīng)濟(jì)組織提供信息支持和智力支持。具體來(lái)說(shuō)，要及時(shí)、有效地提供投資指導(dǎo)，盡可能投資那些風(fēng)險(xiǎn)小、收益穩(wěn)定的行業(yè)和領(lǐng)域；收集市場(chǎng)需要信息，利用政府組織資源，幫助股份合作組織開拓市場(chǎng)，做大做強(qiáng)；為其提供經(jīng)營(yíng)管理的參考意見。四是要從制度上明確村級(jí)股份合作制經(jīng)濟(jì)組織的管理班子與村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的關(guān)系。股份合作制經(jīng)濟(jì)組織的管理班子是以組織的經(jīng)濟(jì)建設(shè)為已任，他們是通過股東大會(huì)選舉產(chǎn)生的，應(yīng)該不受村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的干擾，能夠根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和《股份合作制章程》獨(dú)立地開展工作。村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子是以村集體行政管理為已任，其任命是民主選舉和上級(jí)確認(rèn)的結(jié)果，應(yīng)該專注于村務(wù)治理，為村級(jí)股份合作制經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展提供服務(wù)并實(shí)施科學(xué)的監(jiān)督和指導(dǎo)，而不能出現(xiàn)村委領(lǐng)導(dǎo)班子取代股份合作制經(jīng)濟(jì)組織中領(lǐng)導(dǎo)班子的現(xiàn)象。

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集體經(jīng)濟(jì)收益分配計(jì)劃范文第4篇

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)現(xiàn)狀與問題

城鄉(xiāng)結(jié)合部是土地交易最活躍的地區(qū)之一，具有隱形交易、非法交易量大、交易秩序混亂的基本特征。具體表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地快速膨脹、建設(shè)用地總量失控，各類用地交錯(cuò)、市場(chǎng)交易主體復(fù)雜，隱形交易突出、交易秩序混亂，土地交易形式多、數(shù)量大，違法用地和違法交易大量存在等幾方面。

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地快速膨脹、建設(shè)用地總量失控

（二）各類用地交錯(cuò)、市場(chǎng)交易主體復(fù)雜

（三）土地交易形式多樣，隱形交易突出、交易秩序混亂

（四）違法用地和違法交易大量存在

二、產(chǎn)生問題的原因分析

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)混亂的現(xiàn)狀是長(zhǎng)期以來(lái)城市建設(shè)自發(fā)擴(kuò)展、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地產(chǎn)權(quán)不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位造成的。

（一）工業(yè)化、城市化帶動(dòng)了城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地快速膨脹，是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)混亂的外部推動(dòng)力

工業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，需要相應(yīng)規(guī)模的土地作支撐。城鄉(xiāng)結(jié)合部是受城市發(fā)展和農(nóng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展沖擊最大的地區(qū)。隨著城市化和工業(yè)的外移，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)體工商戶的發(fā)展，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、生活場(chǎng)所提出了新的需求。一方面大量的國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)發(fā)展，加大了建設(shè)用地的需求，使城鎮(zhèn)向外擴(kuò)張的速度加快；另一方面也帶動(dòng)了城市第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，進(jìn)一步加劇了建設(shè)用地需求。這些快速增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求迅速涌入城鄉(xiāng)結(jié)合部，致使城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地需求急劇增加，其用地特征呈現(xiàn)出：農(nóng)業(yè)用地不斷減少和非農(nóng)建設(shè)用地快速增加，土地供應(yīng)總量失控。其最根本的原因是，對(duì)于用地者而言，在城鄉(xiāng)結(jié)合部取得土地和房屋的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城區(qū)，帶動(dòng)了用地需求；而對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶而言，轉(zhuǎn)讓、出租土地、房屋獲取的經(jīng)濟(jì)收益又遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入，在比較利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶往往樂于把農(nóng)用土地私自轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或建房出售、出租，牟取高額回報(bào)。同時(shí)，外來(lái)人口蜂擁而至，價(jià)格低廉的私宅成了他們的安居所在，在一定程度上使農(nóng)村私宅租賃有愈演愈烈。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)不明，權(quán)益不清、多頭代表，是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)混亂、違法交易和隱形交易的內(nèi)因

當(dāng)前，集體土地所有權(quán)權(quán)利設(shè)置不完整、權(quán)利內(nèi)容不全以及國(guó)家對(duì)土地的管理權(quán)與土地所有權(quán)的界定不清，致使集體所有土地的產(chǎn)權(quán)代表不清，集體土地使用權(quán)權(quán)能與權(quán)益不明，從根本上限制了集體對(duì)其所擁有的土地所有權(quán)行使處分權(quán)和收益權(quán)。按照新法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地實(shí)際上存在三類形式：村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。實(shí)際上，農(nóng)村集體所有土地的產(chǎn)權(quán)歸屬并不明確、清晰。由于任何一個(gè)農(nóng)民都不是所有者，而集體經(jīng)濟(jì)組織并無(wú)專門機(jī)構(gòu)也不具備獨(dú)立的主體資格，村農(nóng)民集體、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織就成為抽象的、空虛的概念。由于具體的土地所有人事實(shí)上很難落實(shí)，集體土地的權(quán)益如何得到保障？集體土地的收益應(yīng)如何分配？集體成員行使土地所有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益和處置等權(quán)利與責(zé)任如何體現(xiàn)？"集體"違法使用本集體所有的土地應(yīng)該如何處罰？村長(zhǎng)、村委能否代表集體土地的權(quán)益、產(chǎn)權(quán)？"三分之二以上村民會(huì)議成員或三分之二以上村民代表"如何保障和體現(xiàn)？村民個(gè)體對(duì)土地的權(quán)益如何確認(rèn)？正是這些基本的問題沒有得到明確，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地的"多頭"所有者代表，村書記、村長(zhǎng)認(rèn)為自己是代表，處置村集體土地理所當(dāng)然，村民個(gè)人認(rèn)為就是自己的土地，其他人管不著，甚至部分土地使用者認(rèn)為自己用的地就是自己的。這種"多頭"代表，又都不代表的狀況，驅(qū)動(dòng)利益各方私自建設(shè)、私自處置、隱形交易、違法交易，牟取私利。

（三）土地收益分配機(jī)制不合理，是產(chǎn)生城鄉(xiāng)結(jié)合部土地問題的直接動(dòng)因

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，任何經(jīng)營(yíng)行為首先考慮到的步是經(jīng)濟(jì)利益問題。農(nóng)民在集體土地上從種水稻到種菜，由種菜到建大量廠房、私宅，集體土地由合法到違法利用等，可以說(shuō)根源就在于土地收益在其間起了決定性的作用，也就是地租的作用。農(nóng)用土地收益除上交國(guó)家農(nóng)業(yè)稅外，農(nóng)民實(shí)得收益較低，而非農(nóng)用途收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用途收益，比較利益促使農(nóng)民從心理上愿意變農(nóng)地為非農(nóng)地。另一方面，隨著工業(yè)化程度越來(lái)越高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量資金，僅靠鎮(zhèn)級(jí)人民財(cái)政收入或有限的國(guó)有土地收益返還，完善鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地的市政及公共設(shè)施，鎮(zhèn)能級(jí)政府有相當(dāng)大的困難。同時(shí)，國(guó)家建設(shè)征用農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償辦法是根據(jù)年產(chǎn)值核算，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，而不是按價(jià)補(bǔ)償，農(nóng)民不愿意國(guó)家征地，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大力發(fā)展工業(yè)，招商收資，從而通過增加稅收、勞動(dòng)力管理費(fèi)等方式增加財(cái)政收入，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織違法用地、隱形交易采取默認(rèn)和縱恿，從而加劇了集體隱形市場(chǎng)的大量存在和違法用地的形成。

（四）政策不明，管理薄弱，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)的混亂和隱形交易

國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)對(duì)城市國(guó)有土地管理的規(guī)定及具體操作來(lái)說(shuō)，已相對(duì)比較詳盡和完善，但對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部用地，尤其是集體建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)缺乏明確的操作指導(dǎo)，管理力度十分薄弱。如《土地管理法》第六十二條規(guī)定："農(nóng)村村民出賣、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)",但并未對(duì)農(nóng)民房屋出售、出租的范圍和宅基地的土地權(quán)利性質(zhì)作出明確地界定。第六十三條規(guī)定"農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外".但存量集體建設(shè)用地能否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)，破產(chǎn)、兼并除外的該如何處理又缺乏明確規(guī)定。上述這些法律、法規(guī)規(guī)定的欠缺或不明確，為集體土地所有者、使用者、農(nóng)戶等各方違法用地、隱形交易、違法交易提供了借口；而對(duì)于土地行政主管部門而言，由于缺乏明確管理依據(jù)，往往采用全面禁止或放任自流，城鄉(xiāng)結(jié)合部恰恰成了管理的或灰色地帶，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)的混亂。

三、規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)的對(duì)策與建議

隨著新《土地管理法》的頒布實(shí)施，耕地保護(hù)國(guó)策得以法制化，建設(shè)占用農(nóng)用地的成本和難度加大，各地開始注重城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的調(diào)整和管理，以此解決城市建設(shè)對(duì)土地的需求。

各地在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用和土地市場(chǎng)管理上進(jìn)行多方面的探索，并取得了一定的進(jìn)展：

開展城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地整治和流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。杭州市以"兩進(jìn)"推進(jìn)"一化",即"農(nóng)戶進(jìn)公寓小區(qū)"（在土地利用規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)取消農(nóng)民個(gè)人建房，由政府主導(dǎo)，企業(yè)化運(yùn)作，統(tǒng)一建住宅小區(qū)，城市用地范圍外則取消單家獨(dú)院建房，實(shí)行多家集中聯(lián)建），"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)工業(yè)園區(qū)","推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化進(jìn)程".蘇州市出臺(tái)了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)、縣城鎮(zhèn)及省以上開發(fā)區(qū)范圍外的集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可以依法流轉(zhuǎn)。湖州市結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制，在明晰集體土地所有者的前提下，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。唐山市和秦皇島市對(duì)"城中村"改造出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)集體土地所有者、農(nóng)戶和開發(fā)商三方面自愿組合，對(duì)"城中村"進(jìn)行改造，按規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)住宅小區(qū)。

強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地總量控制和市場(chǎng)公開。杭州市對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的國(guó)有劃撥地入市實(shí)施了"政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度",并探討將政府收購(gòu)儲(chǔ)備范圍擴(kuò)展到城市內(nèi)現(xiàn)有集體建設(shè)用地。廣東、江蘇等地設(shè)立了有形土地市場(chǎng)，要求包括城鄉(xiāng)結(jié)合部在內(nèi)的土地使用權(quán)交易進(jìn)場(chǎng)公開掛牌交易，規(guī)范市場(chǎng)。

探討城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地向國(guó)有建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。浙江省對(duì)部分城市城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的集體建設(shè)用地，在土地補(bǔ)償?shù)轿弧⑹褂谜咧鲃?dòng)申請(qǐng)、所有者同意（村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意），報(bào)經(jīng)省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)后，不再辦理征用手續(xù)，直接轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用權(quán)。蘇州市、杭州市等地探討了調(diào)整現(xiàn)行征地補(bǔ)償辦法，采用按價(jià)征購(gòu)的辦法轉(zhuǎn)為國(guó)有。

上述這些探索和實(shí)踐，為進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)起到了很好的示范作用。

通過調(diào)研，我們認(rèn)為，規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)的根本出路是：在嚴(yán)格實(shí)行用途管制，控制新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的前提下，進(jìn)一步明晰城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)有建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體和土地權(quán)益（所有者、使用者之間的利益關(guān)系），區(qū)分土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)、外，制訂相應(yīng)的政策，明確管理者、所有者和用地者之間的利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方積極性，采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，大力開展市地整理和市地置換，通過規(guī)范的土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)有建設(shè)用地的易主（改變所有者、使用者）、易位（改變位置、置換）、易用（改變用途），解決城市建設(shè)用地需求。

（一）完善城市建設(shè)用地總量控制制度。要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)圈定城市建設(shè)用地規(guī)模，城市規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接，嚴(yán)格控制城市發(fā)展跨過或繞過城鄉(xiāng)結(jié)合部向外盲目擴(kuò)張。運(yùn)用年度土地利用計(jì)劃和用途管制等手段，嚴(yán)格限制新增建設(shè)用地供應(yīng)總量，并采用經(jīng)濟(jì)手段和政策調(diào)控措施，提高新增建設(shè)用地取得成本，鼓勵(lì)用地者利用城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)有建設(shè)用地。

（二）加強(qiáng)土地登記工作，明晰城鄉(xiāng)結(jié)合部土地產(chǎn)權(quán)。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表和相應(yīng)的權(quán)益，加快土地登記進(jìn)度，通過確權(quán)和土地登記，分清國(guó)有土地和集體土地、建設(shè)用地和農(nóng)用土地界限，集體建設(shè)用地要明確土地所有者主體及相應(yīng)的土地使用者，同時(shí)結(jié)合土地證書年檢，保持城鄉(xiāng)結(jié)合部土地登記資料的現(xiàn)勢(shì)性。

（三）制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，規(guī)范管理。區(qū)分土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)外，分別制訂政策，規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地管理。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市和相鄰農(nóng)區(qū)的結(jié)合部，橫跨土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)外，即城鄉(xiāng)結(jié)合部按照土地利用總體規(guī)劃可以分為"圈內(nèi)""圈外"兩部分。這兩部分的土地利用方向是不一樣的，"圈內(nèi)"土地主要是作為城市建設(shè)用地；"圈外"土地主要是作為農(nóng)用土地及少部分集體建設(shè)用地。因此，必須區(qū)分"圈內(nèi)""圈外",制訂不同的利用政策和管理對(duì)策：

1、對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部屬于"圈內(nèi)"的部分，其土地利用和管理政策必須有利于向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，即必須納入城市用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一轉(zhuǎn)用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)。

第一，對(duì)于已列入城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的地區(qū)，取消農(nóng)戶個(gè)人建農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)新占農(nóng)用地，新增建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)一轉(zhuǎn)用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)，推行農(nóng)戶進(jìn)住宅小區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)工業(yè)園區(qū)。即："圈內(nèi)" 農(nóng)戶申請(qǐng)新建住宅的，一律不再批準(zhǔn)農(nóng)戶建住宅，一律進(jìn)居住小區(qū)，符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，其宅基地指標(biāo)可折為相應(yīng)的價(jià)款抵扣所購(gòu)買的商品房?jī)r(jià)；"圈內(nèi)"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)需要增加建設(shè)用地的，一律進(jìn)工業(yè)園區(qū)使用國(guó)有土地，并在土地出讓金等方面給予優(yōu)惠。

第二，對(duì)于已列入城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的存量集體建設(shè)用地（農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），則應(yīng)制訂相應(yīng)政策和措施，結(jié)合市地整理、政府收購(gòu)儲(chǔ)備等工作，采用"轉(zhuǎn)權(quán)讓利"的辦法，鼓勵(lì)其轉(zhuǎn)為國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)依法流轉(zhuǎn)。其中，存量農(nóng)民住宅用地可結(jié)合市地整理，由開發(fā)商、所有者、使用者三方面自由組合進(jìn)行城中村改造，建商住小區(qū)，政府在出讓金收取上給予一定的優(yōu)惠；也可以由政府主導(dǎo)，企業(yè)化運(yùn)作招標(biāo)建設(shè)，對(duì)城中村進(jìn)行改造建現(xiàn)代化小區(qū)，建設(shè)中各項(xiàng)規(guī)費(fèi)按農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，農(nóng)戶原宅基地和農(nóng)房折換為相應(yīng)的價(jià)款，以調(diào)產(chǎn)權(quán)或貨幣安置的辦法進(jìn)行補(bǔ)償，土地相應(yīng)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，農(nóng)戶以調(diào)產(chǎn)權(quán)方式取得或以成本價(jià)方式購(gòu)買的小區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶所有，允許出租，也可比照經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易。對(duì)于"圈內(nèi)" 已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵(lì)其向工業(yè)小區(qū)轉(zhuǎn)移，符合規(guī)劃的，土地補(bǔ)償?shù)轿弧⑹褂谜咦栽浮⑺姓咄獾模瑘?bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)，也可轉(zhuǎn)為（或征為）國(guó)有土地使用權(quán)后依法流轉(zhuǎn)。

2、對(duì)于未列入土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地，即"圈外"土地，在土地利用上，要保證以農(nóng)用地和少量集體建設(shè)用地為主導(dǎo)，即嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，盤活存量建設(shè)用地。

第一，嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地。停止圈外城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)戶單家獨(dú)院式分散建房，實(shí)行多戶連片的集中式建房；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)需要新用地的，一律進(jìn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)或利用現(xiàn)有存量建設(shè)用地。

第二，圈外符合規(guī)劃且經(jīng)依法批準(zhǔn)取得的集體建設(shè)用地，在嚴(yán)格管理的條件下，應(yīng)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在不改變權(quán)利性質(zhì)的情況下流轉(zhuǎn)，即"保權(quán)讓利促流轉(zhuǎn)".具體而言，現(xiàn)有農(nóng)民集體建設(shè)用地可以通過土地置換或建新拆舊等方式，遷村并點(diǎn)，向城鎮(zhèn)和中心村或工業(yè)園區(qū)集中，建新拆舊中需要短期增加農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的，經(jīng)批準(zhǔn)可以給予一定的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，封閉運(yùn)行，到期歸還；農(nóng)戶向城鎮(zhèn)和中心村集中過程中，原住宅符合規(guī)劃的，允許其轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的其他農(nóng)戶。對(duì)于符合規(guī)劃且經(jīng)依法批準(zhǔn)取得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等其他集體建設(shè)用地，在明確所有者主體的前提下，所有者可將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)以讓渡、租賃或以作價(jià)出資（入股）方式提供給使用者使用（類似國(guó)有土地出讓、租賃、作價(jià)出資或入股），在使用年期內(nèi)，使用者在不改變用途的前提下，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；土地收益主要?dú)w土地所有者。集體建設(shè)用地不適用于舉辦娛樂或高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目；流轉(zhuǎn)的最高年限不得突破國(guó)有土地的最高年限。

（四）完善相關(guān)配套措施，規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)。城鄉(xiāng)結(jié)合部非法土地交易和隱形土地交易大量存在，因此必須采取措施，提高土地市場(chǎng)的公開性。當(dāng)前主要應(yīng)抓好以下幾項(xiàng)配套制度：

1、積極設(shè)立公開的土地市場(chǎng)，為城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地交易提供公開掛牌交易的場(chǎng)所，以提高交易機(jī)會(huì)，降低交易成本，規(guī)范交易行為；

2、建立和完善政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，將政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍擴(kuò)大到城鄉(xiāng)結(jié)合部的國(guó)有和集體建設(shè)用地；

3、建立土地登記可查詢制度和信息公布制度，為使用者、投資者提供現(xiàn)勢(shì)土地登記信息和土地市場(chǎng)信息資料；

4、完善土地證書查驗(yàn)制度，土地證書查驗(yàn)的重點(diǎn)地區(qū)是城鄉(xiāng)結(jié)合部，重點(diǎn)查驗(yàn)各類非法交易、隱形交易和擅自改變用途的情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正處理。

（五）當(dāng)前急需要做的幾項(xiàng)工作

1、盡快研究明確集體土地權(quán)益，并結(jié)合土地變更登記和土地證書查驗(yàn)，摸清城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀，對(duì)非法用地隱形交易和擅自改變用途的行為進(jìn)行清理，明確城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地所有權(quán)和使用權(quán)。

2、總結(jié)各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，抓緊出臺(tái)《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為。

集體經(jīng)濟(jì)收益分配計(jì)劃范文第5篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民點(diǎn)整理；利益協(xié)調(diào)；“農(nóng)民上樓”；京郊

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）06-0039-05

一、研究背景及概念界定

1.研究背景。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心問題是土地利用 [1]，城市增長(zhǎng)發(fā)展到一定程度要求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和理性增長(zhǎng)。黨的十將加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為解決三農(nóng)問題的根本途徑，在新農(nóng)村建設(shè)、征地制度改革、土地集約節(jié)約利用等政策背景下，農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理涉及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期城鄉(xiāng)土地利益關(guān)系的重大調(diào)整，也是關(guān)乎實(shí)現(xiàn)“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”這一目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在中國(guó)改革開放以來(lái)的三十年里，快速城市化進(jìn)程使城市和農(nóng)村土地利用的總體格局迅速演變，用四個(gè)字概括就是“城進(jìn)鄉(xiāng)退”，城鄉(xiāng)發(fā)展用地供需矛盾日益突出，影響了土地集約利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。從中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置的現(xiàn)狀來(lái)看，一方面，城市建設(shè)用地緊張，城市發(fā)展受到土地供給的嚴(yán)重約束，大量人口集聚涌進(jìn)導(dǎo)致城市規(guī)模膨脹，引發(fā)交通擁擠、長(zhǎng)途通勤，人口現(xiàn)實(shí)所引發(fā)的社會(huì)與環(huán)境問題正與日俱增，土地利用所牽及的社會(huì)因素也日益復(fù)雜；另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地（主要是農(nóng)村居民點(diǎn)用地）閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重，人均宅基地面積有增無(wú)減，土地利用效率低下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不盡合理 [2]，這種“悖反”更加劇了優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地的持續(xù)減少。

如何將土地利用與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，已成為中國(guó)幾乎所有城市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中亟待研究和解決的問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展迫切需要改變土地資源粗放利用的現(xiàn)狀，加快推進(jìn)土地資源整合，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局。由于中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間存在明顯的效率落差，并有擴(kuò)大趨勢(shì)，在耕地?cái)?shù)量受到嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)，城鄉(xiāng)土地利用必須協(xié)調(diào)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、吃飯與建設(shè)、發(fā)展與保護(hù)等各方面的關(guān)系。對(duì)單純依賴數(shù)量型挖潛為特色的農(nóng)用地開發(fā)整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設(shè)用地整理力度是推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要途徑，通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理這種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地目標(biāo)的保護(hù)和滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要將是后續(xù)政策之取向。北京市郊區(qū)舊村改造和小城鎮(zhèn)建設(shè)多以“空心村”整治為起點(diǎn)，在“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”與城市用地需求加大矛盾共存的現(xiàn)實(shí)下，建設(shè)用地整理的開展已經(jīng)逐步缺乏后續(xù)發(fā)展空間，未來(lái)最主要的農(nóng)村建設(shè)用地整理的空間也將集中在農(nóng)村居民點(diǎn)上。

2.概念界定。現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村居民點(diǎn)整理在各地稱謂不盡相同，所依托的政策工具也不一樣。比如村莊整理、新農(nóng)村建設(shè)、宅基地?fù)Q房、農(nóng)民上樓、綜合整治等，可能某些具體操作環(huán)節(jié)上有出入，但其工作重點(diǎn)一致。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式主要分為以下四類：農(nóng)村城鎮(zhèn)化型、自然村縮并型、中心村內(nèi)調(diào)型以及異地遷移型用地整理模式 [3]。本文所稱的農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式，包括各種類型的模式，但是按照最簡(jiǎn)單的分類方法將其分類，由于北京市農(nóng)村居民點(diǎn)整理多集中于以“農(nóng)民上樓”為主要表象特征的整理模式，因此本文將這種整理模式作為主要的研究對(duì)象，即按照在北京地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理過程是否存在“農(nóng)民上樓”這一現(xiàn)象，分為農(nóng)民上樓模式和農(nóng)民不上樓模式，上樓模式多集中在城市近郊區(qū)，或距離城市通勤時(shí)間較短的農(nóng)村。

二、京郊農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式的整體特點(diǎn)及問題

北京市的農(nóng)村居民點(diǎn)大多數(shù)是圍繞原有自然村擴(kuò)展而成，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。村民居住散亂“見縫插針”或“打補(bǔ)釘”，一方面，原有村落膨脹蔓延，使舊村基本連片；另一方面，一些非居住用地逐漸被農(nóng)民宅地包圍，造成居住地與非居住地混雜、用地功能不清的不合理局面。針對(duì)這些問題，北京市在全國(guó)城市中較早開展了農(nóng)村居民點(diǎn)的整治工作：2006年起，市政府逐步推進(jìn)農(nóng)“五項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)工程，用五年時(shí)間完成了全市3 955個(gè)行政村的基礎(chǔ)設(shè)施改造；2008年，出臺(tái)《關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局意見》，并在2009年將海淀區(qū)北塢村、朝陽(yáng)區(qū)大望京村確定為第一批試點(diǎn)村；2010年，投資2 300億元對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的50個(gè)市級(jí)重點(diǎn)“掛賬村”①進(jìn)行城市化改造，探索集體土地利用、拆遷安置補(bǔ)償新模式，涉及9個(gè)區(qū)縣，38個(gè)位于中心城范圍，12個(gè)位于新城范圍，覆蓋土地面積3 200萬(wàn)平方米，涉及農(nóng)民約14萬(wàn)人，整治后優(yōu)先保證農(nóng)民回遷房用地和產(chǎn)業(yè)用地，確保農(nóng)民安置上樓。這些政策舉措為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、改善京郊農(nóng)村居住條件的目標(biāo)提供了途徑和保障。

1.整理模式整體特點(diǎn)。整體來(lái)看，目前北京市農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式尚處于政府包辦為主的階段，參與居民點(diǎn)整理活動(dòng)的主體單一，政府或其下屬機(jī)構(gòu)（如土地整理中心）控制全部投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，政府既是土地整理的項(xiàng)目發(fā)起人，又是項(xiàng)目的直接投資者和項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施者，甚至是項(xiàng)目管理者 [4]。另一整體性特點(diǎn)是，在上述大前提下，具體操作模式越來(lái)越多樣化，其差別體現(xiàn)在用地分配方案、產(chǎn)權(quán)類型、補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)、先期及后續(xù)相關(guān)操作環(huán)節(jié)等。如平谷區(qū)馬坊模式采取的“343”分配方案（原有居民點(diǎn)面積的30%用于供農(nóng)民上樓，40%用于商業(yè)建設(shè)，30%用于復(fù)墾成耕地），此分配比例是根據(jù)北京市3個(gè)1/3分配指導(dǎo)思想，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況做的修正；在海淀北塢村的實(shí)踐中，盡管遇到了不少問題和困難，但采取的一些做法很有特色：進(jìn)行騰退挖潛，實(shí)行宅基地?fù)Q房，農(nóng)民集中上樓、安排5%產(chǎn)業(yè)用地、居住用地異地選址建設(shè)等有效措施，把潛在的土地資源利用起來(lái)，由政府搭建租賃平臺(tái)，將農(nóng)民的閑置回遷房變?yōu)楣夥浚瑥亩鉀Q了農(nóng)民通過租房增收的合法性，使“瓦片經(jīng)濟(jì)”得到規(guī)范管理；唐家?guī)X等“掛賬村”的模式特點(diǎn)為，完全由政府出資，以民生工程為理念導(dǎo)向，集中建設(shè)新式廉租公寓，面向外來(lái)留京人員，滿足其住房需求；同時(shí)廉租房產(chǎn)權(quán)和收益歸全體村民所有，成為農(nóng)民增收的途徑。

2.整理模式存在的問題。（1）投資融資渠道單一。目前北京市土地整理多為政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)直接投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，項(xiàng)目融資主要依靠政府，絕大部分資金來(lái)源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)（非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的）和土地復(fù)墾費(fèi)（由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的）三種途徑 [5]，且上述三種融資所得都是作為專項(xiàng)資金用來(lái)耕地開發(fā)整理和復(fù)墾。具體到農(nóng)村居民點(diǎn)整理這種整理形式，融資渠道更為單一，主要是政府部門以政府信用做擔(dān)保，向銀行借貸用以進(jìn)行居民點(diǎn)整理。由于居民點(diǎn)整理具有耗資量大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，政府成本增加的同時(shí)，也造成后續(xù)環(huán)節(jié)運(yùn)作上的被動(dòng)。（2）競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境及利益分配有失公平。目前行政包辦為主的居民點(diǎn)整理模式，排擠了市場(chǎng)上一般企業(yè)、個(gè)人整理方案及整理資金的介入。同時(shí)，政府部門在農(nóng)村居民點(diǎn)整理中體現(xiàn)出的準(zhǔn)壟斷性，使得其他社會(huì)公眾參與度不夠，也使得在整理利益分配方面更加復(fù)雜 [6]。（3）整理目標(biāo)不夠多元化。農(nóng)村居民點(diǎn)整理較其他具體的土地整理形式比如耕地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾等要更復(fù)雜，涉及面更廣，甚至有些區(qū)縣在實(shí)際操作中把農(nóng)村居民點(diǎn)整理提升為土地綜合整治。居民點(diǎn)整理的這個(gè)特點(diǎn)決定了引入土地利用多目標(biāo)規(guī)劃的重要性，即要注重實(shí)現(xiàn)土地整理的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的三重目標(biāo)。目前京郊很多農(nóng)村居民點(diǎn)整理過程中，過分注重建設(shè)用地指標(biāo)的產(chǎn)生而對(duì)于微區(qū)域生態(tài)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、保持培育以及體現(xiàn)社會(huì)效益的百姓生活水平關(guān)注度不夠。

三、京郊“農(nóng)民上樓”整理模式的利益分析

嚴(yán)格來(lái)講，“農(nóng)民上樓”與“宅基地?fù)Q房”不是等同的概念。但在實(shí)踐中，兩者經(jīng)常表現(xiàn)為同一整理項(xiàng)目中都會(huì)出現(xiàn)的表象性環(huán)節(jié)，這就是說(shuō)很多地方的農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式，如果實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民上樓”，則很可能出現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用“宅基地?fù)Q房”。反之，有“宅基地?fù)Q房”的地方，也很可能有“農(nóng)民上樓”現(xiàn)象發(fā)生，因此將兩者大體上歸為一類。這種模式多數(shù)發(fā)生在城市郊區(qū)，或者距離城鎮(zhèn)有便利交通條件，或者有良好生態(tài)環(huán)境等條件的農(nóng)村地區(qū)。

具體看來(lái)，（1）該模式利益來(lái)源包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟(jì)收益，并產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地面積、社會(huì)效益、居住環(huán)境效益等。（2）其利益主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體及農(nóng)民個(gè)人。（3）在利益分配方面，政府占有除居住環(huán)境效益之外的各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設(shè)用地指標(biāo)，村集體及農(nóng)民得到部分經(jīng)濟(jì)收益及社會(huì)效益與居住環(huán)境利益，其經(jīng)濟(jì)收益包括住房、可能的商鋪收益及補(bǔ)貼款等，或者是更多數(shù)量的耕地面積等，社會(huì)效益指生活保障與均等的社會(huì)服務(wù)等，另外享有居住環(huán)境的改善等利益。（4）其利益分配方法為：政府主要占有社會(huì)效益及可能的經(jīng)濟(jì)利益，開發(fā)商獲取政府撥款，村集體及農(nóng)民利益整理前后基本持衡，有時(shí)可能有小幅提高。比如，北京平谷區(qū)小城鎮(zhèn)整理試點(diǎn)“馬坊模式”，采取市財(cái)政撥款、當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)模式，該模式首先通過公開招標(biāo)選擇評(píng)估公司與拆遷公司，宅基地面積在0.4畝以內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為540元/m2，超過0.4畝部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為270元/m2，建筑物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為600元～1 000元/m2，搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為2 500元/戶，每戶平均可獲得貨幣補(bǔ)償45萬(wàn)元。該部分金額由市財(cái)政撥付，待土地整理后的建設(shè)用地出讓后，回收資金償還市財(cái)政。同時(shí)，保障每戶農(nóng)民家庭回遷住房建筑面積不低于190m2，按照平谷區(qū)保障性住房1 600元/m2優(yōu)惠價(jià)格提供。

四、京郊農(nóng)村居民點(diǎn)整理的利益協(xié)調(diào)途徑

1.進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)尤其是土地所有權(quán)的歸屬是解決土地問題的根本之所在。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，尤其是農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題，是解決農(nóng)村居民點(diǎn)整理中的利益分配問題的基礎(chǔ)，也是優(yōu)化各方主體利益格局優(yōu)化之關(guān)鍵。

目前需要解決的問題是：農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體到底是誰(shuí)？農(nóng)村土地所有權(quán)人到底有哪些權(quán)利？中國(guó)目前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛化設(shè)置，據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第10條規(guī)定，可以認(rèn)為農(nóng)村土地集體所有制，是農(nóng)民集體所有制，農(nóng)民集體是具有一定范圍的農(nóng)民集體，具有村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體等形式[7]。在實(shí)際生活中，各地表現(xiàn)出不同的主體形式，如北京市集體土地90%是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村農(nóng)民集體所有，在四川省村民小組所有占90%左右，甘肅省的邊緣地區(qū)的集體土地基本上都是村民小組所有，佛山市、深圳市等在20世紀(jì)八九十年代就將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地國(guó)有化[8]。但是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊化的問題并未因此得到實(shí)質(zhì)性解決。這種模糊的土地所有權(quán)狀態(tài)如果長(zhǎng)期維持，農(nóng)民將更難以分享城市化所帶來(lái)的土地增值收益，這阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫其“上樓”、放棄宅基地和耕地也將引發(fā)更多的社會(huì)問題。許多不愿意上樓的農(nóng)民是因?yàn)橛X得補(bǔ)償不到位，因此進(jìn)一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)尤其是土地所有權(quán)的主體及其權(quán)利所應(yīng)該有的利益內(nèi)涵，是維持各方長(zhǎng)久利益之根源。

2.因地制宜研究土地發(fā)展權(quán)配置模式并謹(jǐn)慎試用。美國(guó)通過實(shí)施近四十年的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)了廣泛的社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。土地發(fā)展權(quán)可以用來(lái)解決宏觀層面的利益調(diào)整，也可以用來(lái)協(xié)調(diào)微觀層面的問題，在中國(guó)土地利用也實(shí)行嚴(yán)格土地用途管制的背景下，作為一種體現(xiàn)公平性的權(quán)利形式，土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)用更應(yīng)體現(xiàn)在京郊農(nóng)村居民點(diǎn)整理中。

政府、村集體與農(nóng)民的土地利益沖突是以土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的爭(zhēng)奪為核心，根源在于產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)與治理結(jié)構(gòu)存在內(nèi)在缺陷[9]。試采用土地發(fā)展權(quán)的理念進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理，表現(xiàn)為：一是根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，對(duì)京郊區(qū)縣不同村莊的土地發(fā)展權(quán)予以量化。比如承認(rèn)符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)（如果該村莊的人均宅基地面積小于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，則通過土地發(fā)展權(quán)予以補(bǔ)足）的前提下，村集體所獲發(fā)展權(quán)可以上市交易，包括轉(zhuǎn)讓、入股、自行開發(fā)等[10]。二是在農(nóng)村居民點(diǎn)整理中，尤其是農(nóng)民上樓模式中，政策上認(rèn)可居民點(diǎn)整理過程也是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)退出的過程。農(nóng)民在農(nóng)村居民點(diǎn)整理過程中，不僅付出失去宅基地永久使用權(quán)、耕地（部分地區(qū)）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)還隱性地失去了土地發(fā)展權(quán)，因此在補(bǔ)償農(nóng)民過程中，不宜簡(jiǎn)單對(duì)比整理前后農(nóng)民的利益或增或減多少。三是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)思想。雖然中國(guó)未形成系統(tǒng)的土地發(fā)展權(quán)安排，但國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，完成了一部分土地發(fā)展權(quán)的兌現(xiàn)過程，其實(shí)質(zhì)正體現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的理念。① 借鑒此形式對(duì)北京遠(yuǎn)郊地區(qū)的落后農(nóng)村進(jìn)行補(bǔ)償不失為一種好做法，關(guān)鍵在于相應(yīng)級(jí)別政府部門要找準(zhǔn)對(duì)象，加大財(cái)政回補(bǔ)力度（見表1）。

3.客觀評(píng)價(jià)“農(nóng)民上樓”所依據(jù)的政策平臺(tái)。客觀評(píng)價(jià)“農(nóng)民上樓”這一北京當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)整理主流模式所依據(jù)的政策平臺(tái)——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，有利于市政府科學(xué)合理地制定后續(xù)相關(guān)政策，因此客觀評(píng)價(jià)掛鉤政策對(duì)于政府管理者而言，其政策收益是巨大的。掛鉤政策的初衷是加速城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高土地利用率，改善農(nóng)民生活條件，通過掛鉤政策，土地價(jià)值得以迅速提升。通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理讓土地增值，增加社會(huì)財(cái)富，無(wú)疑是件好事，這個(gè)政策本身沒有問題。但掛鉤政策在實(shí)施過程中確實(shí)存在很多問題，不少地方政府借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的名義，強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，剝奪農(nóng)民權(quán)益。從理論上看，通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)整體上樓，這個(gè)過程所帶來(lái)的利益是巨大的；從實(shí)際操作看，表現(xiàn)為做法不規(guī)范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差”，歸根結(jié)底是因?yàn)槔嬲T惑。根據(jù)筆者的前期相關(guān)調(diào)研，多數(shù)農(nóng)民表示只要補(bǔ)償合理，還是愿意上樓。北京市近幾年出現(xiàn)的農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生暴力事件、，說(shuō)明在利益分配方面存在問題，只有把利益分配問題解決好，農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作才會(huì)順利進(jìn)行。

4.抑制城市高房?jī)r(jià)，防止“消滅空心村，出現(xiàn)空心城”現(xiàn)象。城市房?jī)r(jià)的高企與持續(xù)上漲，很大程度上決定了城市郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的模式。通過利用結(jié)余出來(lái)的土地進(jìn)行商品房開發(fā)，“農(nóng)民上樓”模式能迅速且大量的回籠資金，攫取暴利，因此全國(guó)各地城市郊區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作熱情高漲。一方面是城市土地資源的低效與浪費(fèi)，另一方面又急不可耐地進(jìn)行城市郊區(qū)居民點(diǎn)整理。而在這背后，是炒作性資金對(duì)于城市房源的大幅度壟斷，且這種壟斷行為與城市房?jī)r(jià)的持續(xù)非理性上漲又互為影響。對(duì)于地方政府而言，可能因此要付出巨大的政策代價(jià)來(lái)彌補(bǔ)房地產(chǎn)泡沫所帶來(lái)的負(fù)社會(huì)收益，高房?jī)r(jià)導(dǎo)致的高利潤(rùn)最終成為全國(guó)性的“農(nóng)民上樓運(yùn)動(dòng)”的幕后推手（見下頁(yè)圖1）。

五、京郊農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式的改革取向

1.開創(chuàng)更多投資融資渠道。改變主要依靠市政府專項(xiàng)資金、金融機(jī)構(gòu)的融資方式，引入更多社會(huì)資金，參與整理全程。充分利用土地規(guī)劃和土地儲(chǔ)備進(jìn)行融資，經(jīng)過對(duì)土地的開發(fā)整理，實(shí)現(xiàn)不同地段，不同價(jià)格，利用轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等方式獲得土地資源的經(jīng)營(yíng)收益為新農(nóng)村建設(shè)融資。2010年8月12日，成都首例農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目用地成功掛牌融資，這是將農(nóng)村土地綜合整治引入市場(chǎng)機(jī)制的積極探索，通過這樣的方式，為社會(huì)資本融入農(nóng)村土地綜合整治建立了市場(chǎng)平臺(tái)[11]，這是農(nóng)村居民點(diǎn)整理融資方式的創(chuàng)新，對(duì)北京居民點(diǎn)整理工作改革具有示范效應(yīng)。從圖2、圖3中可以看出，土地政府融資模式跟市場(chǎng)融資模式下的政府收益壓力對(duì)比。

在圖2中，0a階段代表居民點(diǎn)整理前期政府作為融資主體，只有成本付出，收益為負(fù)值，ab階段代表有現(xiàn)金流收入，并在b時(shí)點(diǎn)達(dá)到盈虧平衡，bc階段代表收益持續(xù)上漲，cd階段代表收益穩(wěn)定，比如無(wú)成本情形下的固定分紅，假設(shè)收益持續(xù)至d時(shí)點(diǎn)結(jié)束。在圖3中，0u階段代表政府既無(wú)成本也無(wú)收益階段，uv階段代表收益持續(xù)上漲階段，yw階段代表收益穩(wěn)定，假設(shè)收益持續(xù)至w時(shí)點(diǎn)結(jié)束[12]。

顯然，政府融資模式下政府收益壓力較大，必須滿足V=f（t）dt?C=f（t）dt才能經(jīng)濟(jì)上可行，其中V、C分別代表收入和成本。市場(chǎng)融資模式下政府收益壓力較小，由于0u階段支出為零，只需V=g（t）dt?0即可，而在現(xiàn)實(shí)操作中，這一點(diǎn)是極可能滿足的。

2.改善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和利益分配機(jī)制。以引入其他市場(chǎng)化主體作為居民點(diǎn)整理融資主體為契機(jī)，構(gòu)建農(nóng)村居民點(diǎn)整理領(lǐng)域公平透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，完善各方利益分配機(jī)制。在投資比例、方式和收益分配方面明晰化，有利于減少矛盾，利于整理工作的順利開展。在許多西方國(guó)家，其土地整理經(jīng)費(fèi)一般都是由中央、地方和土地所有者共同承擔(dān)的，并約定好比例。比如德國(guó)土地整理中，聯(lián)邦政府、州政府、土地所有者投資分別占48%、32%、20%；日本的土地整理中，50%的費(fèi)用由農(nóng)業(yè)省負(fù)責(zé)，40%的費(fèi)用由道府縣和町村平均分?jǐn)偅?0%的費(fèi)用由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對(duì)收益的分配比例和形式事先也做出詳細(xì)說(shuō)明。更重要的是，整個(gè)過程各環(huán)節(jié)操作都要透明公開，要有獨(dú)立于各整理主體之外的督查監(jiān)管部門，保障各方利益不受侵害。

3.完善居民點(diǎn)整理績(jī)效考核體系。需要改變單一地或過度地以經(jīng)濟(jì)效益（主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)上）為整理動(dòng)力的現(xiàn)狀，將生態(tài)效益和社會(huì)效益真正納入農(nóng)村居民點(diǎn)整理效益評(píng)價(jià)體系，并在實(shí)際評(píng)價(jià)中，將其作為賦權(quán)較重的評(píng)價(jià)因子，才能真正改變實(shí)施主體的指導(dǎo)理念和整理初衷。在整理過程中，除考慮經(jīng)濟(jì)效益外，應(yīng)關(guān)注微區(qū)域生態(tài)景觀的規(guī)劃和普通民眾參與平臺(tái)的搭建，關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施齊備合理，關(guān)注村民回遷房質(zhì)量等等。這些方面的關(guān)注程度會(huì)因整理模式不同而異，如村集體主導(dǎo)型整理模式，這方面投入的成本和精力會(huì)更多一些，政府雖然會(huì)失去一部分土地收益，但獲得了城市特定區(qū)域更新后的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效應(yīng)。

4.借鑒“農(nóng)村再生”理念，注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)。從國(guó)外相關(guān)研究成果看，各國(guó)尤為關(guān)注在居民點(diǎn)整理過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)景觀建設(shè)等方面的內(nèi)容。對(duì)于那些距離城市較遠(yuǎn)、相對(duì)落后的農(nóng)村，由于沒有城市郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，同時(shí)受制于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施的地域限制，政府對(duì)其農(nóng)村居民點(diǎn)整理的熱情較低。對(duì)于遠(yuǎn)郊農(nóng)村，北京宜借鑒臺(tái)灣的“農(nóng)村再生”理念，①由市財(cái)政撥付一定專款，支持其生態(tài)環(huán)境建設(shè)和精神文化生活開展，既保證當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的物質(zhì)和文化生活，又體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，同時(shí)還能在一定程度上靈活實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的思想。

六、結(jié)語(yǔ)