基層社會治理風(fēng)險
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基層社會治理風(fēng)險范文第1篇
一、善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的現(xiàn)實難題制約著改善民生的目標(biāo)實現(xiàn)，必須通過不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點。1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終善治的核心出發(fā)點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。［1］10因此，善治理念下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新應(yīng)把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的新要求，切實轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達(dá)此目標(biāo)，必須不斷創(chuàng)新社會管理的本土化服務(wù)，推進(jìn)社會服務(wù)的科學(xué)化與專業(yè)化;從實際情況出發(fā)，因地因時制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會發(fā)展的核心主體，充分開發(fā)社會的人力資源和專業(yè)資源，服務(wù)于以普通民眾為核心的各利益相關(guān)者。2．著眼社會活力的深層激發(fā)，推進(jìn)社會管理主體的多元與均衡在治理理論視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能創(chuàng)新的重要方面是推進(jìn)管理主體多元化并建立多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)。［10］隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，民眾的需求不斷擴(kuò)展和提升，社會事務(wù)日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善，政府應(yīng)在社會管理主體多元化過程中起引導(dǎo)作用，著力推動專業(yè)化的社會服務(wù)，才能緩解政府壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。3．注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動性善治強(qiáng)調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動性。要注重科學(xué)調(diào)研，切實找準(zhǔn)民眾的關(guān)注點，使基層民眾找到歸屬感和認(rèn)同感，主動自發(fā)地參與到新的發(fā)展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達(dá)到這一目標(biāo)，非常重要的一點就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務(wù)民眾的理念與能力。同時還應(yīng)借助各類社會組織激發(fā)民眾的主動參與熱情，促進(jìn)民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。4．著力保障弱勢群體的權(quán)利，增進(jìn)社會的公平公正善治觀點認(rèn)為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。［1］12在我國經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了諸多弱勢群體，他們由于經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面的低下狀態(tài)而難以像正常人那樣化解社會變遷與社會問題造成的壓力，導(dǎo)致生活陷入困境，處于不利的社會地位。總體看，他們具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活質(zhì)量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。［11］他們的權(quán)益保障成為社會公平公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權(quán)益，使他們在多元利益格局中獲得應(yīng)有的尊重。社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新帶來新的契機(jī)。
二、善治視域下的社會工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新
(一)社會工作對社會管理創(chuàng)新及社會治理的協(xié)同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區(qū)等科學(xué)的專業(yè)方法服務(wù)他人特別是弱勢群體，旨在增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務(wù)擴(kuò)展到參與社會管理，從解決社會問題擴(kuò)展到預(yù)防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。［12］社會工作對社會管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。［13］社會管理說到底是對人的管理和服務(wù)，而社會工作的目標(biāo)正是增強(qiáng)人的社會功能，關(guān)注如何幫助個人、群體或社區(qū)增強(qiáng)其發(fā)揮社會功能的能力。它通過各種專業(yè)方法，在家庭、學(xué)校、社區(qū)等方面開展工作，解決人們參與經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)的困難和障礙。社會工作對促進(jìn)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會活力、促進(jìn)社會財富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢。［14］它不是把工作對象只看做被救濟(jì)、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分;它善于調(diào)動主客體兩方面的積極性，從預(yù)防和發(fā)展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質(zhì)上和深層次上參與社會治理。［15］近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會救助、社會福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創(chuàng)新的重要機(jī)制，取得了良好的實踐成效。
(二)善治視域下社會工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的功能定位
1．理念優(yōu)化理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理面臨的問題越來越多地表現(xiàn)為政府在推進(jìn)改革發(fā)展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強(qiáng)力的管控手段變得越來越不適應(yīng)，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會工作是一個關(guān)心人且認(rèn)為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進(jìn)人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學(xué)具體的方法保障其專業(yè)理念落實于實踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理理念優(yōu)化的功能落到實處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會管理理念與舊模式，促進(jìn)以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實現(xiàn)公共利益最大化，社會工作是一個重要的現(xiàn)實依靠力量。2．方法改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務(wù)。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準(zhǔn)確的評價，從而導(dǎo)致政府有心提供的服務(wù)無法達(dá)到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學(xué)理論為指導(dǎo)并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對保障以服務(wù)對象為導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量有著科學(xué)的、成熟的經(jīng)驗和方法。因此，促進(jìn)社會工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新實踐中融入社會工作的專業(yè)理念和方法，同時結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實際完善和落實政府購買社會工作服務(wù)的相關(guān)政策，將促進(jìn)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務(wù)。3．風(fēng)險化解社會管理舊模式創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，獲得收益的同時也要承受代價和風(fēng)險。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會風(fēng)險。當(dāng)前我國農(nóng)村正處于高風(fēng)險期和危機(jī)頻發(fā)期，風(fēng)險形態(tài)復(fù)雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會管理模式側(cè)重于事后應(yīng)急性搶救，這種模式往往又強(qiáng)化了社會風(fēng)險。［16］社會工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學(xué)方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風(fēng)險。同時，社會工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理體系更好地預(yù)判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時且有針對性的應(yīng)對措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會管理風(fēng)險。4．人才支持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的變革過程中，人才是主導(dǎo)性、能動性和創(chuàng)造性元素。社會工作專業(yè)人才是具有一定社會工作專業(yè)知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟(jì)困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復(fù)、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會服務(wù)的專門人員。這一獨特的職業(yè)優(yōu)勢使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，并對相關(guān)管理與服務(wù)人員進(jìn)行社會工作素養(yǎng)培訓(xùn)，培育和孵化社會工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會和服務(wù)站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優(yōu)化、方法改進(jìn)和風(fēng)險化解等功能實現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理走向善治的實現(xiàn)路徑
(一)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度對基層民眾需求的回應(yīng)能力
1．加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度以民眾為中心的價值理念善治特別強(qiáng)調(diào)民眾中心導(dǎo)向，并認(rèn)為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。［1］111但是，現(xiàn)實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度較多是服從上級部門的指導(dǎo)意見，傾聽基層受惠對象的空間非常有限。這往往導(dǎo)致制度脫離民眾的實際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價值立足點，實效性大大減弱。社會工作的“優(yōu)勢視角”和“賦權(quán)”等理論都強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分激勵與發(fā)展服務(wù)對象的潛能與優(yōu)勢，把問題落腳點集中于實現(xiàn)服務(wù)對象自主與自助能力的增長，并有配套的科學(xué)方法保障這一理念落到實處。因此，把上述價值理念融入其中，可更好地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度的民眾中心導(dǎo)向，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度回應(yīng)民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度的制定、執(zhí)行、激勵及評估等環(huán)節(jié)融入社會工作的服務(wù)理念及相應(yīng)的工作方法，充分聽取受惠對象的想法，甚至吸納受惠對象參與相關(guān)制度的制定、實施、監(jiān)督和評估。2．改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度回應(yīng)民眾需求的實踐技巧社會工作有一系列的專業(yè)方法來保障其專業(yè)價值理念落于實踐，同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度對民眾需求的回應(yīng)能力增強(qiáng)也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常管理和制度制定實施的機(jī)會把社會工作的專業(yè)內(nèi)涵融入其中，以此來創(chuàng)新既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理理念和方法，增強(qiáng)相關(guān)制度的實踐靈活性與需求響應(yīng)能力;使基層政府在面對民眾個性化、多元化訴求時，能夠通過科學(xué)而靈活的方法更好地把握服務(wù)民眾這一根本目標(biāo);使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號，而是落實于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的具體實踐，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度的合法性與公眾滿意度。
(二)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理工作人員的素質(zhì)提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化
1．提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理工作人員的社工素養(yǎng)，使其更好地為基層民眾服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會管理人員素質(zhì)參差不齊，對他們進(jìn)行社會工作素養(yǎng)的培訓(xùn)可優(yōu)化他們?yōu)槊癖姺?wù)的意識和能力。可與高校和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，對相關(guān)的管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，系統(tǒng)地提升其社會工作素養(yǎng)，使他們能夠會用乃至善用社會工作的理念、技巧和專業(yè)方法來提高實際工作能力與創(chuàng)新工作思路，使他們在面對實際問題時能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵與民生聯(lián)系密切的崗位人員參加社會工作職業(yè)水平資格考試，提升他們的專業(yè)服務(wù)能力。還可選派人員到專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，或外聘社會工作專業(yè)督導(dǎo)對相關(guān)人員進(jìn)行傳幫帶，提高他們服務(wù)基層民眾的水平。2．促進(jìn)社會工作專業(yè)人才充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理隊伍中，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)可建立完善社會工作人才使用體系，以社會工作崗位開發(fā)設(shè)置為重點、社會工作人才資源合理流動和有效配置為目標(biāo)，適當(dāng)加大社工人才的使用層次和力度。可與國內(nèi)外社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)單位合作，推薦人才到相關(guān)單位進(jìn)修學(xué)習(xí);也可在畢業(yè)生中做好宣傳動員，給他們提供一定的崗位與激勵，使他們能充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理隊伍中。同時，建立完善社會工作人才激勵保障體系，按照崗位名稱、職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、任職條件和薪酬待遇相對應(yīng)原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會保險、獎勵表彰等方面增加社會工作專業(yè)人才或具有社會工作職業(yè)資格認(rèn)證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理框架內(nèi)找到認(rèn)同感、歸屬感和價值感，積極主動地貢獻(xiàn)力量，從而夯實并革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新的人力資源基礎(chǔ)。
(三)推進(jìn)弱勢群體的權(quán)益保障與基層社會矛盾的深層化解
1．以社會工作的介入保障弱勢群體的權(quán)益，推進(jìn)社會公平正義照顧弱勢群體利益，疏導(dǎo)其不滿，防止社會矛盾集聚爆發(fā)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會工作可通過社會行政、政策倡導(dǎo)等方法對社會保障、社會福利政策施加影響，協(xié)調(diào)民眾與政府間的關(guān)系，同時，社會工作者可通過與弱勢群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時反映給政府或有關(guān)組織，從而降低社會管理風(fēng)險。［17］我國的經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型會打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導(dǎo)人們認(rèn)識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗ζ渌A層或群體的認(rèn)知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭;另一方面可以運用優(yōu)勢視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢，提升其改善生活的主動性與能力。2．以社會工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會矛盾的調(diào)解機(jī)制社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會工作特別強(qiáng)調(diào)以人為中心及服務(wù)對象需求的滿足，它運用科學(xué)方法和技能為有困難的人提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過購買社會工作服務(wù)等方式促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應(yīng)用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現(xiàn)實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾;另一方面還可有效預(yù)防個人和社會可能出現(xiàn)的問題。社工機(jī)構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預(yù)，引導(dǎo)人們有序而理性地行動，優(yōu)化社會矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。
(四)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新
基層社會治理風(fēng)險范文第2篇
雖然在法律層面仍然缺乏對農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的規(guī)范，但國家政策和地方立法出現(xiàn)了有利于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的演變。中央財政安排專項資金扶持的示范社中，聯(lián)合社超過1/5。而中華全國供銷合作總社先后公布的多批農(nóng)民專業(yè)合作社示范社中，均有一定比例的聯(lián)合社。2009年，中國銀監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部出臺了《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》，將信用貸款和聯(lián)保貸款引入農(nóng)民專業(yè)合作社，對促進(jìn)合作社聯(lián)合以獲得更高信用等級和開展貸款聯(lián)保，發(fā)揮了積極作用。2010年，農(nóng)業(yè)部會同發(fā)改、財政、科技、水利、商務(wù)、林業(yè)等部委出臺《關(guān)于支持有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)國家有關(guān)涉農(nóng)項目的意見》，推動一些地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合經(jīng)營，申報項目支持。與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相配套的《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》等法規(guī)、規(guī)章，為農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合預(yù)留了空間。農(nóng)業(yè)部計劃在“十二五”期間，依據(jù)《優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2008—2015）》和《特色農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2006—2015）》，重點圍繞糧食、油料、棉花、蔬菜、水果、生豬、奶牛、禽類、淡水養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)等10大行業(yè)培育100家聯(lián)合社，扶持其做大做強(qiáng)，進(jìn)一步指明了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展方向。從地方來看，越來越多的地方性法規(guī)，如北京、重慶、遼寧、黑龍江、江蘇、山東、湖南、四川等省份的農(nóng)民專業(yè)合作社法實施辦法，都規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社可以組成聯(lián)合社，積極引導(dǎo)同類農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合。
對于農(nóng)民專業(yè)合作社而言，無論將其看作獨立的企業(yè)，以集體或聯(lián)合行動存在的聯(lián)盟，還是一組契約關(guān)系的聯(lián)結(jié)，其積極作用都被眾多學(xué)者證實。Sexton認(rèn)為，合作社能獲得大量的經(jīng)營業(yè)務(wù)以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)[1]。Nourse認(rèn)為，合作社是促進(jìn)市場競爭的力量，農(nóng)民只有通過建立規(guī)模較大的合作社才能恢復(fù)力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）認(rèn)為，農(nóng)民合作組織能形成反市場壟斷的力量，可以減少營銷過程中的信息不對稱以及外部性的影響，保護(hù)專用資產(chǎn)投資免受機(jī)會主義行為的侵害。Tennbakk也指出，農(nóng)民合作組織能降低經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險和不確定性，改善市場失靈[3]。還有學(xué)者指出，農(nóng)民合作組織能幫助農(nóng)戶節(jié)約交易費用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在農(nóng)產(chǎn)品營銷中起到積極作用，確保農(nóng)民獲得相對穩(wěn)定的收益。國內(nèi)眾多文獻(xiàn)也表明，農(nóng)民通過發(fā)展合作社，提高了組織化程度，提升了話語權(quán)，改善了市場地位，提高了生產(chǎn)技術(shù)水平；合作社有利于整合社員資源，形成規(guī)模優(yōu)勢，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)業(yè)化；有利于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售，在一定程度上遏制了流通環(huán)節(jié)對農(nóng)民的盤剝，降低了經(jīng)營風(fēng)險，增加了農(nóng)民的收入。
盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對農(nóng)民專業(yè)合作社已有廣泛研究，但農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合是一個較新的課題，文獻(xiàn)比較少見。張曉山探討了農(nóng)民專業(yè)合作社的組織發(fā)展[4]。方玉媚等、方凱等分別對四川果旺果蔬聯(lián)合社、云南蒙自甜石榴產(chǎn)銷聯(lián)合社進(jìn)行了分析[5][6]；孔祥智和蔣忱忱（2010）對四川省井研縣聯(lián)合水果合作社的治理機(jī)制進(jìn)行了分析；苑鵬（2008）以北京市密云縣奶牛聯(lián)合社為例，剖析了聯(lián)合社的產(chǎn)生、運作以及優(yōu)越性，分析了聯(lián)合社的發(fā)展空間。王藝華、王樹恩指出，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展可以對接大市場，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程，增強(qiáng)自我服務(wù)功能，提高對社會資源的承接和利用能力，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。也是專業(yè)合作社發(fā)展的必然趨勢[7]。這些文獻(xiàn)主要通過研究合作社聯(lián)合的典型案例，探討聯(lián)合社的作用和發(fā)展趨勢。綜合來看，理論界對農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的探討，盡管遠(yuǎn)未達(dá)到條分縷析、引領(lǐng)實踐，但作為農(nóng)民專業(yè)合作社成長過程中自發(fā)出現(xiàn)的一種新的產(chǎn)業(yè)組織形式和制度安排，聯(lián)合社已顯示出更強(qiáng)的生命力和活力。在這種情況下，闡析其制度變遷特征，尋求其成長的內(nèi)在根據(jù)，探討其績效和治理機(jī)制，可以為聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展提供理論和政策依據(jù)。
一、誘致性制度變遷框架下農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，有效率的制度變遷主要是誘致性變遷，但強(qiáng)制性變遷的收益有較大的不確定性。農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，在很大程度上是農(nóng)民專業(yè)合作社制度誘致性變遷的結(jié)果。
（一）農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合源于合作社制度的不均衡
確立了土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)耕作模式，從而改變了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局，調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，在農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，主要是手工勞動的歷史條件下，極大地改變了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但是，下的農(nóng)戶小而散，需要獨自面對市場競爭，分散農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的脫節(jié)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)活動的交易成本高，經(jīng)濟(jì)效率低。隨著市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營越來越具有市場導(dǎo)向性，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化生產(chǎn)。雖然農(nóng)產(chǎn)品市場接近完全競爭，但在一定條件下，提升農(nóng)民的組織化程度，可以提升他們的市場抗衡力。因此，農(nóng)業(yè)專業(yè)化的過程，也是農(nóng)民組織化程度不斷提高的過程。而同一產(chǎn)業(yè)或同一地域的農(nóng)戶只有以一定方式組織起來，專業(yè)化分工才成為可能，且在專業(yè)化和交易費用的兩難沖突中，只靠市場進(jìn)行農(nóng)業(yè)分工會使其協(xié)調(diào)效率受到限制，需要農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織來進(jìn)行農(nóng)業(yè)分工和協(xié)調(diào)，提高交易效率，以獲得更多專業(yè)化經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民專業(yè)合作社是一種介于市場與科層之間的制度安排，沒有市場組織較高的市場交易費用，又保持著市場的靈活性；沒有科層組織高昂的管理成本，又具備科層組織配置資源的優(yōu)越性，從而很 好地契合了農(nóng)產(chǎn)品交易的特性。它在一定程度上解決了我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)不起來、技術(shù)部門包不下來、農(nóng)民單家獨戶辦不起來的困難，使小規(guī)模分散農(nóng)戶與市場之間、農(nóng)業(yè)與市場之間，形成一種以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為紐帶的組織網(wǎng)絡(luò)。
雖然隨著《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的施行，我國農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展起來，但家庭承包經(jīng)營、人多地少的基本國情，使我國農(nóng)民專業(yè)合作社制度的邊際效用急劇遞減。絕大多數(shù)合作社在目前的制度環(huán)境下，存在著合作社普遍資金困難、帶動力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平不高等問題。這些問題反映了現(xiàn)行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味著出現(xiàn)了新的盈利機(jī)會，進(jìn)而導(dǎo)致了制度變遷的必然。
（二）農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的發(fā)生和發(fā)展取決于聯(lián)合社的預(yù)期凈收益
從農(nóng)戶和單個合作社來看，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的“外部效益”，主要來自四個方面：
1.由規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的利潤
通過把若干同類農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社聯(lián)合起來組成聯(lián)合社，可以擴(kuò)大加工或產(chǎn)品營銷服務(wù)的規(guī)模，在更大程度上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。通過統(tǒng)一組織生產(chǎn)、運輸、冷藏和銷售，統(tǒng)一提供技術(shù)服務(wù)等，降低了基層社的生產(chǎn)經(jīng)營成本，也使得購銷業(yè)務(wù)大大集中，購銷規(guī)模明顯擴(kuò)大，實現(xiàn)了外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于提高合作社的市場競爭力和市場占有率，也有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)、組織方式和資金的投入。因此，只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域的分散性以及合作社規(guī)模的不均勻性存在，農(nóng)民專業(yè)合作社就有聯(lián)合的必要性。
2.外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化帶來的利潤
聯(lián)合社比分散的單個合作社具有更強(qiáng)的市場談判能力，整合資源的力量更為強(qiáng)大，通過搭建聯(lián)合社、基層合作社和生產(chǎn)資料供應(yīng)商、農(nóng)產(chǎn)品銷售商的平臺，既能加強(qiáng)合作社之間的有機(jī)聯(lián)系，避免了合作社之間的不良競爭，提高農(nóng)民的組織化程度，又能進(jìn)一步增強(qiáng)自身實力，提升農(nóng)民的市場談判地位，從而打破了原來基層社和農(nóng)民被動接受企業(yè)單方給定的質(zhì)量等級和價格的市場格局，可以分享更多加工和流通環(huán)節(jié)的利潤。
3.克服風(fēng)險厭惡帶來的利潤
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性與長周期性，無法通過內(nèi)部控制及時擴(kuò)大或縮小規(guī)模，加上農(nóng)產(chǎn)品的可貯存性差，使農(nóng)業(yè)成為一種冒險事業(yè)。而農(nóng)戶大多數(shù)是風(fēng)險厭惡型，在風(fēng)險普遍存在的制度安排下，風(fēng)險厭惡無疑會大大消減經(jīng)濟(jì)活動，克服對風(fēng)險厭惡的制度創(chuàng)新能獲得潛在利潤。聯(lián)合社通過內(nèi)部協(xié)作提高資源配置效率，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低經(jīng)營中的不確定性，內(nèi)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險；通過契約安排，轉(zhuǎn)嫁一定的技術(shù)風(fēng)險和市場風(fēng)險，使得基層社抗風(fēng)險能力得到提升；通過推廣種植、養(yǎng)殖保險，可以更有效地幫助成員降低生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。
4.交易費用的轉(zhuǎn)移和降低帶來的利潤
合作社的聯(lián)合所帶來的直接效果，就是擴(kuò)大了單個合作社的社員數(shù)量和資本規(guī)模，實現(xiàn)了資金、設(shè)備、原材料和勞動力的集中調(diào)配和使用，提高了要素的使用效率，大大節(jié)約了交易成本。同時，聯(lián)合社彌補了單個專業(yè)合作社銷售渠道窄、信息來源少等問題，進(jìn)一步整合了資源，增強(qiáng)了合作社的市場對接能力和競爭力，有助于降低交易費用。
（三）各地農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展情況
隨著農(nóng)民專業(yè)合作組織的迅猛發(fā)展，全國農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合也呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢頭，以彌補單個合作社勢單力薄等不足。但各地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的發(fā)展情況仍然存在顯著差異，尤其以東西部差異最為明顯。
1.全國農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的總體情況
隨著農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量的快速增長，多數(shù)合作社存在的生產(chǎn)規(guī)模偏小、科技含量低、服務(wù)領(lǐng)域狹窄、市場品牌不響、帶動能力弱等問題也日益凸顯，迫切需要通過合作社進(jìn)一步的聯(lián)合來解決單個合作社解決不了和解決不好的矛盾。而農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，自身積累資金的增多，將逐步形成設(shè)立聯(lián)合社的能力和愿望；某些規(guī)模較小的合作社，為了增強(qiáng)市場競爭力，也可能希望設(shè)立聯(lián)合社開展經(jīng)營活動。近年來，全國大多數(shù)省市已經(jīng)出現(xiàn)了各種形式的聯(lián)合組織，并在聯(lián)合經(jīng)營、開展信息交流和維護(hù)合作社權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。從表1（見下頁）可以看出，雖然從全國來看，單個的專業(yè)社是目前農(nóng)民專業(yè)合作組織的主要形式，但聯(lián)合社的比例已接近7％。
在農(nóng)民合作社聯(lián)合組織中，不乏由地方政府依托供銷合作社、信用合作社這一類政府主導(dǎo)安排的專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織而組建的聯(lián)合社或合作社聯(lián)合會。例如，河北省、福建省、浙江省及溫州市等地供銷合作社（總社）籌組成立了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會。這類聯(lián)合社（或聯(lián)合會）以橫向聯(lián)合為主，將主要職能定位為政府和合作社之間的溝通平臺，承擔(dān)向政府反饋合作社的意見與需求、政策法規(guī)宣傳、教育培訓(xùn)、營銷推廣、對外交流和行業(yè)自律等工作任務(wù)，帶有很濃的行業(yè)協(xié)會色彩。與政府主導(dǎo)的聯(lián)合社制度安排不同，民間自發(fā)的誘致性聯(lián)合社制度安排，以同業(yè)聯(lián)合為主。這種民間自發(fā)的聯(lián)合社制度安排，以承認(rèn)合作各方的“私人產(chǎn)權(quán)”和“私人利益”為基礎(chǔ)，其組建而成的聯(lián)合社，并不僅僅是合作社成員數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，蘊涵了深刻的變化，是合作社制度的深化和發(fā)展。目前，農(nóng)民自發(fā)組織的聯(lián)合社，占了現(xiàn)有合作社聯(lián)合組織的90％以上。
2.農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展存在區(qū)域差異
我國現(xiàn)階段農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展，是在國家法律制度供給不足的情況下，主要由外部利潤誘導(dǎo)的自發(fā)創(chuàng)新，因而呈現(xiàn)出自發(fā)性、異質(zhì)性和區(qū)域性等特點。各類聯(lián)合社可以大致分為由同類專業(yè)合作社組成的聯(lián)合社和由特定地域內(nèi)各類專業(yè)合作社聯(lián)合組成的聯(lián)合社兩種類型。同業(yè)聯(lián)合和地域聯(lián)合的聯(lián)合社在職能定位方面存在差異。由于國家法律和政策對農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合缺乏明確而統(tǒng)一的規(guī)定，即使是同業(yè)聯(lián)合的聯(lián)合社，在不同區(qū)域之間，其業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、治理結(jié)構(gòu)等也具有明顯的異質(zhì)性（見表2）。對此，一個明顯的例證就是各省、市的地方性法規(guī)對農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的規(guī)定大不相同。另一方面，從調(diào)查情況來看，多數(shù)聯(lián)合社都對經(jīng)典合作社原則有不同程度的修改，但不同區(qū)域的聯(lián)合社的修改方向存在一定的差異：中、西部地區(qū)往往要求基層社具有較大的種植、養(yǎng)殖或營銷規(guī)模；東部地區(qū)更加注重資本報酬，股份化傾向更加明顯，而且合作社的管理者逐漸從社員向擁有專業(yè)知識的職業(yè)經(jīng)理轉(zhuǎn)變。
從聯(lián)合社的數(shù)量來看，東部地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展最為迅速，聯(lián)合社在全部農(nóng)民專業(yè)合作社中所 占的比例最高，為9.90％，遠(yuǎn)高于全國平均水平；而西部地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展較為緩慢，聯(lián)合社在全部組織中所占的比例最低，僅為2.59％，明顯低于全國平均水平；而中部地區(qū)和東北地區(qū)聯(lián)合社發(fā)展相對較為平穩(wěn)，均高于全國平均水平，其中中部地區(qū)聯(lián)合社在全部專業(yè)社中所占的比例為7.99％，東北地區(qū)聯(lián)合社在全部組織中所占的比例為8.25％（見表3）。從四個區(qū)域平均數(shù)據(jù)比較可看出：中部地區(qū)合作社數(shù)量最多，平均每個省有8291.7個農(nóng)民專業(yè)合作社，662.8個聯(lián)合社，顯著高于全國平均水平，而西部地區(qū)合作社數(shù)量最少，平均每個省2982.5個，77.1個聯(lián)合社，明顯低于全國平均水平。
進(jìn)一步分析表3可以看出：東部地區(qū)雖然專業(yè)合作社和聯(lián)合社的絕對數(shù)量并不領(lǐng)先，但聯(lián)合社占合作社的比例最高，表明東部地區(qū)合作社的發(fā)展步伐較快，質(zhì)量管理水平較高；中部地區(qū)無論是平均每個省的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)量，還是聯(lián)合社的數(shù)量，都比其他三個區(qū)域明顯偏多；西部地區(qū)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展相對較為緩慢，農(nóng)民專業(yè)合作社和聯(lián)合社的數(shù)量比其他三個區(qū)域明顯偏少。這在一定程度上說明合作組織的發(fā)育程度與市場經(jīng)濟(jì)的成熟程度緊密相關(guān)。
二、政府在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合中的作用及其邊界
在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合過程中，政府充當(dāng)著重要角色。但從目前的現(xiàn)實情況來看，政府參與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的程度還不夠深入，在一定程度上影響了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合，需要政府不斷加大制度供給力度，給農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合提供必要的政策扶持，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合進(jìn)一步健康快速發(fā)展。
（一）政府在農(nóng)民專業(yè)合作社誘致性聯(lián)合中的作用不可或缺
在誘致性制度變遷中，往往也需要用政府的行動來促進(jìn)變遷過程。一方面，制度變遷需要人們自愿的聯(lián)合行動來完成，但集體行動常常面臨高成本壁壘。為提高制度供給水平，需要引入政治資源來促成誘致性制度變遷。另一方面，誘致性制度變遷的創(chuàng)新主體來自基層，是一種自下而上的漸進(jìn)發(fā)展的變革過程，所需時間長，難以全面實行，而強(qiáng)制性制度變遷的主體是政府，推動力大，但社會震蕩大、風(fēng)險高。二者組合的制度設(shè)計能較好地避免一方單獨行使的缺陷。加之我國不同于西方市場經(jīng)濟(jì)國家的突出之處是政府力量強(qiáng)大，因此，在我國農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合由普遍性市場行為到強(qiáng)行性規(guī)則的程式轉(zhuǎn)換中，政府發(fā)揮著重要作用。其作用范疇主要在兩個方面：
1.政府對聯(lián)合社的法律地位予以確認(rèn)
政府是制度的最終供給者，任何正式制度都必須經(jīng)過政府在政治和法律程序上的確認(rèn)，才能夠在全社會范圍內(nèi)擴(kuò)散和推廣。即使大規(guī)模的市場制度創(chuàng)新需求轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅闹贫裙┙o也需要最終得到政府參與。因此，誘致性制度變遷大致包含兩個階段：首先是市場主體突破既存制度，自發(fā)響應(yīng)獲利機(jī)會，形成普遍性市場行為；然后是政府進(jìn)行制度供給，對普遍性市場行為的合法性加以追認(rèn)。在我國，盡管單個的農(nóng)民專業(yè)合作社，由于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和自身實力的限制，依然擺脫不了抗風(fēng)險能力差的困境，在參與市場競爭中仍處于弱勢地位，有著進(jìn)一步聯(lián)合的制度需求。但聯(lián)合社面臨現(xiàn)行法律制度的剛性約束。聯(lián)合社是多個合作社作為成員，聯(lián)合成立的新的具有獨立法人地位的合作社。從法理上說，設(shè)立聯(lián)合社要求農(nóng)民專業(yè)合作社能夠成為合作社的成員。根據(jù)合作社法的規(guī)定，“成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個企業(yè)、事業(yè)單位或者社會團(tuán)體成員；成員總數(shù)超過二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體成員不得超過成員總數(shù)的百分之五”，顯然這一比例幾乎無法滿足設(shè)立聯(lián)合社的要求。因此，從現(xiàn)有法律規(guī)定看，尚無合作社聯(lián)社存在的法律空間。另外，在現(xiàn)行法律框架下，雖然仍可以通過社團(tuán)法人登記、組建公司或吸收合并等方式滿足農(nóng)民專業(yè)合作社擴(kuò)張和聯(lián)合的需求，但是和一般意義上的聯(lián)合社仍存在本質(zhì)區(qū)別。社團(tuán)法人登記雖然解決了聯(lián)合社的法律地位問題，卻在很大程度上限制了聯(lián)合社的業(yè)務(wù)范圍，不能從事營利性活動；成立公司無法享受合作社享有的各種扶持政策，且由于對股東有最高人數(shù)限制，使得聯(lián)合社的發(fā)展和規(guī)模都受到制約；而吸收合并、新設(shè)合并等手續(xù)較為繁瑣，設(shè)立成本較高。因此，應(yīng)推動立法機(jī)關(guān)盡快修改農(nóng)民專業(yè)合作社法，對聯(lián)合社的法律地位予以確認(rèn)。
2.政府對聯(lián)合社給予扶持，解決聯(lián)合過程中市場主體不能自行解決的問題和困難
西方合作運動大多“自下而上”，即先有基層社，待基層社發(fā)展數(shù)目已多、有聯(lián)合的必要時，才共同組成聯(lián)合社。由于集體行動的內(nèi)在矛盾，合作社聯(lián)合往往存在巨大的協(xié)調(diào)成本，同時，合作社作為弱者的聯(lián)合，與企業(yè)的競爭在資金、技術(shù)和管理能力上有可能處于劣勢。故在各國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的過程中，政府總是扮演積極角色。在我國，家庭承包經(jīng)營、土地細(xì)碎化的缺陷，使農(nóng)民專業(yè)合作社在集體行動方面存在高組織成本，單純依靠農(nóng)民在逐利動機(jī)驅(qū)使下自發(fā)行動并不能完全實現(xiàn)誘致性變遷。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)遲緩，農(nóng)村合作金融不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)投資不足，也使農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展受到種種限制。所以，應(yīng)將民間創(chuàng)新主體的自發(fā)創(chuàng)造與政府推動相結(jié)合，一方面進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民在合作社成長中的主體作用，另一方面，在農(nóng)民專業(yè)合作社自組織的基礎(chǔ)上，政府適時地進(jìn)行制度供給，提供核心制度安排，協(xié)助民間主體實現(xiàn)制度創(chuàng)新，同時，加大扶持力度，建立有利于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的信貸、財稅和登記等制度，加強(qiáng)合作社成員的合作教育與培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)民的合作意識和組織能力。
（二）政府參與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的程度
1.政府參與程度總體不足，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的制度供給滯后，影響了聯(lián)合社的發(fā)展
在有限理性、信息高度不對稱、傳導(dǎo)反饋的時差性等因素約束下，制度供給會呈現(xiàn)一定的滯后性。作為制度環(huán)境的核心因子，法律對市場變化的反應(yīng)也不可避免地存在一定的時滯。立法者有時也會主動地保持緘默，為前瞻性的市場參與者提供試驗甚至試錯的機(jī)會。農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合制度供應(yīng)明顯滯后，也使聯(lián)合社在運行中遇到一些困境，影響了聯(lián)合社的治理。
第一，無法形成與聯(lián)合社相匹配的有效治理結(jié)構(gòu)。目前的農(nóng)民專業(yè)合作社多是在“能人效應(yīng)”、外部力量帶動下成長起來的，民主管理制度、財務(wù)管理制度和監(jiān)督機(jī)制都不盡完善。30多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制，逐步讓農(nóng)民“原子化”，農(nóng)村 優(yōu)秀人才流失，留守農(nóng)民普遍素質(zhì)較低，缺乏自我組建合作組織的能力。與一般合作社相比，聯(lián)合社成員之間在資源稟賦、參與目的以及承擔(dān)角色等方面的異質(zhì)性明顯增加，成員之間的利益沖突更加突出。聯(lián)合社的核心成員多為兼職，自身精力有限，而隨著聯(lián)合社規(guī)模的擴(kuò)大，成員參與管理的能力不足和興趣減弱，合作社由成員民主控制轉(zhuǎn)向?qū)＜铱刂疲霈F(xiàn)了類似IFOs的委托－問題。合作社的剩余索取權(quán)被限定在合作社合約框架下的提供惠顧的群體之中，合作社成員很難促使經(jīng)理人員的運作符合成員們的利益，成本明顯偏大。
第二，基層合作社和聯(lián)合社的民主管理體制難以建立。基層社和聯(lián)合社之間經(jīng)濟(jì)實力對比懸殊，聯(lián)合社有充分的定價權(quán)，加之各基層合作社大多直接由農(nóng)民組成，資本普遍稀缺，其角色一般是生產(chǎn)者，而產(chǎn)前和產(chǎn)后的環(huán)節(jié)由聯(lián)合社控制，這樣，在制度供應(yīng)滯后、利益分配機(jī)制不健全的情況下，產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的利潤多與多數(shù)基層合作社無關(guān)。由于聯(lián)合社的股權(quán)比較集中，如果制度約束缺位，聯(lián)合社運營過度依賴大的基層社也就成為一種必然的趨勢，內(nèi)部人控制的傾向更加明顯，極易造成聯(lián)合社組織結(jié)構(gòu)及其決策機(jī)制的不正常，從而使聯(lián)合社變成了少數(shù)股東的“富人俱樂部”，聯(lián)合社全體成員特別是農(nóng)民成員的合法權(quán)益難以得到公平保護(hù)①。民主治理局面的實現(xiàn)與否基本上也就決定了聯(lián)合會在多大程度上反映成員合作社的主流民意，進(jìn)一步而言也就決定了能在多大程度上反映合作社農(nóng)民成員的主流意見。
第三，聯(lián)合社有排斥小規(guī)模合作社和兼業(yè)農(nóng)戶的傾向。聯(lián)合社普遍為入社成員設(shè)定門檻。從調(diào)查情況來看，同類專業(yè)合作社聯(lián)合組成的聯(lián)合社，主要是以從事該種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主業(yè)的達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模和商品量的專業(yè)農(nóng)戶的聯(lián)合，并不歡迎小規(guī)模的合作社和兼業(yè)農(nóng)戶。這樣，聯(lián)合社的發(fā)展明顯有利于更具有企業(yè)家特性和境遇較好的農(nóng)民來尋求新的市場機(jī)會，但創(chuàng)造一種機(jī)制來保護(hù)甚至增進(jìn)弱勢農(nóng)民的利益越發(fā)困難。
第四，產(chǎn)權(quán)不明晰，滋生機(jī)會主義行為。大部分合作社在政府部門引導(dǎo)下組建，常常受多個部門單位支持，在組織資金、技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品銷售等方面得到多方資助。合作社的聯(lián)合，進(jìn)一步使聯(lián)合社與基層社之間、基層社相互之間以及合作社與農(nóng)民之間財產(chǎn)關(guān)系模糊不清。立法粗陋，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，加之合作社的新、老成員享有同樣的投資和惠顧權(quán)，不可避免會激發(fā)了外部人攫取動機(jī)，導(dǎo)致機(jī)會主義行為和“搭便車”行為。
2.政府需要加大對農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的制度供給，明確政府對農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合進(jìn)行扶持的職責(zé)，促進(jìn)聯(lián)合社規(guī)范發(fā)展
過去50年，各國農(nóng)業(yè)合作社企業(yè)的集中趨勢加速。荷蘭1949年供應(yīng)飼料和肥料的合作社有1160個，1998年只剩36個；牛奶加工合作社從426個，降為6個。聯(lián)邦德國1950年共有23842個農(nóng)村合作社，而到1998年這一數(shù)字縮減到4221個。但同期的社均成員數(shù)則由137個增加到711個，規(guī)模明顯擴(kuò)大。我國農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展尚處在起步階段，目前政府推動合作社聯(lián)合的重點是對合作社進(jìn)行培訓(xùn)和規(guī)范，主要是建立穩(wěn)定的合作社培訓(xùn)機(jī)制，規(guī)范聯(lián)合社的各項職能、制度和組織架構(gòu)，整合農(nóng)委、農(nóng)辦、科協(xié)、農(nóng)業(yè)局、供銷社等涉農(nóng)部門的資源，明確財政資金的支持方式，充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，更好地推動合作社聯(lián)合發(fā)展。在治理機(jī)制上，聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)堅持成員以農(nóng)民為主體、對成員服務(wù)不以營利為目的、民主管理，惠顧返還、資本報酬適度，以及入社自愿、退社自由等基本原則。雖然聯(lián)合社可以不完全拘泥于國際“合作社原則”，需要從實際出發(fā)，適度放寬對資本權(quán)利的限制，以利于吸引資金，鼓勵聯(lián)合社向公司化和縱向一體化的方向延伸，并賦予聯(lián)合社內(nèi)部治理機(jī)制一定的包容性，但不能改變其農(nóng)民專業(yè)合作社的基本特征。
3.政府應(yīng)當(dāng)避免對合作社聯(lián)合進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)闹苯痈深A(yù)
農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展是一個水到渠成的過程，不可能超越階段、跨越式地發(fā)展。在規(guī)制聯(lián)合社的法律規(guī)范缺位的情況下，尋求政府的支持和保護(hù)，不失為一種理性的選擇。但政府部門的過度干預(yù)可能影響合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查表明，政府不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)使一些合作社的聯(lián)合出現(xiàn)異化。在政府的制度供給過程中，政績往往被作為一個重要變量而引入了政府的效用函數(shù)。在進(jìn)行聯(lián)合社制度設(shè)計時，一些地方政府在農(nóng)村市場資本化和農(nóng)民專業(yè)合作社扶持政策的刺激下，以實現(xiàn)政績?yōu)轭A(yù)期，過度干預(yù)合作社的聯(lián)合和發(fā)展，導(dǎo)致了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合的異化，結(jié)果一些聯(lián)合社的定位不準(zhǔn)，職能不明，體制不順。有的聯(lián)合社是“公司十合作社”，以套取政府的優(yōu)惠政策；有的是假借聯(lián)合之名義，投資大量資金入股控制合作社；更多的是供銷社為完成工作指標(biāo)，導(dǎo)致聯(lián)合社只是形式上的表面文章，起不到應(yīng)有的作用。因此，政府在扶持過程中，應(yīng)注意充分尊重農(nóng)民群眾的選擇權(quán)和決定權(quán)，不能采取強(qiáng)迫命令的方式推動合作社聯(lián)合，同時，要求擺正政府與市場的關(guān)系，做到凡是市場能做好的事，都由市場來做，政府不必干預(yù)；即使政府有必要干預(yù)，也應(yīng)更多采用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而不是行政手段。
三、結(jié)論與對策建議
通過以上分析和研究，可得出以下結(jié)論：
第一，農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合發(fā)展具有歷史必然性。制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，也是從一種制度均衡狀態(tài)向更高的制度均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)化的過程。理論和實踐都表明，在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展的過程中，合作社成員對合作內(nèi)容、合作形式、合作層次必然會提出越來越高的要求，為此，合作社有必要走向聯(lián)合，實現(xiàn)在更大規(guī)模和更高層次上的合作經(jīng)營。這不僅僅是因為鼓勵聯(lián)合是國際合作社聯(lián)盟確定的合作社基本原則，更是因為合作社的聯(lián)合存在明顯的“外部利潤”。成立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合組織，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高議價能力，擴(kuò)大合作社的業(yè)務(wù)范圍，解決合作社依靠自身力量無法解決的問題，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
第二，我國農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展的區(qū)域差異，表明了同一制度安排在不同制度環(huán)境下，具有不同的比較效用。聯(lián)合社的發(fā)展，從一個側(cè)面反映了農(nóng)民專業(yè)合作社的制度績效，說明制度安排的移植不僅會受到非正式制度環(huán)境的約束，而且也會受到產(chǎn)業(yè)特性的約束。而經(jīng)濟(jì)組織的績 效，既取決于組織內(nèi)部的制度安排，也取決于組織制度安排與環(huán)境的相容性。因此，聯(lián)合社的制度安排是否有效率，不僅取決于該項制度安排是否滿足制度需求，還取決于其他制度安排實現(xiàn)他們功能的完善程度。這種差異的存在，決定了政府在農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合中的重要作用，也表明了對制度變遷進(jìn)行引導(dǎo)和控制的必要。
可見，要使農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合健康發(fā)展，并加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用，并從以下三個方面著手：
第一，政府應(yīng)加快制定推動合作社聯(lián)合發(fā)展的法律規(guī)范，即設(shè)立發(fā)展聯(lián)合社的制度裝置，幫助實現(xiàn)誘致性變遷。這些規(guī)范應(yīng)從農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模小且高度均等化這一基本農(nóng)情出發(fā)，對合作社聯(lián)合發(fā)展中的一些問題，如資本聯(lián)合與勞動聯(lián)合，基層社與聯(lián)合社之間的民主管理，土地的集中投入和使用等，通過聯(lián)合社治理機(jī)制的創(chuàng)新來努力解決。
第二，堅持誘致性制度變遷，關(guān)鍵在于基層社是否存在聯(lián)合的需求，在于聯(lián)合社的運行能否堅持獨立、自治、民主的合作精神。政府參與聯(lián)合社的創(chuàng)建隱藏著風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)通過宣傳、教育、示范等方式培育人們對新制度的需求，如果合作社的聯(lián)合并非基層社社員的要求，高昂的阻滯成本可能使制度變遷得不償失。農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，就整體而言，不是政府推行的強(qiáng)制性制度變遷，而是農(nóng)民在逐利動機(jī)驅(qū)使下自發(fā)創(chuàng)新的誘致性變遷。制度的設(shè)計應(yīng)該是自下而上的，不是政府強(qiáng)制推動。
第三，政府只扮演一個基本行為規(guī)范的保障者和制度變遷合法性的最終確認(rèn)者角色，從而保證市場創(chuàng)新主體在一定限度內(nèi)有足夠的自由進(jìn)行制度創(chuàng)新，并通過仿效、接受或拒絕的方式對其試驗或加強(qiáng)。
*該標(biāo)題為《改革》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《基于誘致性制度變遷視角的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合》。
注釋：
基層社會治理風(fēng)險范文第3篇
【關(guān)鍵詞】社會管理創(chuàng)新；地方實踐
目前，各地積極開展了豐富多彩的社會管理創(chuàng)新實踐活動，這些實踐活動在激發(fā)社會活力的同時，不斷夯實著社會和諧穩(wěn)定的基石。充分歸納和提煉這些創(chuàng)新實踐的典型模式和典型經(jīng)驗，有助于從戰(zhàn)略性、全局性的角度把握社會管理創(chuàng)新的方向，從而推動社會管理創(chuàng)新實踐向縱深發(fā)展，同時，對于構(gòu)建中國特色社會管理創(chuàng)新模式和創(chuàng)新理論具有重要作用。
一、社會管理創(chuàng)新的地方實踐探索
1.以人為本。各地在社會管理創(chuàng)新實踐中，把以人為本、服務(wù)為先的理念貫穿工作的全過程，以群眾利益為重，以群眾期盼為念，以群眾需求為導(dǎo)向，贏得了群眾的信任和擁護(hù)，提高了社會管理服務(wù)水平，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了不竭的動力。比如，建立社區(qū)服務(wù)中心。各地積極加大資源投入力度，著眼于方便社區(qū)群眾，建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，開展各種愛心服務(wù)工作，為居民帶來了實實在在的好處。如山東淄博的淄川區(qū)般陽路街道推行“三維數(shù)字社會管理平臺”，這個平臺將街道轄區(qū)內(nèi)的居民樓、企事業(yè)單位、商鋪等搬上網(wǎng)絡(luò)，形成一個真實的三維實景立體街區(qū)，實施人口信息動態(tài)化管理，開通“民情通”呼叫服務(wù)中心，完善“三位一體視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)”，創(chuàng)建五件制辦件系統(tǒng)，通過這些措施構(gòu)筑起了數(shù)字化基層政務(wù)服務(wù)新體系，促進(jìn)街道社區(qū)工作由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。
2.社會協(xié)同。社會管理創(chuàng)新一方面要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時也要充分發(fā)揮其他社會管理主體的協(xié)同作用，從而形成推動社會和諧發(fā)展、保障社會安定有序的合力。近年來，各地積極改革并完善社會組織管理體制，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展，各級各類社會組織在社會的各個角落發(fā)揮著積極作用。比如，北京市探索樞紐型社會組織管理模式，“樞紐型”社會組織，是對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和管理的聯(lián)合型組織，主要在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用；在業(yè)務(wù)上發(fā)揮引領(lǐng)聚合作用；在日常服務(wù)管理上發(fā)揮平臺作用，促進(jìn)本領(lǐng)域社會組織健康有序發(fā)展。上海市通過“政府購買服務(wù)”方式，大力推動社會組織的發(fā)展壯大，政府購買服務(wù)項目主要集中于養(yǎng)老服務(wù)、慈善救助、社區(qū)青少年和外來人員服務(wù)等領(lǐng)域，已形成了“項目制”、“招標(biāo)制”等多種運作形式，并且逐漸趨于成熟。
3.社區(qū)管理。當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的一大特色就是各地對城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制和管理方式進(jìn)行了有益的探索，社區(qū)網(wǎng)格化即是其中之一。網(wǎng)格化管理的核心理念是把社區(qū)劃分成若干個網(wǎng)格，分別建立功能齊全、相對獨立的社區(qū)管理服務(wù)體系，有專職人員在網(wǎng)格范圍內(nèi)對社區(qū)實施24小時動態(tài)的全方位管理和服務(wù)，承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)的居民信息收集、矛盾化解、環(huán)境衛(wèi)生、治安維護(hù)等各項事務(wù)，努力實現(xiàn)“小事處置不出網(wǎng)格，大事化解不出社區(qū)”，從而實現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)的全覆蓋。如浙江舟山推行的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，把全市劃分為2360個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格成立一個黨小組，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）干部、轄區(qū)民警中的黨員組成，同時吸收教師、醫(yī)生、老干部、漁農(nóng)科技人員等參與，組成一支6至8人的“網(wǎng)格管理服務(wù)團(tuán)隊”，2360支網(wǎng)格團(tuán)隊織起了一張基層“公共管理服務(wù)網(wǎng)”，這樣及時掌握了解每個網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生民計和社會穩(wěn)定的大小事件，并及時反饋與妥善處理，變被動應(yīng)對為主動服務(wù)，變宏觀管理為精細(xì)服務(wù)。
4.風(fēng)險評估。近年來，因各種社會矛盾引發(fā)的群眾上訪和多樣多發(fā)，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。對房屋拆遷、土地征用、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等容易引發(fā)社會矛盾的行業(yè)和領(lǐng)域，各地積極開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，對于關(guān)系人民群眾根本利益的重大政策、重大項目等重大事項在實施或出臺之前，采取科學(xué)的預(yù)測方法，對可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行先期預(yù)測、先期評估、前期化解，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，將不和諧因素減少到最低限度。同時，在評估過程中，充分征求群眾意見和建議，為政府決策提供參考，從而提高了決策的科學(xué)化、民主化。
二、社會管理創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗思考
各地社會管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗表明，社會管理是一項綜合工作，需要統(tǒng)籌兼顧，理順各種關(guān)系，發(fā)揮多種力量，改革和完善體制機(jī)制，從源頭上減少社會矛盾，以增強(qiáng)地區(qū)活力和凝聚力，全面促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。
1.完善社會管理新格局。社會管理不是單向的政府對社會的管理，而是政府與社會的合作和共治。長期以來，“全能型政府”的社會管理模式擠壓了社會發(fā)展的空間，造成了社會自治能力薄弱，無論是社會組織的發(fā)展，還是公民自我管理和服務(wù)的能力都難以適應(yīng)新形勢的要求。因此，社會管理創(chuàng)新既要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)，也要充分發(fā)揮社會組織的作用和人民群眾的參與，實現(xiàn)社會協(xié)同、公眾參與，最大限度激發(fā)社會活力。黨的十七大提出，健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局，這是適應(yīng)新時期社會管理形勢的戰(zhàn)略部署。這個新格局改變了傳統(tǒng)的以政府為中心的單一治理結(jié)構(gòu)，更加注重社會各主體的協(xié)同作用，是多元主體共同治理的管理模式。社會管理的多元主體治理首先可以適應(yīng)多元的社會現(xiàn)實，為公眾提供多樣化、多層次的社會公共服務(wù)。其次，可以最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力。第三，有助于緩解政府壓力、轉(zhuǎn)變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調(diào)控領(lǐng)域。
2.堅持“以人為本”的管理理念。社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)，不斷實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。從這個意義上說，社會管理既是治理更是服務(wù)，管理不是目的，服務(wù)才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是單一的管理者，而是把滿足群眾的公共需求作為主要職責(zé)，提供基本公共服務(wù)，著力保障和改善民生，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。在管理體制上，各級政府不斷加快職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；在管理理念上，實現(xiàn)由防范、控制型向人性化、服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；在管理方式手段上，從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，從重行政手段，輕法律道德，向多種方式協(xié)調(diào)發(fā)展，多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變。
3.促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。社會組織與政府組織、企業(yè)組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大組織體系，是穩(wěn)定社會的“鐵三角”。政府組織是公共組織，是非營利性的，是“以行政求公益的組織”；企業(yè)是營利性的，是“以志愿求私益的組織”；光有這兩個范圍是不夠的，二者無法覆蓋其他大量的公益和互益服務(wù)范圍，因此就必須要有“以志愿求公益”的非政府非營利性組織。目前，我國社會組織的力量還相對薄弱，不僅數(shù)量少，實力較強(qiáng)、影響廣泛的社會組織也不多，難以承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移職能、參與社會管理的任務(wù)。十報告提出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。因此，促進(jìn)社會組織發(fā)展，徐亞奧政府部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，通過公開競標(biāo)，讓有能力的社會組織來承擔(dān)。
4.加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新社會管理，重點在基層，難點也在基層。基層具有“春江水暖鴨先知”的獨特便利，群眾的利益訴求，基層能最先捕捉到。因此，一定意義上講，基層社會管理水平的高低直接反映出社會管理的整體績效。俗話說，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。現(xiàn)階段，我國社會矛盾多樣多發(fā)，而這些矛盾糾紛大多發(fā)生在基層特別是城鄉(xiāng)社區(qū)。隨著 “單位人”向“社會人”、“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為社會管理的重要載體，但同時，由于新的社會管理體制機(jī)制沒有完全建立起來，社區(qū)管理服務(wù)沒有及時跟上，導(dǎo)致群眾的多元化需求在社區(qū)得不到及時有效的回應(yīng)和解決。因此，完善基層社會管理，工作的著力點應(yīng)該放在社區(qū)。十報告提出，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，寓管理于服務(wù)之中，增強(qiáng)基層活力和凝聚力。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]龔維斌.基層社會管理創(chuàng)新的探索與思考[J].國家行政學(xué)院學(xué)報.2012（3）
基層社會治理風(fēng)險范文第4篇
關(guān)鍵詞：環(huán)保民間組織 公民社會理念 法律環(huán)境
一、環(huán)保民間組織存在的基礎(chǔ)——以公民社會理論為視角
公民社會是一個來源于西方的富有包容性開放性并且內(nèi)涵不斷變化的概念，經(jīng)過了洛克、盧梭、黑格爾、馬克思、托克維爾、哈貝馬斯等人的闡述。在當(dāng)代它作為一種理念，在國家與社會的關(guān)系中，更側(cè)重于公民的參與以及對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約。公民社會理念有這樣一些特點：它倡導(dǎo)多樣性，生活方式、利益追求、社會文化都向多元化發(fā)展；它強(qiáng)調(diào)參與，不管是政治生活還是社會活動，都必須對公眾開放，保證參與機(jī)會的均等；它不倡導(dǎo)占主導(dǎo)地位的行為者，各社會組織、公民團(tuán)體都處于平等的地位；它既不片面強(qiáng)調(diào)對國家的制約，也不將國家權(quán)力理想化而輕視公民社會的力量，強(qiáng)調(diào)公民社會與政府應(yīng)采取合作態(tài)度，共同致力于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
社會組織是公民社會重要的結(jié)構(gòu)要素，是政府與社會之間的中介，也是公民參與發(fā)展的主要載體和形式，環(huán)保民間組織就是其中的一部分，并且由于環(huán)境保護(hù)問題更需要全體社會公民共同參與的屬性而顯得益發(fā)重要。它使公民個人擺脫了原子化的狀態(tài)，形成凝聚力，能發(fā)出環(huán)保聲音；它貼近公民，深入基層，可以直接與社會成員進(jìn)行溝通，有民主基礎(chǔ)；它有一定的專業(yè)知識和資金基礎(chǔ)，可以為環(huán)境破壞中的弱勢群力提供支持；它一方面將政府的環(huán)境政策和信息傳送給公民，另一方面也將公民的環(huán)保要求和建議傳送給政府，以利于政府的環(huán)境決策；它處理問題方式多樣手段靈活，其成員具有較高的社會責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神。環(huán)保組織的這些優(yōu)勢是其他機(jī)制不能代替的，它的存在和發(fā)展是當(dāng)代公民社會理念以及治理與善治理論的題中應(yīng)有之義。
二、我國環(huán)保非政府組織的法律環(huán)境分析
具有一定的法律主體地位，是非政府環(huán)保組織生存并發(fā)揮作用的前提。我國非政府環(huán)保組織在各級民政部門正式注冊率較低，僅為 23.3%。導(dǎo)致這么多的非政府環(huán)保組織甘冒被取締的風(fēng)險而不進(jìn)行注冊的原因在于我國目前的社團(tuán)登記制度存在如下法律障礙：（1）雙層管理體制造成登記困難。《社會團(tuán)體登記管理條例》第九條規(guī)定：“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，事實上，由于擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位要承擔(dān)很大的監(jiān)管責(zé)任，又無利可圖，而政府部門通常也不愿意為民間社團(tuán)做業(yè)務(wù)管部門。導(dǎo)致很多社團(tuán)無法找到業(yè)務(wù)主管單位，因此無法注冊。（2）非競爭性原則進(jìn)一步制約了非政府環(huán)保組織的登記，《社會團(tuán)體登記管理條例》第十三條 規(guī)定：“有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備：（二）在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的；”這一規(guī)定進(jìn)一步導(dǎo)致非政府環(huán)保組織登記上的困難。（3）對注冊資金的要求更提高了環(huán)保組織的登記門檻。根據(jù)《社會登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，成立一個全國性社團(tuán)至少需要10 萬元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體則需要 3 萬元以上的資金。由于大部分民間組織的初始規(guī)模都很小，資金也非常緊張，恰恰需要通過合法登記后再逐步發(fā)展壯大，在成員數(shù)量、資金量方面的過高要求反而扼殺了很多弱小的民間組織。注冊要求有很多錢，沒錢就不能注冊；而不解決注冊問題，就無法爭取捐贈。這也是非政府環(huán)保組織設(shè)立中的一個悖論。
三、對我國環(huán)保非政府組織發(fā)展環(huán)境法律構(gòu)建
（一）以公民社會為理念完善非政府環(huán)保組織法律制度
公民社會的興起為非政府環(huán)保組織的蓬勃發(fā)展提供了土壤。事實上，有些學(xué)者將公民社會與非政府組織視為一個硬幣的兩個面。有關(guān)于公民社會的概念，學(xué)術(shù)界的觀點各不相同，但目前建立在國家、經(jīng)濟(jì)、社會的三分法的基礎(chǔ)之上的一種定義逐漸為大多數(shù)學(xué)者所接受。該定義將公民社會歸納為介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價值或原則。戈登·懷特認(rèn)為：“它是國家和家庭之間的一個中介性社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自，并由社會成員自愿結(jié)合而成，以保護(hù)和增進(jìn)他們的利益或價值。”中國學(xué)者張靜認(rèn)為，“公民社會是一個區(qū)別于國家建制的、自主的活動領(lǐng)域，它通過社會自我管制，達(dá)成相互聯(lián)系并依存的整合秩序，以防止對社會自由的干預(yù)，公民社會對于公共事務(wù)的積極關(guān)切與參與，形成了和國家建制的對等監(jiān)督力量……公民社會的核心部分是公民權(quán)利和自由的主張，它包含一組特定的權(quán)利和使權(quán)利可以實施的社會制度，其中制度是實現(xiàn)權(quán)利的保障。”盡管理論各有不同，但它都強(qiáng)調(diào)一個獨立于國家或舊的宗族和封建紐帶的個人行動自治空間，強(qiáng)調(diào)在尊重國家權(quán)威的同時不受國家干預(yù)的自由空間的存在，它包括人們非政府形式的政治參與所組成的公域和個人之間家庭生活、經(jīng)濟(jì)和文化活動形成的私域，由志愿組織等公民團(tuán)體組成的公共領(lǐng)域成為公民社會的核心。從這兩種不同的定義可以分析得出，非政府組織是公民社會的基本組成主體。有不少學(xué)者認(rèn)為，中國尚末形成公民社會，而是處在“前公民社會”時期，但中國進(jìn)行的政治和經(jīng)濟(jì)改革，已經(jīng)為公民社會興起提供了基礎(chǔ)，也就是非政府組織興起的社會背景。
（二）民間環(huán)保組織的登記管理制度的完善
1、要通過立法的程序來確定業(yè)務(wù)主管單位，減少環(huán)保社團(tuán)尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難。應(yīng)當(dāng)以法律的形式，將相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的權(quán)限、義務(wù)和責(zé)任制度化，使得相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位必須成為進(jìn)入該領(lǐng)域所有民間環(huán)保組織的業(yè)務(wù)主管單位，以解決目前大部分草根組織找不到“娘家"的困境。雙重管理體制是現(xiàn)行管理模式滯后的關(guān)鍵因素，它一方面為主管部門延續(xù)部門特權(quán)提供了制度保障，另一方面也給市場領(lǐng)域內(nèi)生需求設(shè)置了制度障礙。本文對改革雙重管理體制的具體建議是：嘗試單一登記、分類管理與登記備案制，逐步探索適合我國國情的環(huán)保社團(tuán)管理新途徑。
2、實行單一登記、分類管理制度
為了解決雙重管理體制帶來的困境，本文建議在現(xiàn)行民政部門的社會組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務(wù)院的社會組織監(jiān)管委員會，并建立全國性的社會組織監(jiān)管體系，將現(xiàn)行的業(yè)務(wù)主管單位以及其他各相關(guān)部門行使的對于社會組織的監(jiān)管職能逐步統(tǒng)一。一方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個不同政府部門之間圍繞社會組織監(jiān)管問題的關(guān)系、權(quán)責(zé)和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將我國境內(nèi)的所有社會組織置于國家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。也就是說，在現(xiàn)行的民間組織管理局基礎(chǔ)上，成立獨立的民間組織監(jiān)管委員會，統(tǒng)一行使對民間組織的備案、登記和監(jiān)管職能。
3、試點社團(tuán)備案制度
基層社會治理風(fēng)險范文第5篇
一、基層央行對農(nóng)村信用社監(jiān)管工作中存在的問題
(一)農(nóng)村信用社自身存在的問題影響央行監(jiān)管效能的提高
1．農(nóng)村信用社的市場定位不夠明晰，增加了農(nóng)村信用社經(jīng)營目標(biāo)和基層央行監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的難度。合作制原則決定了農(nóng)村信用社要服務(wù)于社區(qū)、服務(wù)于“三農(nóng)”，客觀上要求農(nóng)村信用社不能以盈利為目的，但“資本自聚、資金自籌、經(jīng)營自主、盈虧自負(fù)、風(fēng)險自擔(dān)”的機(jī)制，又決定了農(nóng)村信用社盈利目的的合理性和合法性，農(nóng)村信用社也只有以盈利為目的，才能真正建立以上“五自”機(jī)制。必須服務(wù)于“三農(nóng)”的“準(zhǔn)政策性”職能和必須“以盈利為目的”的基本要求，二者相互矛盾、有時甚至相互抵觸，嚴(yán)重制約著農(nóng)村信用社的正常發(fā)展，加大了基層央行金融監(jiān)管的難度。
2．法人治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)，加大了農(nóng)村信用社的各項支出，增加了農(nóng)村信用社信貸資金的“隱性”流失，削弱了農(nóng)村信用社的盈利能力。也給基層央行的全方位監(jiān)管留下了空白。目前縣級農(nóng)村信用聯(lián)社仍實行的是基層法人社管理模式，這既不利于縣級聯(lián)社轄內(nèi)人力、物力和資金來源的統(tǒng)一管理，又增加了稅費繳納(如所得稅)，形成了信貸資金“隱性”流失，尤其是對部分法人社盈利、但整體虧損的縣聯(lián)社，信貸資金的“隱性”流失更為明顯。基層法人社管理模式也給基層央行增加了監(jiān)管難度。由于基層央行監(jiān)管人員有限，對基層社實施全方位監(jiān)管存在一定的困難，所以改變基層法人社管理模式十分必要。
3．農(nóng)村信用社資金實力弱、抗風(fēng)險能力較小、經(jīng)營效益欠佳等客觀現(xiàn)實，決定了社會公眾短期內(nèi)難以對農(nóng)村信用社樹立足夠的信心。
4．經(jīng)營理念相對滯后，市場營銷觀念較差，業(yè)務(wù)品種單一。直接影響了農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營效益的提高，基層央行的監(jiān)管作用難以充分發(fā)揮。
5．與國有商業(yè)銀行相比，電子化程度低、服務(wù)手段落后、勞動強(qiáng)度大，工作效率低；使農(nóng)村信用社在與國有商業(yè)銀行的競爭中明顯處于弱勢。農(nóng)村信用社的經(jīng)營環(huán)境更為不理想。不良資產(chǎn)的核銷等歷史包袱只能靠自身消化。給農(nóng)村信用社經(jīng)營目標(biāo)和基層央行監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)增加了極大難度。
(二)基層央行監(jiān)管中的不足和困難影響了監(jiān)管效能的提高
現(xiàn)代金融監(jiān)管是防范化解金融風(fēng)險、行使中央銀行職能的重要方面，是一種全方位、多功能、綜合性的執(zhí)法行為，這就要求中央銀行在金融監(jiān)管工作中，要諳熟法規(guī)“會”監(jiān)管、求真務(wù)實“敢”監(jiān)管、超前監(jiān)測“早”監(jiān)管、多方并舉“巧”監(jiān)管。目前，基層央行在金融監(jiān)管的實踐中，還存在著監(jiān)管理念、監(jiān)管手段、監(jiān)管方式相對落后，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)，監(jiān)管人員素質(zhì)偏低，監(jiān)管職責(zé)落實不夠等問題，直接影響了監(jiān)管效能的提高。
(三)人民銀行上級行的管理不夠科學(xué)，也影響著基層央行監(jiān)管效能的提高
1．人民銀行信用合作管理部門與合作金融監(jiān)管部門對縣級農(nóng)村信用社的管、監(jiān)職責(zé)相對模糊，縣級農(nóng)村信用聯(lián)社的處境尷尬，給農(nóng)村信用社的經(jīng)營帶來諸多不便。
2．人民銀行對監(jiān)管指標(biāo)的考核不盡合理，時點內(nèi)容多、時期內(nèi)容少，重疊(或相似)內(nèi)容多、創(chuàng)新(或結(jié)合實際)內(nèi)容少，一定程度上誤導(dǎo)了農(nóng)村信用社的經(jīng)營方向，也束縛了基層央行的監(jiān)管思路。
3．人民銀行對農(nóng)村信用社支農(nóng)再貸款的“鋼性”約束多，“彈性”管理少，如期限較短，設(shè)置不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期、用途限制過多等，影響了支農(nóng)再貸款的使用效力，也給基層央行的監(jiān)管工作增加了難度。
二、對策及建議
(一)各級央行要增強(qiáng)服務(wù)意識，幫助農(nóng)村信用社建立良好的外部環(huán)境，并促使農(nóng)村信用社更新的監(jiān)管理念，改善經(jīng)營管理，盡快走出困境。
1．準(zhǔn)確確立農(nóng)村信用社的市場定位。要突出農(nóng)村信用社是“盈虧自負(fù)、風(fēng)險自擔(dān)”、并以盈利為目的的企業(yè)法人的基本觀念。服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨應(yīng)主要作為服務(wù)范圍或服務(wù)區(qū)域來對待，以減少政策性職能，確保信用社利益。
2．督促農(nóng)村信用社盡快完成縣級聯(lián)社法人治理結(jié)構(gòu)的改革，實行縣聯(lián)社一級法人的管理，充分集中運用信用聯(lián)社的人力、物力和財力資源，增強(qiáng)抵御風(fēng)險、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，并根據(jù)效益原則對機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局，提高經(jīng)營效益，逐步實現(xiàn)農(nóng)村信用社由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營的轉(zhuǎn)化。
3．幫助農(nóng)村信用社建立良好的外部環(huán)境。一是要借目前普遍開展創(chuàng)建“金融安全區(qū)”活動之機(jī)，幫助農(nóng)村信用社盡快啟動并建立“農(nóng)村信用工程”，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會配合、村組響應(yīng)的良性互動格局，增強(qiáng)廣大農(nóng)戶的信用觀念，努力為農(nóng)村信用社創(chuàng)造寬松的外部信用環(huán)境。二是要站在有利于培育農(nóng)村信用社的發(fā)展后勁、有利于地方經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展的高度，積極尋求減免支農(nóng)服務(wù)方面的有關(guān)稅費、提高呆帳準(zhǔn)備提取比例等，為農(nóng)村信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好的財稅環(huán)境。三是盡快幫助農(nóng)村信用社建立跨區(qū)域的資金匯劃系統(tǒng)，努力為農(nóng)村信用社創(chuàng)造與商業(yè)銀行相當(dāng)?shù)慕Y(jié)算環(huán)境。以提高信用社的市場競爭力。四是幫助農(nóng)村信用社多渠道、多方位地籌集自有資金，增強(qiáng)社會公眾對農(nóng)村信用社的信心和增強(qiáng)農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險的能力。
4．鑒于農(nóng)村信用社歷史包袱沉重的現(xiàn)實，幫助農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，在無法實現(xiàn)剝離資產(chǎn)的情況下，實行新、老貸款分賬經(jīng)營、分別管理，甩下包袱，輕裝上陣，努力創(chuàng)建支農(nóng)服務(wù)與信用社自身增效的新格局。
(二)人民銀行自身要適應(yīng)時展要求，與時俱進(jìn)，努力提高金融監(jiān)管效能
