村干部隊伍建設(shè)問題調(diào)研
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*年和*年，市委、市政府從區(qū)域資源整合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，對全市行政村進(jìn)行了兩次大規(guī)模的撤并調(diào)整。通過調(diào)整，全市行政村從557個合并為現(xiàn)在的250個村和11個農(nóng)村社區(qū)。結(jié)合區(qū)域調(diào)整，全市各級黨組織緊緊圍繞提高村級班子創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力的目標(biāo)，積極探索新形勢下加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)的有效措施，積累一些的可貴的經(jīng)驗。
（一）通過“雙帶雙培”，在較大范圍內(nèi)形成了“能人治村”的新格局
從*年開始，市委專門下發(fā)意見，在全市農(nóng)村基層黨組織和黨員干部中深入開展了“帶頭創(chuàng)業(yè)致富、帶領(lǐng)群眾致富”的“雙帶”活動。活動中，全市各鎮(zhèn)加大了“雙帶”村干部的雙向培養(yǎng)力度，一方面堅持把村干部培養(yǎng)成經(jīng)濟(jì)能人，成為群眾致富的帶頭人；另一方面積極把那些優(yōu)秀的經(jīng)營能人、致富能手培養(yǎng)入黨，并充實到村干部隊伍。經(jīng)過幾年的實施，全市共選拔了109名經(jīng)營能人到村擔(dān)任村支部書記和村主任，引導(dǎo)了317名村干部通過獨(dú)資、參股和合伙的形式，創(chuàng)辦了各類企業(yè)或經(jīng)濟(jì)實體，使農(nóng)村定工干部的“雙帶”比例達(dá)到了41%。雙帶活動的深入開展，不僅給村干部隊伍注入了新的生機(jī)和活力，而且在壯大村級經(jīng)濟(jì)實力、引導(dǎo)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)等方面顯示了較好的成效。
（二）通過“局村掛鉤”，穩(wěn)定了一批經(jīng)濟(jì)薄弱村干部隊伍的人心
由于歷史原因和政策因素，經(jīng)濟(jì)薄弱村在全市較大范圍內(nèi)存在。這些村大多地理位置偏僻，資源開發(fā)慢，村級債務(wù)重，許多村一年的收入用于村干部的工資發(fā)放都不夠，村干部普遍對前途感到渺茫。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，自1997—2005年，市委、市政府積極采取“局村掛鉤、結(jié)對幫扶”的辦法，連續(xù)啟動了三輪扶持轉(zhuǎn)化薄弱村工作，共發(fā)動市鎮(zhèn)兩級機(jī)關(guān)無償支持薄弱村資金和物資9106萬元，幫助薄弱村建造標(biāo)準(zhǔn)廠房5.53萬平方米,修筑道路792公里,修建橋梁349座,為17550戶農(nóng)戶接通了自來水,為10993戶農(nóng)戶開通了閉路電視,為薄弱村新翻建了100個黨員活動中心或村衛(wèi)生室，還為薄弱村引進(jìn)了344個民營企業(yè)，回收減少債務(wù)7919萬元，盤活存量資產(chǎn)2600萬元，村干部年終工資“白條”現(xiàn)象已基本杜絕。通過三輪九年的幫扶，使薄弱村干部看到了希望，樹立了信心。今年第四輪扶持薄弱村工作啟動時，一些薄弱村干部得知本村被列為幫扶對象，原來想辭職逃避的也不逃了，原來不愿交流調(diào)整的也愿意了。
（三）通過“兩推一選”，初步建立了民主化的村干部選拔任用機(jī)制
從去年開始，我們結(jié)合村級黨組織的集中換屆,全面推行“兩推一選”制度，即由黨員直接民主推薦村支部委員候選人，由村民代表對推薦的委員候選人投信任票，再由黨員大會選舉產(chǎn)生村黨支部委員會。到目前，全市已有8個鎮(zhèn)、區(qū)近200個村通過“兩推一選”順利完成換屆。通過“兩推一選”，拓寬了村干部的選用渠道，使一批原來不在組織視野內(nèi)的優(yōu)秀人才選進(jìn)了村黨支部班子或者村后備干部隊伍；通過黨內(nèi)外群眾的民主推薦、評議、選舉和監(jiān)督，既增強(qiáng)了新當(dāng)選的村黨組織班子成員的榮譽(yù)感，又加大了在職村干部的壓力和責(zé)任，使他們普遍感到村支部的工作不僅要上級滿意，更主要的是要得到群眾的認(rèn)可。
（四）通過“公開招聘”，探索了引進(jìn)“大學(xué)生村官”的新渠道
今年以來，我市橫扇鎮(zhèn)、*經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和同里鎮(zhèn)等先后通過公開招聘選用了13名村干部。同時，又根據(jù)蘇州市的統(tǒng)一部署，從高校優(yōu)秀畢業(yè)生中選拔了11名村干部。這些村干部都具有大專以上學(xué)歷，其中本科學(xué)歷的占到了70%以上。通過公開招聘，使村干部的選任由領(lǐng)導(dǎo)推薦向公開選優(yōu)轉(zhuǎn)變，拓寬了村干部的選任渠道。
二、目前村干部隊伍建設(shè)存在的問題和原因分析
盡管我市這幾年采取了一些措施加強(qiáng)了村干部隊伍建設(shè)，但是，受客觀環(huán)境變化的限制，特別是機(jī)關(guān)企事業(yè)單位干部人事制度改革的影響，村干部隊伍建設(shè)面臨的困難和問題還十分突出。經(jīng)過兩次行政村撤并調(diào)整，目前，全市農(nóng)村共配備定工干部1039名，誤工干部503名。通過對村干部隊伍的層次結(jié)構(gòu)分析，我們感到主要有以下三方面的問題。
（一）素質(zhì)不高，結(jié)構(gòu)不合理
從年齡結(jié)構(gòu)看，定工干部中40歲以下的有309人，40—50歲的有595人，50歲以上的有135人，分別占總數(shù)的29.7%、57.3%、13%，年齡結(jié)構(gòu)總體趨于老化；誤工干部中40歲以下的有256人，40歲以上的有247人，其結(jié)構(gòu)同樣不太令人滿意，很難擔(dān)當(dāng)起作為定工干部隊伍主要后備和補(bǔ)充的重任。從文化層次看，定工干部中僅受過初中文化教育的有217人，受過高中文化教育的有374人，具有大專以上學(xué)歷的有448人，其中真正具有國民教育系列大專以上學(xué)歷的只有64人（包括今年新招24名大學(xué)生村官），而且40歲以下的不具國民教育系列大專以上學(xué)歷的有220人，占40歲以下的定工干部總數(shù)的71.2%。而誤工干部的文化結(jié)構(gòu)更差，大專以上學(xué)歷的只有80人，占總數(shù)的16%，初中以下的有265人，占總數(shù)的52.3%。這樣的隊伍現(xiàn)狀，面對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢，對照建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，差距十分明顯。
（二）后備缺乏，進(jìn)口趨狹窄
近三年，全市新進(jìn)的定工干部只有96人，平均2.7個村進(jìn)1人,其中從誤工干部遞補(bǔ)的有34人,從大學(xué)生中招聘、經(jīng)營能人和復(fù)退軍人中選拔等途徑引進(jìn)的只有62人。近三年全市新進(jìn)的誤工干部也只有140人，平均1.8個村進(jìn)1人。整個村干部隊伍建設(shè)幾乎處于停頓盤整狀態(tài)，根本談不上新鮮血液的注入。而村后備干部隊伍結(jié)構(gòu)更令人堪憂。目前全市納入村后備干部范圍的人選共有677人，在數(shù)量上對照與村定工干部1：1配備的要求尚缺1/3。在結(jié)構(gòu)上，屬于誤工干部及村自用人員的有305人，幾乎在村里工作的年輕人，不管學(xué)歷高低、素質(zhì)如何，已全部算作后備干部；屬于經(jīng)營能人和非公有制企業(yè)管理人員的有207人，這部分人最終能不能吸引進(jìn)來尚是個未知數(shù)；相對來說，后備條件比較成熟的復(fù)退軍人和回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生卻只有99人和20人。
（三）作風(fēng)不實，戰(zhàn)斗力不強(qiáng)
由于村干部隊伍總體素質(zhì)不高，致使實際工作中許多村黨組織班子的領(lǐng)導(dǎo)核心地位沒有真正確立起來，村干部在群眾中的號召力和戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。突出表現(xiàn)為一些村干部黨性不強(qiáng)，宗旨意識、群眾觀念淡薄，與農(nóng)民群眾逐漸拉開距離，干部怕百姓現(xiàn)象十分普遍；一些村干部民主法制意識缺乏，執(zhí)行政策簡單化，處理矛盾理想化、粗暴化，特別是面對近年來因土地征用、房屋拆遷所帶來的農(nóng)民上訪問題的處理，許多村的干部往往束手無策，“老辦法不能用，軟辦法不頂用，新辦法不會用，硬辦法不敢用”。同時，部分村干部缺少帶領(lǐng)群眾致富的真本領(lǐng)，面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，無信息無門路無技術(shù)，在群眾中的示范作用不強(qiáng)，失去在群眾中的威信。
這些問題的存在，究其原因，用村干部的講法，關(guān)鍵在于當(dāng)村干部“政治上無盼頭，經(jīng)濟(jì)上無比頭，最后工作上無勁頭”，具體主要有以下幾個方面：
（一）崗位缺乏吸引力
在政治待遇上，突出表現(xiàn)為村干部的權(quán)力與義務(wù)的不對等。“上面千根線，下面一針穿”，村干部作為最基層的一級干部，面對上面眾多條線和部門，項項工作要做，人人可以來管，工作的壓力和辛苦程度可想而知。但隨著農(nóng)村改革的不斷深化，各種政策的放開和搞活，村干部實際對農(nóng)民群眾的管理權(quán)力十分有限，工作更多地是要靠說服、引導(dǎo)和服務(wù)群眾來體現(xiàn)的，是一件“苦差事”，經(jīng)常會“吃力不討好”。在經(jīng)濟(jì)待遇上，相對于機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的工作人員以及非公有制企業(yè)的中低級管理人員來說，還偏低。2005年，全市農(nóng)村定工干部的平均報酬為3.72萬元，差不多只有機(jī)關(guān)事業(yè)單位的一半，最少的村書記只有2.29萬元，相當(dāng)于非公有制企業(yè)普通職工的工資水平。在保障待遇上，雖然*年全市定工干部全部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險范圍，保障水平較以前有較大幅度的提高，但隨著保障制度在全社會的全面推廣，與非公有制企業(yè)職工相比已經(jīng)沒有優(yōu)勢，有文化、有才能的農(nóng)村年輕人多數(shù)會選擇往城鎮(zhèn)、往企業(yè)發(fā)展，而不愿選擇村干部崗位。因此，我們認(rèn)為目前村干部后備力量缺乏，并不是才源匱乏問題，而是崗位吸引力問題，關(guān)鍵是如何吸引農(nóng)村優(yōu)秀人才。
（二）出口渠道不暢通
主要包括三個方面，首先優(yōu)秀村干部的進(jìn)一步發(fā)展受阻。受身份和政策的限制，村干部提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部崗位以及進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位的大門基本關(guān)閉。近三年全市村干部中只有3人被提拔到領(lǐng)導(dǎo)干部崗位，其中2人是開發(fā)區(qū)利用特殊政策提拔的，1人是原來鎮(zhèn)機(jī)關(guān)占編公務(wù)員下派到村的。共有13人被交流到鎮(zhèn)事業(yè)單位作負(fù)責(zé)人，多數(shù)也是原來鎮(zhèn)機(jī)關(guān)下派的。其次能力平庸的村干部調(diào)整難。一方面村干部“能上能下”選拔任用機(jī)制尚未健全，對不合格村干部的下崗缺乏硬性的規(guī)程約束；另一方面，受后備人量不足的牽制以及沒有正常的出口臺階，從維持現(xiàn)狀出發(fā)，對這部分干部只能保留遷就。近三年，全市因不合格、不稱職被調(diào)整到鎮(zhèn)管事業(yè)單位當(dāng)一般工作人員的村干部只有33人，相對于龐大的村干部總數(shù)來說，這是一個微不足道的數(shù)字，但對于鎮(zhèn)級有限的安置能力來說，已經(jīng)到了人滿為患的境地了。再次村干部內(nèi)部的正常晉升慢。按照目前的政策，村干部發(fā)展的頂峰是擔(dān)任支部書記，因此，稱職的村書記往往占住位置，一做就是十年、二十年，直至退休。村書記不流動，下面的村主任及其他定工干部就難于晉升遞補(bǔ)。出口不暢通，導(dǎo)致的結(jié)果就是后備干部備而不用，優(yōu)秀人才得不到鍛煉培養(yǎng)。
（三）管理監(jiān)督不到位
正是出于對村干部崗位的交流調(diào)整難，許多地方從主觀上就放松對村干部的日常管理考核，缺乏嚴(yán)格的規(guī)章制度約束，缺乏有效的績效考核機(jī)制，有點順其自流。對好村，怕影響村干部的積極性，管理監(jiān)督難于深入；對窮村，怕激發(fā)矛盾，管理監(jiān)督不愿深入。再加上一些村務(wù)公開、民主管理制度的執(zhí)行不到位，村民群眾的監(jiān)督意識不強(qiáng)，致使已有的制度也形同虛設(shè)，特別是一些村的村務(wù)公開的內(nèi)容不全面、不具體，程序不規(guī)范、不嚴(yán)密，一定程度上還存在著隱瞞真實情況、應(yīng)付上級檢查等現(xiàn)象。剖析近年來我市一些樹立多年的先行村典型所暴露出來的重大問題，除主觀上村干部因為發(fā)展前途問題帶來思想上的變化外，客觀上外部管理監(jiān)督的不力也是一個重要因素。
三、加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)的基本思路及對策
針對上述問題，我們認(rèn)為進(jìn)一步加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)必須堅持標(biāo)本兼治的原則，按照外部環(huán)境創(chuàng)造和內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化同步推進(jìn)的思路，從村干部的選、育、督、勵四個環(huán)節(jié)上加大改革探索力度。外部環(huán)境創(chuàng)造就是要通過在政策上開口子，提升優(yōu)秀村干部的發(fā)展空間，對村干部崗位形成一種通過努力能夠正常晉升提拔的導(dǎo)向；切實提高村干部的經(jīng)濟(jì)待遇，徹底解決村干部的后顧之憂，增強(qiáng)崗位吸引力。內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化就是要通過完善村干部選拔任用制度，拓寬選人用人視野，暢開出口渠道；強(qiáng)化考核和監(jiān)督，促進(jìn)村干部隊伍自身建設(shè)。具體可以從建立以下五項機(jī)制著手。
（一）著眼于提高村級班子的戰(zhàn)斗力，健全村干部的“工作動力”機(jī)制
要從政治上切實關(guān)心優(yōu)秀村干部的成長，對一些先進(jìn)典型要大力宣傳表彰，并積極向上爭取政策支持，對年輕優(yōu)秀的村干部，暢開通過內(nèi)部招考進(jìn)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員編制的渠道。要啟動40歲以下村干部大專以上學(xué)歷培訓(xùn)計劃，力爭用2—3年時間，使全市40歲以下的村干部普遍具有大專以上學(xué)歷，為年輕村干部今后解決身份或破格提拔打好文化基礎(chǔ)。要全面提高村干部的經(jīng)濟(jì)待遇，加大市、鎮(zhèn)兩級財政轉(zhuǎn)移支付力度，使村書記的報酬水平與鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員相當(dāng)。適度調(diào)高村干部養(yǎng)老保險的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從總體上提高村干部的退休待遇。對部分年齡相對偏大的優(yōu)秀村干部，可以按事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)實施養(yǎng)老保險，鼓勵其安心村干部工作崗位。同時，要配套建立誤工干部養(yǎng)老保險制度。最近，我們就誤工干部養(yǎng)老保險問題進(jìn)行了專題調(diào)研，已形成初步的實施意見，估計這一問題將很快得到解決。
（二）著眼于提高村干部在群眾中的公信力，完善村干部“民主選拔”機(jī)制
在群眾中是否具有威信是做一個合格村干部的基本條件。村干部平時工作生活在群眾中，對他們的德才表現(xiàn)，群眾最有發(fā)言權(quán)。因此，在村干部的選用環(huán)節(jié)上必須加大群眾參與的力度，完善以“兩推一選”為主要形式的“民主選拔”機(jī)制。進(jìn)一步明確村干部推選的標(biāo)準(zhǔn)，注重選拔年富力強(qiáng)的“開拓型”村干部；根據(jù)村規(guī)模大小和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，合理設(shè)置村干部職數(shù)，注重選拔“復(fù)合型”干部；規(guī)定村干部推選程序，著重從經(jīng)營能人、企業(yè)管理人員、復(fù)退軍人、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、優(yōu)秀青年中選拔群眾“公認(rèn)型”干部。要充分調(diào)動參與黨員參與推薦選舉的積極性，通過規(guī)范的民主選舉、競爭上崗，淘汰工作不稱職、群眾不滿意的村干部，打通村干部“能上能下”機(jī)制中下的通道。
（三）著眼于改善村干部的年齡文化結(jié)構(gòu)，推廣村干部“公開招聘”機(jī)制
今年公開選拔大中專畢業(yè)生到村任職的初步實踐表明，在大中專學(xué)生畢業(yè)就業(yè)形勢日益趨緊，而現(xiàn)有村干部崗位又對經(jīng)營能人、非公有制企業(yè)中層管理人員缺乏吸引力的實際情況下，把回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生作為村干部的主要后備來源，通過公開招考的方式從中選拔一批優(yōu)秀分子到村鍛煉培養(yǎng)，不失為解決目前村干部隊伍后繼乏人問題的一種現(xiàn)實選擇。要在總結(jié)今年初步實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破地域、行業(yè)和身份限制，有計劃、系統(tǒng)地面向社會上大中專畢業(yè)生招聘村干部，從而改善村干部結(jié)構(gòu)，提高村干部隊伍的整體素質(zhì)。
（四）著眼于增強(qiáng)村干部的責(zé)任意識，完善村干部的“績效考核”機(jī)制
實行目標(biāo)管理，搞好考核獎懲，是調(diào)動村干部工作積極性的重要措施。十六屆六中全會的召開給我們一個強(qiáng)烈的信號，村級工作的重心開始從主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變，因此，必須對現(xiàn)有村干部的管理考核體制進(jìn)行調(diào)整完善。一要實行目標(biāo)量化管理。按照“細(xì)化、量化、科學(xué)化”的要求，合理確定任期目標(biāo)和年度工作目標(biāo)，推行目標(biāo)管理。堅持定性與定量考核結(jié)合。加強(qiáng)分類指導(dǎo)，對先鋒村、中間村和薄弱村干部分別制定相應(yīng)的崗位目標(biāo)。二要搞好民主評議。改進(jìn)和完善對村干部的評議方法，對村干部的任期目標(biāo)和年度目標(biāo)落實情況進(jìn)行公示，把村干部的日常表現(xiàn)情況作為民主評議的重要內(nèi)容，每年組織村干部在全體黨員和村民代表會議上述職，接受黨員、群眾的測評。評議結(jié)果要面向黨員、群眾公開。三要以實績定獎懲。根據(jù)評議結(jié)果，劃分出村干部的考核等級，確定對村干部的獎懲，真正做到以績定酬，解決好村干部“干與不干一個樣、干多干少一個樣”的問題。對考核不稱職、群眾評議滿意率差的的村干部，要實行誡勉談話，連續(xù)兩年評為不稱職的，依法予以罷免，淘汰出村干部隊伍。同時，要切實加強(qiáng)鎮(zhèn)黨委與村支部書記的平時工作聯(lián)絡(luò)。鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村工作片要分別建立村書記季度、月度例會制度，督促村干部對照年度考核目標(biāo)，總結(jié)經(jīng)驗，分析問題，落實措施。
（五）著眼于樹立村干部的勤廉作風(fēng)，建立村干部的“內(nèi)外監(jiān)督”機(jī)制
有效的監(jiān)督約束，是加強(qiáng)農(nóng)村干部隊伍建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。一要加強(qiáng)村干部的反腐倡廉教育，按照最近中共中央和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》中提出的“六要六不要”要求，完善村干部行為規(guī)范。二要建立和完善對村干部的監(jiān)督制度。進(jìn)一步完善以村黨員會議、村民代表會議為主要形式的民主決策制度，嚴(yán)格執(zhí)行“一事一議”制度，積極推行重大事項決策失誤責(zé)任追究制度。認(rèn)真落實村黨組織專題組織生活會制度，逐步推行村干部任前廉政談話和年度述職述廉制度。三要抓好村務(wù)、黨務(wù)公開和民主理財。進(jìn)一步建立健全村級集體資產(chǎn)、財務(wù)管理制度，對村集體資產(chǎn)的發(fā)包要積極推行公開招標(biāo)制和村民代表會議決議制；完善村干部屆中和離任審計，增強(qiáng)村級民主理財小組的代表性和民主性，明確工作程序，健全工作制度，確保真正發(fā)揮監(jiān)督作用。規(guī)范村務(wù)公開和黨務(wù)公開的內(nèi)容和形式，切實加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。四要規(guī)范村干部公務(wù)接待活動。明確村級組織不接待黨政機(jī)關(guān)工作人員，逐步推進(jìn)村干部職務(wù)消費(fèi)制度改革。五要建立健全村干部分片劃區(qū)聯(lián)系農(nóng)戶和矛盾調(diào)解化解責(zé)任制度，進(jìn)一步強(qiáng)化村干部服務(wù)群眾的主動性和責(zé)任心。
