基層民主
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中國的民主化是文明世界都關(guān)心的大事。民主，意味著立法者和重要行政官員由最廣大的人民選舉產(chǎn)生，公民在公共事務(wù)中有著廣泛的參與權(quán)、最后的決定權(quán)。隨著中國經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)行，民主化的潮流也在涌動。民主化，可以從上層、中層、基層等層次來討論，也可以從法律文化、制度建設(shè)、競爭狀態(tài)等方面來識別。中國民主化給人印象深刻的一點是基層民主，特別是中國許多地方的村委會、居委會成員的競爭性直接選舉，不但引起了中國學(xué)者、媒體的關(guān)注，也引起了國際機(jī)構(gòu)、外國媒體的關(guān)心。在2002年，中國的基層民主有了新的發(fā)展，出現(xiàn)一些新的情況。
在中國，除了企事業(yè)單位以外，基層似乎應(yīng)該包括縣、鄉(xiāng)兩級政府以及農(nóng)村的半政府性質(zhì)的村委會以及城市中半政府性質(zhì)的居委會。中國是共和國，共和的主要意思是國家機(jī)關(guān)的公共性以及官員的非繼承性。官員不來自繼承，來自哪里？來自民主概念中最核心的公正、自由的選舉之中。民主的最低標(biāo)準(zhǔn)是立法機(jī)關(guān)成員的直接和競爭性的選舉。依照中國法律，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級人民代表大會代表由直接選舉產(chǎn)生，但是可惜的是，代表并非專職，無薪；只有常委會委員才是專職，但是常委會委員并非由普通選民直接選舉產(chǎn)生。因此，縣、鄉(xiāng)兩級立法機(jī)關(guān)（民意機(jī)關(guān)）不被國際上認(rèn)可為代議民主制機(jī)關(guān)。至于行政首腦，依照現(xiàn)行法律，均屬間接選舉，因此即使是充分、公正的競爭性選舉，也屬于半民主。
中國的村委會、居委會有政府的某些特征（比如一個區(qū)域只能有一個），但是不在政府序列之中。中國的現(xiàn)行《村委會組織法》、《居委會組織法》將這兩種機(jī)構(gòu)的性質(zhì)都確定為“自治組織”，但是城市居委會的經(jīng)費基本上來自上級政府，所以不可能不接受上級政府的“領(lǐng)導(dǎo)”。不管怎么說，村委會、居委會實際上都是中國基層的權(quán)力機(jī)關(guān)，這些草根權(quán)力機(jī)關(guān)的民主選舉、民主管理的進(jìn)展依然是有重要意義的。在這些草根權(quán)力機(jī)關(guān)中，村委會的民主選舉開展得較早，而城市居委會的選舉是2002年中國基層民主建設(shè)的重要亮點。
村委會的民主選舉繼續(xù)發(fā)展
中國農(nóng)村村民委員會的直接選舉始于1987年11月《村民委員會組織法（試行）》的頒布。1998年11月，《村民委員會組織法》正式頒布實施。根據(jù)這部法律，村委會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期為三年；年滿18周歲的村民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與民主選舉產(chǎn)生的村委會是指導(dǎo)關(guān)系（不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系）。它結(jié)束了村干部長期以來由上級任命的歷史，改變了村干部長期以來包辦一切、只對上級負(fù)責(zé)的狀況。到2002年底為止，中國農(nóng)村村委會普遍都實行過至少一次直接選舉，有的甚至已經(jīng)實行過7次。依照村委會組織法，具體選舉辦法由各省、自治區(qū)和直轄市人大制定。到目前為止，全國31個省、自治區(qū)和直轄市已經(jīng)全部制定了關(guān)于村委會選舉的地方法規(guī)。
到今年8月底，全國有25個省、自治區(qū)和直轄市出臺了村委會選舉辦法，湖北、山東、黑龍江、安徽和廣東等省還對選舉辦法進(jìn)行了修正。6個省、自治區(qū)和直轄市在實施辦法中對村委會選舉作了具體規(guī)定。河北、廣東和湖北等省還出臺了關(guān)于村務(wù)公開的單項法規(guī)和行政規(guī)章，以各級政府、部門文件形式出臺的相關(guān)規(guī)定和制度更是不勝枚舉。2002年1月1日正式施行的《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》，還首次將從村民小組長、村民代表、到村委會成員的直接、差額投票選舉推到新高。令人始料未及的是，有些村、組的村民代表和村民小組長競選激烈的程度不亞于村委會成員，通過兩三次甚至多次投票才選出的村民小組長同村委會成員一樣占有相當(dāng)分量。為了選出真正的“意中人”，廣西扶綏縣有4900名外出經(jīng)商務(wù)工的選民趕回家鄉(xiāng)投票。南寧市上堯村、富德村等今年有帳可查的選舉經(jīng)費逾十萬甚至幾十萬元的村也不計其數(shù)。群眾信得過的人才脫穎而出，全區(qū)14700多個村委會的換屆選舉如期完成。
7月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，對于“兩委關(guān)系”明確了思路：“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員；提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表；提倡擬推薦的村黨支部書記人選先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選，如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選；提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。”顯然，這“四個提倡”不僅鼓勵黨員主動參加選舉，依法加入到自治組織中去，同時也鼓勵黨組織吸收自治組織中的優(yōu)秀分子，在包容和滲透中，實現(xiàn)“兩委”的和諧—在這個新思路下，誰是“一把手”已經(jīng)不重要了，順應(yīng)民意才是第一原則。
2002年，全國20個省、自治區(qū)和直轄市進(jìn)行了新一輪村委會換屆選舉。11月21日至25日，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司在浙江省寧波市主持召開了全國村民委員會選舉情況分析會。根據(jù)會議介紹的情況，這一年的選舉是推行村民自治以來操作程序最為規(guī)范、工作要求最為嚴(yán)格的一次。通過村委會換屆選舉，農(nóng)民的民主法制意識得到增強(qiáng)，基層干部的思想觀念和工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，密切了黨群、干群關(guān)系，推動了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。與以往選舉相比，這次選舉呈現(xiàn)出幾個特點：（1）農(nóng)民的參選熱情進(jìn)一步高漲；（2）連選連任和交叉任職的比例提高；（3）村委會干部素質(zhì)提高，新班子成員中，文化程度有所提高，平均年齡則趨于下降，一批熱心村務(wù)的致富能手當(dāng)選村委會成員。在村委會直接選舉的創(chuàng)始地廣西合寨村，6月23日進(jìn)行了村委會第七屆換屆選舉。熙熙攘攘的人群中，有一些是外地人，他們是從北京和一些省市專程趕來觀摩選舉的新聞記者及專家學(xué)者。在會場，一幅對聯(lián)寫道：“發(fā)揚(yáng)民主依法辦事認(rèn)真選好脫貧致富領(lǐng)頭雁，集思廣益惟才是舉雄心開創(chuàng)村民自治新篇章”。2002年，由聯(lián)合國開發(fā)計劃署和芬蘭政府資助的一項村民自治狀況調(diào)查顯示，農(nóng)民對村委會自治形式認(rèn)同感是高的。在被訪上千名農(nóng)民中，有68.7%認(rèn)為：村委會為村民做的事情很多或較多，認(rèn)為村委會為村民辦事“較少”或“很少”的，比例只為4.6%；當(dāng)問及“村里在決定涉及全體村民利益的重大事情時，誰的意見最重要”時，66.3%的人回答是“村民大會或村民代表會議”，22.2%認(rèn)為是“村黨支部”或“村支書”；在村委會產(chǎn)生采取何種形式問題上，有76.5%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該采取“直接選舉”形式，選擇“由上一屆村委會確定”、“由村黨支部確定”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委任命”的，比例不到1%?！袄习傩罩缹ψ约捍迓涞氖聞?wù)是有表決權(quán)的，這是一個最大的進(jìn)步。”中國社科院社會學(xué)所副研究員樊平說。
中國學(xué)者估計，到2002年年中，全國大致上只有10％的鄉(xiāng)村建立了新型的民主合作關(guān)系，20％的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關(guān)系，近70％的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配關(guān)系向民主合作關(guān)系的轉(zhuǎn)變之中。在2002年，也確實有一些地方傳來負(fù)面的消息。8月中旬，《湖北日報》內(nèi)參披露了潛江市人大代表姚立法對全市干預(yù)村治、非法撤換村官的調(diào)查：“潛江市第四屆村委會自1999年9月28日換屆選舉以來，截至今年5月1日，選舉產(chǎn)生的村委會主任，當(dāng)選后被撤換（含免職、停職、降職、精簡、移任他職等）的達(dá)187人，占329位村主任的57％。加上其他被撤換的村委會副主任、委員，共有619位村委會成員被撤換?！?月12日《南方周末》在頭版頭條又就此事進(jìn)行了報道。
湖北省民政廳基層政權(quán)處處長賈虹在省人大代工委、民政廳聯(lián)合調(diào)查組調(diào)查后承認(rèn)姚立法反映的情況“基本屬實”：“1999年9月以來，潛江市有208個村、433名村委會成員變動，分別占全市村委會總數(shù)的63.41％、村委會成員總數(shù)的28％，其中村委會主任變動的119人，占全市村委會主任的36.28％。到了9月，潛江市委、市政府深感問題很大，對此進(jìn)行了專題研究，進(jìn)行了整改。中共市委及市政府認(rèn)為，出現(xiàn)這樣的問題，有損于"全國村民自治模范市"的榮譽(yù)，有損于法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，造成了不良的社會影響。9月30日晚上，潛江市召開了市委、政府、人大等"四大家"領(lǐng)導(dǎo)會議，會議由市委書記張衛(wèi)東主持。"四大家"領(lǐng)導(dǎo)最后認(rèn)為潛江市隨意撤換村委會成員的事實基本屬實，不要回避，不能諱疾忌醫(yī)，必須堅決整改，并決定加大整改力度，徹底糾正隨意撤換村委會成員的違法行為。隨后，對張金、楊市、竹根灘、浩口、漁洋、龍灣等6個鎮(zhèn)處進(jìn)行了通報批評，責(zé)令作出書面檢查。各鎮(zhèn)對照《村委會組織法》和《湖北省村民委員會選舉辦法》，開展自查，原在什么范圍、以什么方式撤下來的村委會成員，現(xiàn)在同樣的范圍、以相應(yīng)的方式恢復(fù)原職；對未經(jīng)法定程序任用的村委會干部一律予以免職，堅決糾正隨意撤換村委會成員的違法違規(guī)行為。到年底，潛江市各鎮(zhèn)對非法撤換的村委會成員480人（除死亡7人、外遷1人）一律恢復(fù)了原職務(wù)，并召開了相應(yīng)范圍的會議進(jìn)行了宣布。
北京新民教育研究中心在福特基金會的資助下，組織了于8月24日進(jìn)行最后投票選舉的湖北省沙洋縣洪嶺村的民主選舉。參加了這一活動的工作人員根據(jù)他們的經(jīng)驗，強(qiáng)調(diào)對村民的啟發(fā)教育工作十分重要。他們最初進(jìn)行宣傳的時候,送書被摔，人被逐客。村民說,“選舉都是騙人的,是他們玩弄的把戲,是走個形式,過過場,沒等我們選舉就早定下來了。都是官官相護(hù),沒有用的,青年人?！钡墙?jīng)過艱苦工作，選舉還是達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。
“村民委員會選舉是農(nóng)村的一件大事，能夠解決農(nóng)村的一些基本問題，但是，根據(jù)我的研究和調(diào)查，村民委員會解決的問題是很有限的，還有一些問題比它更根本。”中國社科院社會學(xué)所副研究員樊平對媒體說，“在農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品通過剪刀差被弄走了，資金流失了，農(nóng)村的勞動力不在了，搞經(jīng)營的也跑了，土地被弄走了。當(dāng)我們把農(nóng)村定義為社區(qū)時，從物質(zhì)到精英等所有要素都流失的話，選民的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)也都存在嚴(yán)重問題。如何保證農(nóng)村精英在不斷流失的前提下，能夠得到不斷必要的補(bǔ)充和更新，這是一個村委會有生命力的基礎(chǔ)。”
不久之前，農(nóng)民還被視為愚昧、自私、不關(guān)心政治的一群。但是在今天，他們?yōu)榱俗约旱臋?quán)益而奮起抗?fàn)幍氖吕褜乙姴货r。在湖北潛江市董灘村，有817名選民聯(lián)合簽名按上了手印，要求罷免不合法產(chǎn)生的村委會，當(dāng)罷免案無人理睬，農(nóng)民便自發(fā)自費到縣里、省里、到北京上訪告狀。當(dāng)他們的正當(dāng)合理要求被一再拒絕后，村民們請求法律幫助，向記者求援，并一再簽名要求依法行使罷免權(quán)。當(dāng)他們?nèi)〉脛倮?，群眾的手掌都拍紅了，村頭有人放了一萬響的鞭炮。這些實力都說明了人們對自己的基本權(quán)利是關(guān)注的。
城市社區(qū)直接選舉引人注目
中國從1999年開始，進(jìn)行了社區(qū)自治的試點。所謂社區(qū)自治，首先是進(jìn)行社區(qū)劃分，將原來的居民委員會轄區(qū)改建成新型的包括有當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)、單位的混合型社區(qū)，這樣新建立的社區(qū)的人數(shù)和規(guī)模都比以前擴(kuò)大了許多。其次，是社區(qū)居民代表會議和居委會的權(quán)限擴(kuò)大，但是政府職責(zé)被解除；再其次是社區(qū)居民代表會議和居委會等要由選舉產(chǎn)生。1990年1月1日起施行的《居委會組織法》此時才開始受到重視?！毒游瘯M織法》中提出居委會是居民的自治組織。要自治，要居民自我管理，這就給社區(qū)民主的逐步實行提供了機(jī)會。2000年，中共中央辦公廳了中辦發(fā)（2000）23號文件，要求把擴(kuò)大城市社區(qū)建設(shè)作為新世紀(jì)中國城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑，再次提出城市居委會的自治性質(zhì)，要求逐步通過社區(qū)居民的選舉來更換居委會領(lǐng)導(dǎo)人。從此，社區(qū)建設(shè)已成為現(xiàn)階段中國城市治理的重要部分，社區(qū)逐步成為中國城市中最普遍的另一個利益共同體。城市中的居委會、居民會議、老年人協(xié)會、計劃生育協(xié)會等已成為重要的民間自治組織。
《居民委員會組織法》規(guī)定：居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。居民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。但是，1999年之前，全國的情況基本上都是居委會成員由基層政府指定。1999年6月，沈陽市沈河區(qū)進(jìn)行了第一個社區(qū)選舉改革的試點，使用了一戶出一個代表進(jìn)行選舉的方式。從2000年開始，上海、南京、青島、廣西等地也進(jìn)行了社區(qū)選舉的試點。在這些試點當(dāng)中，有一些地方實行了有選舉權(quán)的所有居民直接選舉居委會成員的辦法。從2000年底到2001年的9月，在廣西的南寧、柳州、桂林和武鳴等地出現(xiàn)了20余次的社區(qū)居委會成員直接選舉的試點。這些選舉從數(shù)量上看要比全國加在一起的數(shù)量還要多，其中廣西武鳴縣的選舉辦法也許是目前人們所見到的最詳細(xì)、最完善的城市社區(qū)居委會直接選舉辦法，而且他們在應(yīng)用的時候基本都能認(rèn)真執(zhí)行。武鳴縣選舉的組織者在考慮社區(qū)直選的時候，認(rèn)為可以參考村委會的選舉辦法，因此他們將村委會的有關(guān)選舉辦法進(jìn)行了移植。有專家認(rèn)為，在當(dāng)前城市社區(qū)自治正在尋找方向的時候，社區(qū)的直接選舉打開了真正自治的大門。和當(dāng)年的農(nóng)村村委會的自治是因為引入直接選舉而得到真正發(fā)展一樣，社區(qū)的自治也必須要首先引入民主的直接選舉的機(jī)制，而選舉制度一旦引入到社區(qū)的建設(shè)當(dāng)中，一個真正的民主的自治才有可能產(chǎn)生，其它的民主管理、民主監(jiān)督等才有可能產(chǎn)生，制度的創(chuàng)新才有可能產(chǎn)生，民主的選舉是社區(qū)自治的靈魂和基礎(chǔ)。（李凡：《城市社區(qū)直接選舉的重大突破》）2002年從5月份開始，廣西全自治區(qū)進(jìn)行了大范圍社區(qū)居委會直選工作，取得很大成功。與此同時，廣州、北京在2002年設(shè)了社區(qū)直選的試點。
8月中旬，正當(dāng)北京人熬著炎熱的盛暑的時候，全國性、地方性30多家媒體好像商量好了似的，忽然一齊向人們吹來一股清爽之風(fēng)：媒體紛紛報道，北京市破天荒地出現(xiàn)了競爭性直接選舉！原來，北京市東城區(qū)北新橋街道九道灣社區(qū)居委會以及社區(qū)居民代表會議于8月17日進(jìn)行了一場大差額直接選舉。選舉進(jìn)行得非常成功，當(dāng)天人們喜氣洋洋，猶如過節(jié)，參選率達(dá)到了95％！而且根據(jù)許多媒體的采訪，人們確實是樂意投下自己一票的，有的老兩口也是各投各的意中人，并不“統(tǒng)一思想”。選舉結(jié)果宣布的時候，無論是候選人還是選民都出現(xiàn)了熱烈歡呼的場面。為什么會這樣呢？原來在此之前，非政府組織北京新民教育研究中心與當(dāng)?shù)剡x舉委員會進(jìn)行了大量有效的工作。比如，7月9日，新民中心有關(guān)人員以及中華女子學(xué)院社會工作系志愿者一起入戶發(fā)放社區(qū)居民生活狀況需求調(diào)查問卷及致居民的一封信。問卷內(nèi)容涉及居民基本情況和居民對自治的認(rèn)識等?！耙环庑拧睂Υ舜沃边x的意義、目的、方式、計劃進(jìn)行了詳細(xì)的說明。詳細(xì)的調(diào)查、統(tǒng)計資料為制定切實可行的培訓(xùn)計劃打下了基礎(chǔ)。在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，他們還進(jìn)行了大規(guī)模的培訓(xùn)。除了編印小冊子外，新民中心和選舉委員會也制作了九道灣社區(qū)居民委員會選舉VCD以及直觀易懂的選舉畫冊。在這些教材中，大部分的場景、人物都選自九道灣社區(qū)本地，宣傳材料中民主自治、公民知識、社區(qū)知識占有相當(dāng)大的篇幅，體現(xiàn)出了不但重視對選舉程序的宣傳，而且更加重視對公民意識的培養(yǎng)，這樣極大地激發(fā)居民的民主自治意識、公民意識、參與意識，使選舉更具實質(zhì)意義。候選人的確定是充分開放的。兩位居委會主任候選人、兩位副主任候選人、十多位委員候選人、幾十位代表候選人之間進(jìn)行了豐富多彩的競選活動。
比較放手的競選活動以及120名常住外來人口獲得選舉權(quán)，被認(rèn)為是這次選舉的兩大突破。當(dāng)選為社區(qū)居民代表的33歲河南來京做小生意的劉桂嬌在進(jìn)行競選演說時曾激動地說：“我作為外來人員，能參加競選九道灣社區(qū)代表，感到非常激動。今天九道灣社區(qū)團(tuán)結(jié)、民主的氣氛感染了我、鼓舞了我，使我真正感到了平等和尊重。如果我被選上，我將竭力為社區(qū)盡好我的義務(wù)！”直選的居委會、居民代表會議、老年人協(xié)會與社區(qū)居民有了更親密的關(guān)系，居民們對他們的工作給予了更大的關(guān)注，他們的工作質(zhì)量也明顯提高?！侗本┣嗄陥蟆?月17日發(fā)表一篇文章：《從直選居委會看城市居民自治》，文章寫道：“東城區(qū)北新橋街道九道灣社區(qū)居委會是北京市第一個由居民直接選舉產(chǎn)生的居委會，昨天是他們新‘官’上任一個月的日子。本報記者在對九道灣社區(qū)居委會的回訪中發(fā)現(xiàn)，居委會成員狀態(tài)良好，工作進(jìn)展順利，當(dāng)初競選時對居民做出的多項承諾，有的已經(jīng)變成現(xiàn)實，有的正在逐步落實之中。這些無疑是令人欣喜的?！痹谑路萦杀本┦姓匍_的城市社區(qū)建設(shè)王府井國際研討會上，九道灣的直選受到與會人員的高度評價。聯(lián)合國秘書長安南先生的夫人十月訪華時，還特意去訪問了九道灣。11月4日，加拿大國際開發(fā)署官員、加拿大駐華使館官員一行人親自考察了九道灣的社區(qū)建設(shè)情況。廣東《南風(fēng)窗》雜志記者趙義發(fā)表文章《九道灣的機(jī)緣》,論述了非政府組織在國家發(fā)展中的作用。他寫道：“2002年8月17日是一個值得紀(jì)念的日子。這一天，北京市東城區(qū)北新橋街道辦事處九道灣社區(qū)居委會進(jìn)行了一次特殊的實驗：差額、直接選舉居委會成員。新聞媒體隨即進(jìn)行了轟炸式的報道。顯然，人們十分在意‘北京’的象征意義?！@次直選，自始至終有一個非政府組織（NGO）在發(fā)揮著重要作用，它就是長期從事村民直選研究和實驗的北京新民教育研究中心。……這次實驗成效如何，推廣價值多大，還需時間的檢驗。也許一兩年后，我們才能得到客觀結(jié)論。筆者看來，這次實驗最大的魅力在于，社會各方面的力量，從政府機(jī)關(guān)到非政府組織，從政府官員到民間人士和專家學(xué)者，在這場政治實驗中，進(jìn)行了卓有成效的合作。這是否預(yù)示了一條共贏、漸進(jìn)、和平的政治變革之路呢？這是否說明了，在可能和不可能之間，一切都要看各方的合作誠意、相互理解和相互支持呢？”許多專家和媒體發(fā)表文章總結(jié)九道灣的選舉和社區(qū)建設(shè)新特點。比如北京世界與中國研究所所長李凡在其研究所的網(wǎng)站上發(fā)表了文章：《對北京市首例社區(qū)直選的觀察》。文章說，“2002年8月17日，北京市東城區(qū)北新橋街道九道灣社區(qū)進(jìn)行了社區(qū)居民的直接選舉。這個選舉是北京市所進(jìn)行的第一個社區(qū)的直接選舉，也是為北京市明年上半年全市社區(qū)換屆而進(jìn)行的準(zhǔn)備工作。由于是在北京市所進(jìn)行的第一個社區(qū)直接選舉的試點，因此選舉格外引人注目?！彼€說，“總的來看，北京九道灣社區(qū)的選舉是一個比較好的試驗，進(jìn)行了一些選舉制度方面的創(chuàng)新，得出了一些好的經(jīng)驗，……九道灣的選舉由于是在北京進(jìn)行的一個比較成功的選舉，其影響會是非常大的。”
其實在此期間，廣西桂林市秀峰區(qū)也在進(jìn)行著直接選舉的試驗。8月27日，隨著長海社區(qū)居民委員會直接選舉的結(jié)束，該區(qū)17個社區(qū)選舉工作全部落下帷幕。其中，有13個社區(qū)進(jìn)行了直接選舉，直選面約占80%，是迄今為止廣西乃至全國大中城市轄區(qū)成建制推行社區(qū)直接選舉面最大的一個城區(qū)。直選面大、參選率高、依法規(guī)范和民主意識普遍增強(qiáng)等是秀峰區(qū)社區(qū)直接選舉特點，刷新了城市基層民主選舉的記錄。該區(qū)村民委員會和試點社區(qū)直接選舉的成功探索為全面推開社區(qū)直選提供了借鑒。秀峰區(qū)轄有1鄉(xiāng)7個村委會，分別在1999年、2002年進(jìn)行了兩次村民委員會“海選”，取得了豐富的經(jīng)驗；2002年在先期進(jìn)行試點的東華社區(qū)進(jìn)行了直接選舉的探索，也取得了成功。
其他的社區(qū)基層民主試驗也在出現(xiàn)。11月16日，北京西四北頭條的居委會進(jìn)行了換屆選舉，這次選出的居委會成員與以往有所不同：9位“入主”居委會的居民，雖然掌管著社區(qū)的人權(quán)、財權(quán)、地域管轄權(quán)，但并不從居委會拿工資。當(dāng)選的魏主任告訴記者，自己雖然是居民自治委員會主任，但平時不用在居委會里工作。這9位委員組成了一個“議事層”，行使在居民代表大會休會期間，社區(qū)里重大事情的決策權(quán)，任期3年。而社區(qū)的日常事務(wù)主要由“議事層”聘用的由社區(qū)專干組成的“執(zhí)行層”負(fù)責(zé)。“執(zhí)行層”對“議事層”負(fù)責(zé)，有月薪?！皥?zhí)行層”干不好活兒，“議事層”有權(quán)解聘。同時，“議事層”對各級政府下派的不屬于居委會職責(zé)范圍的工作有拒絕權(quán)，確需居委會幫忙完成的任務(wù)，政府的街道辦事處要交納一定的經(jīng)費或補(bǔ)貼。據(jù)悉，這種“議行分設(shè)”的新型社區(qū)自治管理模式在上海、廣州均有試點。
社區(qū)民主建設(shè)中還有一點值得一提似乎是5月在廣西柳州市柳南區(qū)所進(jìn)行的直接選舉的試點中，應(yīng)用了透明的投票箱。這種投票箱有一個好處，就是選舉時例行要在投票前要檢查投票箱里是否已經(jīng)有了選票，而在點票的時候也要檢查投票箱里是否還留有選票，這就增加了選舉的透明度。柳南區(qū)的選舉中，還使用了國際通用的用布簾子遮擋的秘密劃票間，這在中國也是進(jìn)步。
除了直接選舉以外，一些城市也在開始進(jìn)行以自治為中心的民主管理改革的試點，雖然這個改革目前還不能和農(nóng)村的進(jìn)展相比，但是還是有成果的。
由于中國社會傳統(tǒng)的自上而下的公共行政思想根深蒂固，以及相關(guān)法規(guī)（如《居委會組織法》、《選舉法》）頗不完善，政府的職能錯位、缺位的相象非常普遍，不適當(dāng)行政干預(yù)比比皆是，中國城市普遍出現(xiàn)“居委會打自治牌，辦政府事”、“居委會是民選的人政府的腿”等相象。城市居委會等自治機(jī)構(gòu)也搞選舉，但是許多依然是權(quán)力機(jī)關(guān)說了算，居民投票只是走走形式。社區(qū)建設(shè)中，也普遍出現(xiàn)居民無法或很少能夠參與決策，對公共事務(wù)不關(guān)心的現(xiàn)象。居民自治徒有虛名?？傊绻倪M(jìn)城市的基層自治，提高居民的生活質(zhì)量，增強(qiáng)人們的公民意識，迫切需要在城市社區(qū)推行真正的民主選舉，進(jìn)行真正的民主管理。
基層政府民主選舉任重道遠(yuǎn)
1998年是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索民主發(fā)展的重要一年。這一年，四川省出現(xiàn)了比較多的“公推公選”的事例，開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度的改革。四川省遂寧市步云鄉(xiāng)和青神縣南城鄉(xiāng)由全體鄉(xiāng)民以直接投票的方式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政首長，寫下了中國歷史的新一頁。2001年，廣西恭城對鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職進(jìn)行了選舉。2001年底，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時，這里出現(xiàn)了大面積推動“公推公選”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度的改革，中江縣甚至進(jìn)行了縣級“公選”的試驗。同時，中共鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由黨員直選的改革也在探索中。例如南城鄉(xiāng)在1998年進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接投票的選舉改革，2002年8月湖北省京山縣進(jìn)行了鎮(zhèn)黨委書記選舉改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級民主的發(fā)展雖然起步艱難，但是也走出了開創(chuàng)性的步子。
2002年中國基層民主發(fā)展過程中的大事之一是湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)所進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的選舉改革。這個改革將1998年底和1999年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革高潮之后到目前為止所出現(xiàn)的沉寂局面打破了。據(jù)《世界與中國研究所》網(wǎng)站報道，2002年秋季，楊集進(jìn)行了一場實驗——“兩推一選”鎮(zhèn)政府首長。所謂“兩推一選”，程序是這樣的：首先召開全鎮(zhèn)選民大會（以村、鎮(zhèn)直戰(zhàn)線為單位），對現(xiàn)任鎮(zhèn)政府組成人員進(jìn)行民主測評，同時，由選民采取無記名投票的方式等額推薦鎮(zhèn)長初步候選人，按得票多少取前3名為鎮(zhèn)長初步候選人。然后，召開村（居）民代表大會，以村、鎮(zhèn)直群眾推薦的鎮(zhèn)長初步候選人建議名單為基礎(chǔ)推選鎮(zhèn)長正式候選人，按得票多少取前兩名為鎮(zhèn)長正式候選人。第三，召開人民代表大會差額直接選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長。這種方式，實際上是把選民直接選舉與現(xiàn)行的鎮(zhèn)長由間接選舉產(chǎn)生的法律規(guī)定結(jié)合了起來。它的第一步是一種“海撈”（海選）的方式，使候選人建立在一定的民意的基礎(chǔ)上。姚立法是湖北潛江市的人大代表，他在現(xiàn)場觀摩了楊集鎮(zhèn)所進(jìn)行的選舉，并多次到該鎮(zhèn)了解情況。他寫道，楊集鎮(zhèn)村民已參與了四屆村民委員會的民主選舉實踐。他們對選舉的法定程序和行使民主權(quán)利而給個人和社會帶來的好處，比以往任何時候都要清楚?！┥娇h就鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉的有關(guān)問題隨機(jī)調(diào)查了楊集鎮(zhèn)2200余名農(nóng)民,調(diào)查顯示，認(rèn)為“應(yīng)由全體選民提名推薦鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長等候選人最合適”的占73.3%；認(rèn)為“鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長正式選舉時要實行差額選舉”的比例也很高。人們說，“就是爬去或叫人抬去，我也要親自投票選好當(dāng)家人”。
總起來說，2002年中國縣、鄉(xiāng)兩級的民主選舉是比較冷清的。這與有關(guān)的法律規(guī)定有較大的關(guān)系。
中國人究竟能不能搞好選舉？民主選舉在中國究竟有多大前途？這是許多人都在思考的問題。2002年，全國人大常委會的蔡定劍教授在《視角》雜志第2卷第4期上發(fā)表了一篇文章：《選舉在中國》。他說，中國能不能進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉范圍，提高選舉的民主化程度？長期以來，有一種“經(jīng)濟(jì)文化落后論”，對此持否定態(tài)度。這種理論認(rèn)為：中國國家大、人口多，經(jīng)濟(jì)文化落后，公民素質(zhì)低，所以不宜擴(kuò)大直接選舉、提高選舉的民主化程度。但是，用公民素質(zhì)高低來判斷公民選舉的態(tài)度和能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，否則我們就很難解釋，20世紀(jì)90年代，當(dāng)農(nóng)民們虎視眈眈地盯著投票箱，在中國廣袤的大地上強(qiáng)有力地書寫“民主”的時候，高素質(zhì)的城市居民卻無視于此，在投票箱邊呼呼大睡了50年?！耙粋€正常的市民社會的政治參與主要是出于對自身利益的考慮。只有選舉行為與自己的利益相關(guān)時，選民才會積極投票。如果把選舉制度建立在公民的教育程度、政治覺悟基礎(chǔ)上，你就很難解釋為什么在西方一些國家200年前就能開始議會直選。他們在200多年前直選了國會議員，難道21世紀(jì)的中國人民只能選舉村長嗎？以公民素質(zhì)高低來解釋選舉制度的推行是很荒謬的。
“流行觀念中，認(rèn)為當(dāng)今中國不能擴(kuò)大民主選舉的一個重要理由是，選舉會把社會搞亂，影響穩(wěn)定。在中國大地悄悄發(fā)生的農(nóng)村民主選舉的事實充分證明這一觀點是錯誤的。中國農(nóng)村開始探索基層民主之路是從‘問題村’開始的，這些地方問題多，干部不團(tuán)結(jié)，干群關(guān)系緊張，經(jīng)濟(jì)搞不好，群眾意見大，上訪多，社會秩序亂，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)往往是在沒有辦法解決農(nóng)村矛盾的情況下，才放手讓群眾去選舉。實踐充分證明，民主選舉不但沒有把社會搞亂，相反，使社會由‘亂’變‘治’。
“農(nóng)民也許回答不出什么叫民主，為什么有選舉制度，但是，他們知道什么是‘利益’，他們的利益何在。這使我懷疑政治學(xué)者對政治的解釋。如果把政治意識理解為縱論國家大事，深諳民主理論，那只有很少的人才能享有。但政治實質(zhì)是一種利益，人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的利益而形成的公共活動。任何一個有健全理性的人都會知道他自己的利益所在。為了保護(hù)他的利益而采取的行動就是政治。一種好的政治制度的設(shè)置就是要使個人利益在社會中得到充分表達(dá)和保護(hù)，選舉制度的真諦在于能通過公民最廣泛的參與，選出代表多數(shù)參與者意志和利益的人來?！?/p>
政治學(xué)家李凡在《中國評論》2002年8月號發(fā)表文章認(rèn)為，“為了讓中國的基層民主的發(fā)展順利地進(jìn)行，需要進(jìn)行一些基本的制度和法律的建設(shè)，要讓基層民主的發(fā)展做到有法可依，以法治為基礎(chǔ)。針對上述制度上所存在的問題，當(dāng)前迫切需要的是制定“鄉(xiāng)村關(guān)系法”，用法律的方式來確定什么是應(yīng)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做的，什么是應(yīng)該由村委會所做的，什么樣的稅費鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以收，什么樣的不能收。對于城市的基層民主的發(fā)展，也應(yīng)該及時修訂《居委會組織法》，將城市的基層民主的發(fā)展納入到法治的基礎(chǔ)上，這樣才便于在中國的城市進(jìn)一步推廣基層民主的發(fā)展。應(yīng)該制定一個全國比較統(tǒng)一的《投票法》或者投票規(guī)則，規(guī)范基層民主的投票行為。”
