基層應急筑起銅墻鐵壁

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編者按：2006年10月，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確將應急管理工作納入社會主義和諧社會建設的總體布局。基層組織和單位作為社會管理的基本單元，在應急管理工作中要發揮不可替代的重要作用。

近日，全國基層應急管理工作座談會在浙江省諸暨市召開，中央有關部門及一些地方負責同志交流了各部門和各地區開展基層應急工作的經驗。此間，諸暨市還進行了基層防洪搶險演練。本報摘編部分發言，以饗讀者。

民政部部長李學舉：災害應急預案體系建立

●251個地市和1079個縣（市）建立了相應的救災物資儲備庫和儲備點

●基層減災救災目標是自然災害發生24小時內，災民生活得到基本救助

近年來，在黨中央、國務院的領導下，國家應急體系建設不斷加強，民政部門以制定和落實國家災害應急救助預案為重點，努力推進基層減災救災工作能力建設，取得了明顯的效果。

災害應急救助體系建設取得重大進展。一是國家自然災害應急救助預案體系基本建立。目前，中央和省級災害應急救助預案已經頒布實施，93％的地（市）、82％的縣（市）都出臺了救災應急預案。二是救災物資儲備網絡基本形成。以國家設立的11個中央級救災物資儲備庫為龍頭，全國31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團建立了省級救災物資儲備庫，251個地市和1079個縣（市）建立了相應的救災物資儲備庫和儲備點。三是災害應急救助聯動工作機制基本建立。確立了民政部門牽頭、相關部門參加的災害應急救助聯動工作機制。

災害救助水平不斷提高。近年來，國家減災委、民政部認真履行抗災救災綜合協調職能，不斷健全災情報送和會商機制，強化了災害應急救助工作，基本實現了第一時間轉移受災群眾，災后2小時內上報災情，24小時內救助措施基本到位，保障了受災群眾在應急期間吃、穿、住、醫等基本生活不出問題。在災后恢復重建工作中，僅2005年和2006年，全國就緊急轉移安置受災群眾2954．8萬人，恢復重建倒塌民房379．2萬間。

在應對自然災害過程中，基層不僅第一時間要直接面對災害，也要第一時間處置災害，因此加強基層應急管理工作能力，提高基層災害處置水平意義重大。當前，在基層減災救災工作方面，還面臨四方面的挑戰：災害風險進一步加大；災害隱患和減災能力尚不完全清楚；各級救助能力遠遠不能適應救助工作的需要；各級綜合減災能力還需要進一步加強。

基層減災救災工作是國家綜合減災工作的基礎。“十一五”期間，基層減災救災的工作目標是：自然災害發生24小時之內，災民的生活得到基本救助；創建1000個綜合減災示范社區；災后恢復重建倒塌民房90％達到設防標準；社區、鄉村自然災害應急預案編制率達到85％；85％的城鄉社區建立減災救災志愿者隊伍，95％以上城鄉社區有1名災害信息員，公眾減災知識普及率明顯提高。

為完成上述目標，進一步推進基層減災救災工作，我們有以下幾點打算：一是制定完善基層自然災害救助應急預案。二是啟動自然災害隱患普查與評估。三是開展“減災示范社區”和“減災示范學校”創建活動。四是深入推進減災安居工程建設工作。五是繼續提高全民防災減災意識。我們將按照這次會議精神，進一步加強領導，細化工作，落實責任，協同有關部門一道做好相關工作。

北京市政府副秘書長李偉：北京社區應急網絡形成

●基層構建監測預警網絡

●評估突發公共事件風險

近年來，北京市按照“重心下移、面向基層，預防為主、平戰融合，加強指導、動員群眾，依靠科技、完善手段”的工作思路，努力提高基層應急管理能力。

首先是重心下移、面向基層，著力強化基層應急管理“一案三制”建設。北京市制發了《北京市突發公共事件應急預案管理暫行辦法》，314個街道（鄉鎮）基本完成應急預案編制工作，社區（鄉村）編制完成3683個簡潔易行的應急預案。還著手推進基層應急管理體系建設，各街道（鄉鎮）從落實責任主體入手，組建了本轄區應急工作領導小組、委員會或指揮部。部分社區（鄉村）還成立了應急工作組，初步形成社區應急工作網絡。

其次是預防為主、平戰融合，構建應對突發公共事件的第一道堅實防線。加強隱患管理，強化排查監控。目前，北京市正在開展奧運期間突發公共事件風險評估和隱患整改工作。按照全市統一部署，基層單位積極探索建立隱患排查和監控工作制度，及時發現和化解各類安全隱患，努力將事故消除在基層，消滅在萌芽狀態。部分基層單位構建監測預警網絡，摸索出了一些簡單且行之有效的方法。

三是加強指導、動員群眾，提高市民參與意識和自救互救能力。北京市制定并組織實施了《北京市應急管理科普宣教實施總體方案》，全面啟動應急管理“進社區、進鄉村、進學校、進企業”工程。為抓好此項工作，我市充實了管理機構，在市應急辦增設“宣教動員處”，將市人防辦改組為市民防局，調整職責，強化其在公共安全知識宣傳教育方面的職能。區縣黨委和政府大力加強應急基礎設施建設，推動了應急管理工作向基層深入。基層單位組建了義務消防隊、義務巡防隊、生態林管護隊、防震減災隊等各級各類的應急志愿者隊伍，積極引導、組織和帶動市民參與到應急管理工作中。

四是依靠科技、完善手段，提升基層應急技術保障能力。北京市在建設基層應急技術支持體系時，充分利用現有的信息化資源，提升了基層應急指揮技術含量。城區基層單位將應急管理與城市管理工作相結合，通過資源整合和信息共享，建立了容納治安、市政、應急等多項功能的城市綜合管理指揮平臺和應急指揮聯動系統。為實現突發公共事件信息報告的準確與高效，開發了市—區（縣）—街道（鄉鎮）—社區（鄉村）四級值守應急軟件應用系統，已在所有區縣開始運行，并在部分街道（鄉鎮）、社區（鄉村）試點。

總體來看，北京市基層應急管理工作仍處于起步探索階段。我市將學習借鑒兄弟省區市的好做法、好經驗，進一步全面加強我市基層應急管理工作確保2008年北京奧運會安全舉辦而努力。

浙江省諸暨市市長王繼尚：建突發事件信息平臺

●“楓橋經驗”拓展到應急管理領域

●堅持資源整合，完善基層網絡

近幾年諸暨市十分重視應急管理工作，切實加強領導，夯實基層基礎，全市沒有發生特大或重大的突發公共事件，為經濟持續快速發展創造了良好的環境，連續3年被評為浙江省平安縣（市）。

首先是堅持“楓橋經驗”，拓展應急領域。“楓橋經驗”是在鄉鎮（街道）建立綜治工作中心，在村（社區）設立綜治工作組，做到“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，解決在基層”，其精髓是“抓源頭、抓苗頭、抓早、抓小，把矛盾化解在萌芽狀態”。我們將“楓橋經驗”的理念和方法運用到基層應急管理工作中，創造了應急管理的“五早”法，即：信息早報告，苗頭早預防，隱患早排除，矛盾早化解，事件早處置。

其次是堅持重心下移，夯實基層基礎。諸暨市在27個鄉鎮（街道）成立應急管理領導小組，落實行政“一把手”負責制；把應急辦和黨政辦合署辦公，平時設1—2名專職干部抓預防，應急時即轉為黨委政府的應急辦事機構。在534個村（社區）、611個企事業單位、187個學校相應建立了應急管理機構。

第三是堅持關口前移，加強預防準備。到目前為止，諸暨市已制訂市級專項應急預案52個，鄉鎮、企事業基層單位應急預案320個，堅持重大節會活動編制應急預案，明確突發公共事件應急處置工作流程、責任人及聯系方法，把預防和應急準備作為應急管理的基本功。我市啟動建設“公共突發事件應急信息平臺”，實現了預警信息與農村有線廣播系統的對接，確保了實時預警信息直接入戶。

第四是堅持提高能力，抓好隊伍建設。近年來，諸暨市堅持“立足現實、著眼長遠、專兼結合、互相配合、整體提高”的原則，抓好多層次的應急隊伍建設。目前，市級層面建立應急管理隊伍30余支，共有人員1547名。鄉鎮一級有維穩調解、民兵應急救援、專職消防、事故救援等隊伍276支，共有人員7199名。村（社區）有護村隊、義務消防隊等隊伍731支，共有人員13010名。企事業單位有護廠隊、消防隊等應急管理隊伍1087支，共有人員9355名。

第五是堅持資源整合，完善基層網絡。諸暨市逐步形成“政府主導、企業共建、社會參與”的工作格局。村（社區）、廠礦企業和學校設置自然災害預防員、消防安全員、公共衛生信息員、綜治信訪員，形成了全市的網格化。諸暨市在各村（社區）設置了1366名公共衛生信息員，形成了農村公共衛生信息網。

教育部副部長李衛紅：應急管理加強五項工作

●省級教育部門和1635所普通高校已完成應急預案編制

●各省級教育部門每年應急管理專項經費近2000萬元

目前，全國共有高等學校2311所。普通中小學校41．8萬所，在校學生達1．9億。隨著應急管理工作的深入開展，各地教育部門和學校應對突發公共事件的能力不斷增強。

首先是突出教育系統特點，抓應急預案體系建設。教育部于2005年10月制定完成并印發實施《教育系統突發公共事件應急預案》。各省級教育部門和1635所普通高校于2006年底完成了預案編制工作，其中教育部75所直屬高校全部完成。截至目前，以《教育系統突發公共事件應急預案》為總綱、以各地教育部門預案為主體、以各級各類學校預案為支撐的教育系統應急預案體系已經形成。

其次是健全綜合防控體系，抓應急管理體制建設。教育部和各省級教育部門以維護穩定工作體系為基礎，成立應急管理機構和各專項應急處置工作組。全國有1172所普通高校成立了由黨政主要領導為組長的應急處置工作領導小組。各中小學堅持校園安全工作“一把手”負責制，將應急管理工作納入學校目標管理，建立覆蓋所有工作環節的安全責任體系。

第三是整合各種工作力量，抓應急管理隊伍建設。各級教育部門和學校切實加強應急管理工作培訓，充分發揮輔導員班主任、保衛工作干部及廣大教師的作用。各高校通過建立“學生護校隊”、“義務交通疏導隊”、“校園消防志愿服務隊”，組織學生參與安全管理工作。

此外教育部門還加大了宣傳普及力度，抓應急科普宣教工作。著力夯實工作基礎，抓應急預案演練，各級教育部門和學校堅持用制度化的形式將應急演練固定下來。教育部門還切實增強應急投入，抓應急管理工作條件建設。據不完全統計，目前各省級教育部門每年用于應急管理工作的專項經費近2000萬元。

當前和今后一個時期，教育部將以建立健全維護安全穩定綜合防控體系為統攬，全面加強應急管理工作，將集中加強以下五項工作：

一是深化應急管理體系建設。健全應急管理工作機構，制訂應急體系建設長遠規劃，完善應急管理領導責任制和責任追究制度。繼續深化和完善應急預案體系，進一步健全應對突發事件的組織體系，細化應急預案工作環節。

二是做好突發事件防范處置工作。部署各地教育部門和高校全面深入開展影響安全穩定問題的排查化解工作。指導各地教育部門和學校健全應急處置聯動機制，加強與地方黨委政府和有關部門的協調與溝通。

三是加強應急管理基礎工作。推進校園110指揮中心為樞紐，集人防、物防和技防于一體的校園安全防控體系建設，加強警校共建，督促學校落實內部治安、安全防范措施。

四是積極推進和諧校園建設。建設和諧的校園文化，創建積極向上的校園氛圍，努力建設平安、健康、文明的和諧校園，深入開展安全文明校園創建活動，加強對學生住宿和食堂的管理，有針對性地安排好學生的教育、管理和服務工作。

五是加強宣傳教育和研究工作。發揮教育系統各類宣傳教育陣地的作用，總結推廣應急科普宣傳教育工作經驗，舉辦多種形式的應急管理科普宣傳教育活動，把公共安全知識普及到全體師生。

江西省贛州市副市長劉建平：提高農村應對突發事件能力

●村莊規劃進行安全性評估

●推廣農村和諧110模式

近年來，我們立足農業人口占全市總人口80％的市情，以加強農村基層應急管理工作作為全市應急管理工作的重點，進一步提高了農村預防和應對突發公共事件能力。

首先是加強農村基礎設施建設，著力強化農村應急保障能力。贛州市要求全市所有圩鎮和自然村莊在編制規劃時都要進行規劃安全性評估，組織專業設計人員，設計選擇了175套新房型供農民選用，加強了消防功能，并對地處地震帶的會昌、尋烏等縣的新房型增加了抗震設計。做好“三清三改”，即清垃圾、清污泥、清路障，改水、改廁、改路。有效防止疾病發生和傳播，杜絕了農村飲水安全突發公共事件的發生。

同時還加強了消防安全、信息發送設備等公共設施建設，進一步增強了應急宣傳、通信、交通等保障能力。2006年，在公安部消防局的大力支持下，在贛縣、興國等縣的一些行政村開展了消防安全試點工作。水文部門、林業部門、氣象部門、地質礦管部門各司其職，形成了防范自然災害的合力。

其次是加強農村保障體系建設，著力增強農村防災減災能力。一方面，建立健全鄉鎮防汛抗旱指揮機構，落實山洪災害聯戶防范責任制。另一方面，各級防汛抗旱指揮部和職能部門，明確監測方法及預警信息方式、轉移路線及安置地點等應急預案內容，根據因災受威脅農戶的具體情況，逐戶制定山洪地質災害緊急避險卡，于汛前發放到農戶手中。贛州市還注意加強農民培訓，提高應急能力。

贛州市還健全預案體系，強化應急隊伍。編制印發了《贛州市突發公共事件總體應急預案》和包括自然災害、環境衛生在內的20個專項應急預案、48個部門應急預案。結合新農村建設，防疫部門在鄉鎮機構改革時組建了鄉鎮動物防疫站，設立了動植物檢驗檢疫站。在一些行政村組建了群眾義務消防隊，在鄉鎮設立治安指揮中心和應急聯動小組，農村社區指定了專人為應急管理信息員。

三是加強農村管理機制創新，著力提高農村應急管理能力。贛州市及時把農村應急管理工作融入其中，讓農村應急管理的觸角延伸到最基層，解決應急管理網絡最后“一公里”問題。注重發揮村民理事會載體作用，把農村應急管理工作延伸到村民理事會，實現了市、縣有應急管理委員會，鄉、村有管理機構和人員，自然村有群防隊伍。

在加強農村應急管理工作中，我們正向全市推廣瑞金市的“農村和諧110活動”。2005年防汛抗洪期間，瑞金市云石山鄉沿壩村宋東北等兩戶人家共6口人就是接到鄉鎮“和諧110”發出的緊急汛情指令，在村綜合處置服務組工作人員的幫助下，及時撤出，成功地躲避了因山體滑坡推倒房屋的危險事件。

重慶市郭家沱街道黨委書記廖慶平：綜合應急、志愿者和兼職人員并存

●堅持屬地管理加強應急協調聯動

●建綜合應急、志愿者和兼職隊伍

重慶市江北區郭家沱街道地處城區近郊長江北岸，街道地域狹長，緊靠銅鑼山，有8公里的森林線和6公里的江岸線，公路彎多坡陡，水路灘險水急。特殊的地理環境導致洪旱災害、地質災害、森林火災、道路和水運交通事故等突發公共事件頻繁發生。我們在推進應急預案“進社區、進農村、進企業、進學校”工作的同時，以建立應急協調聯動機制和建設應急隊伍為重點，全面提高基層應急能力。

郭家沱街道按照應急管理工作的要求，建立了以黨政領導為核心、部門和單位為主體、社會多方參與的應急協調聯動機制。2005年5月，成立了街道應急管理工作領導小組。還在重慶市率先組建了街道應急管理辦公室，街道每年安排專項經費，保證日常開支。通過編制應急預案，基本摸清了轄區內災害點、危險源分布情況，建立了應急信息動態管理、災害點及危險源監測預警、應急資源及隊伍等應急管理制度還組織相關人員，開展災害點、危險源排查。

我們堅持屬地管理原則，加強應急協調聯動，對各類突發公共事件實行集中統一指揮。去年夏季，重慶遭受百年一遇的特大干旱，高溫干旱持續長達61天。面對嚴重旱情，街道黨工委、政府統一指揮，組織發動轄區單位和群眾打了一場抗旱救災的攻堅戰。實現了“無一人缺飲用水、無一人斷糧、無一頭牲畜渴死”。

我們堅持把建設應急隊伍、提高應急處置能力作為街道應急管理的一項重要任務，認真做好應急隊伍的規劃、組織和建設工作。根據街道轄區發生突發公共事件的種類和頻率，按照先期應急處置的要求，堅持分類建設、專兼結合的原則，不斷加強了街道綜合應急隊伍、志愿者隊伍和兼職隊伍建設。

為提高先期應急救援能力，組建了一支40人的街道應急分隊，主要由街道安全生產管理、社會治安綜合治理、衛生、城建、國土、林業、漁業、治安聯防、武裝部等部門抽調人員組成，負責各類突發公共事件的先期應急救援。街道辦事處建立了一支相對穩定的應急管理專職隊伍。

我們還組建了一支60人的應急志愿者隊伍，主要由社區工作者、物業小區保安、居民、退休人員、低保人員組成。志愿者隊伍協助開展應急處置工作，負責傳達預警信息、指引居民疏散、提供后勤服務、傷病人員轉移等工作。2005年4月以來，還建成一支320人的兼職隊伍，主要由農村基干民兵、街道預備役人員、大中型企業有關人員等組成。兼職人員平時分散在社區和各個單位，一旦有事，可迅速投入到應急救援之中，為成功處置贏得寶貴的時間。