農村土地流轉的成效問題與對策

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土地是農民從事農業生產最主要的生產資料。總書記在黨的十七大報告中提出“堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營。”近年來，隨著農村經濟的發展，外出務工經商的農民日益增加，農村出現了規模不等、形式多樣的土地流轉。為了了解和掌握農村土地流轉情況，研究促進其依法有序流轉的政策措施，我們就此問題進行了專題調查。調查表明，目前農村土地流轉大多是農戶間自發進行的，有些是在鄉村組織的引導下進行的，既取得了一些成效，也存在一些問題，需要各級政府從有利于發展農業、穩定農村、富裕農民出發，建立健全農村土地流轉機制，促進農業和農村經濟的健康發展。

一、農村土地流轉的主要做法

在穩定家庭承包經營制度的基礎上推動土地合理流轉，是農村經濟社會發展到一定歷史階段的必然趨勢，是實現土地規模經營和發展現代農業的重要舉措，是加快社會主義新農村和小城鎮建設步伐的實際步驟。從江西各地農村土地流轉實踐來看，其主要做法有：

一是深入學習貫徹土地流轉的有關法規政策。農村實行聯產承包責任制后不久，農戶之間的土地流轉就出現了。1997年春，上高縣界埠鄉光明村西頭村民小組試行耕地“反租倒包”，村民簡開發出資4200元倒包水田12畝，連同原有的12畝承包田，分別種植水稻、棉花、甘蔗、油菜，當年獲純收入1.1萬多元。但早期土地流轉的規模小、數量少、范圍窄，是一種零星、分散、自發的流轉。為了使農村土地流轉依法、有序地進行，*年4月18日，江西省農業廳根據農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，下發了《關于印發〈江西省農村土地承包經營權流轉操作指南〉的通知》，規定農村土地流轉必須遵循“依法自愿有償”的原則，按照省農業廳監制的統一合同樣式，組織流轉雙方簽訂合同，明確填寫合同所規定的內容；簽訂的每份合同必須一式四份，出讓方、受讓方、村委會、鄉(鎮)經管站各執一份。*年撫州市在江西率先集中開展規范土地流轉工作，以《中華人民共和國農村土地承包法》、《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉的通知》等法律和政策，規范土地流轉行為，糾正土地流轉中的錯誤做法；以農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、省農業廳《關于農村土地承包經營權流轉操作指南》以及《撫州市農村土地承包經營權流轉辦法》，明確土地流轉程序、方法與步驟。幾年來，該市通過組織農村經管人員和村組干部專題培訓班以及開辟電視講座、報紙專欄、編輯土地流轉政策小冊子、制作VCD等形式，廣泛深入地學習、宣傳農村土地流轉政策和操作方法，一些鄉鎮組織干部走村串戶，上門宣傳，為農民釋疑解惑，使土地流轉工作朝著依法、有序的方向發展。*年～*年全市農村土地流轉面積為55.9萬畝、59.03萬畝、62.42萬畝，分別占耕地總面積的16.7%、17.6%和18.31%。依法、有序地進行農村土地流轉，提高了農民依法簽訂合同的自覺性，消除了產生土地流轉糾紛的隱患。

二是堅持自愿有償的土地流轉原則。在推進農村土地流轉過程中，尊重農民意愿，由流轉當事雙方自由協商流轉形式、流轉規模、流轉費用等相關事宜，“愿打愿挨，兩廂情愿”。奉新縣政府根據《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》精神和《農村土地承包法》的有關條款，結合當地實際，制訂了《關于加快農村土地流轉的實施意見》，明確規定土地流轉必須尊重農民意愿，土地是否流轉、以哪種形式流轉，由農民自主決定，不準以任何理由違背農民、村、組意愿強迫進行土地流轉；土地流轉收益給農民，任何組織和個人不得截留、占用和扣繳。前幾年，一些村級組織和農戶為了完成稅費上繳任務或避免土地撂荒受罰，把土地無償甚至“倒貼”轉包給他人，土地不僅沒有收益，反而成為一種負擔。近年來，隨著改革的推進和農業產業化經營的發展，特別是取消農業稅、實行種糧補貼，使土地產出效益明顯提高，土地流轉已從無償向有償轉變。*年宜黃縣擴大煙葉生產3000多畝，流轉土地1000多畝，每畝轉包費用最高達150公斤稻谷，每畝出租耕地租金最高達400元。2008年1月，石城縣珠坑鄉33個農戶與該村魚苗繁殖能人魏秉富在鄉調處中心簽訂土地流轉合同，以每畝150元的價格將170畝責任田租賃給魏秉富繁殖魚苗。據調查，近年來撫州市農村土地流轉費用年年上升，轉包費、出租費等全面升高。*年～*年每畝土地轉包費（按實物計）分別在50公斤稻谷、75公斤稻谷、100公斤稻谷左右；平均每畝出租租金在150元、200元、300元上下。土地流轉“有償”且費用持續上升，反映了農民市場觀念、商品意識在不斷增強。

三是建立具體的土地流轉規章制度。為了從管理上規范農村土地流轉，各地從實際出發建立了相應的規章制度，主要包括崗位責任制，明確規定縣、鄉農經管理部門為土地流轉主管單位，具有監督、指導、管理、調解等職責；目標考核制，把土地流轉工作列入鄉鎮和有關部門目標管理考評內容，年終對土地流轉工作實行考核；督查制度，由有關部門對各地土地流轉情況進行全面督查。石城縣在穩定家庭承包經營的基礎上，建立規范農村土地流轉的三級網絡，即村級設立調處小組，建起調處室；鄉鎮（街辦）設立土地承包合同管理委員會，建起調處中心；縣設立農村承包合同仲裁委員會，建起仲裁庭。并制定了便民、評議、回訪、調研和學習等五項制度，印制了調解申請書、調解程序、調解筆錄等規范性文書。*年，該縣規范農村土地流轉372起5860畝。近3年成功流轉土地1620起，無一起因土地流轉糾紛引起上訪事件。撫州市各縣(區)把土地流轉工作列入鄉鎮年度目標管理考評內容，市委農工部、農業局把土地流轉工作列入本系統目標考評內容，每年進行考核表彰。吉安市由市、縣（區）農業局負責牽頭組織并協助有關部門開展農村土地流轉督查，及時掌握情況，對不符合政策的土地流轉苗頭及時進行糾正。*年8月至11月，該市通過組織開展農村土地突出問題專項治理活動，指導農戶簽訂土地流轉合同2.3萬份，土地流轉面積27.32萬畝，糾正強迫土地流轉案件1宗，保護了農民土地承包權益。

四是不斷創新土地流轉形式。各地在積極探索培育土地流轉中介組織和建立土地流轉市場，通過開展土地流轉信息、政策咨詢等業務，發揮服務、引導作用的同時，不斷創新土地流轉形式。撫州市堅持因地制宜選擇流轉形式，使農村土地流轉由過去單一的以轉包為主，向轉包、轉讓、出租、互換、入股等多種形式轉變。據統計，*年該市農村土地流轉面積中，有轉包面積30.6萬畝，占流轉總面積的49.2%；轉讓面積1.12萬畝，占1.8%,出租面積29.71萬畝，占47.6%；互換面積0.84萬畝，占1.35%，其它形式流轉面積0.15萬畝，占0.23%。目前江西農村土地流轉形式主要有：（1）轉包，即原承包方通過協商將其承包土地的部分或全部土地使用權，以一定條件轉包給第三方從事農業經營，原承包方與發包方的權利與義務關系不變。這種形式主要是在原承包方與其親屬、村內近鄰之間發生，它是目前土地流轉的主要形式。（2）租賃，即原承包方將所承包的土地部分或全部出租給他人從事農業經營，這種方式不改變原承包方與發包方的權利及義務關系，承包方只向承租人收取一定的土地租金。據調查，*年波陽、余干兩縣以租賃形式流轉的土地面積約為4.8萬畝，占土地流轉總面積的12.8%。（3）互換，即承包農戶之間為各自需要或便于耕種管理，自愿平等協商交換其承包土地的使用權；也有因村集體組織為滿足集中連片開發的需要，通過一定條件，將農戶間原承包土地進行互換。如上高縣野市鄉有3300畝水田通過這一形式流向承包大戶，最大一戶承包面積達415畝。（4）入股，即農戶把自己承包地折成一定的股份，集中起來經營管理按股份分紅。如個別地方發展農業產業化經營，農戶將承包地入股加入龍頭企業的基地建設；或者個別地方農戶間組成生產合作社，將土地作為入社的股本，通過合作社共同生產經營，共同參與市場競爭。*年吉安市農村土地流轉面積27.32萬畝，其中0.61萬畝是通過入股形式實現流轉的。（5）轉讓，即原承包方經發包方同意后，將所承包的部分或全部土地讓渡給本集體經濟組織其他成員從事農業經營。轉讓后，由受讓方與發包方重新確立權利及義務關系，原承包方與發包方的權利及義務關系即行終結。這主要是一些進城務工經商的農民，在城鎮獲得了穩定的職業，有穩定的收入，已經轉為非農戶口，自愿放棄原承包的土地。*年撫州市臨川區有0.12萬畝是通過轉讓形式流轉的。

二、農村土地流轉的初步成效

近年來，隨著農業結構調整，農村二三產業的發展和農村勞動力的轉移，各地不斷探索建立農村土地流轉機制，使農村土地流轉在依法自愿有償原則指導下日趨規范且規模逐步擴大、形式不斷豐富，對推動農村經濟社會發展的作用日益明顯，取得了初步成效，主要表現在：

一是促進了農村土地的規模化經營。通過土地流轉，一方面使農民自愿地將無力經營或不愿經營的土地及時轉讓出去，另一方面使部分經營有方、有能力擴大經營規模的農民能及時獲得相應的土地，解決“有人無田種、有田無人種”，“多種不能、少種不行”的人地矛盾，為土地規模化經營創造了有利條件。撫州市臨川區土地流轉使土地逐漸向種田大戶、種田能手集中，*年該區孝橋鎮李檢發通過土地流轉從農戶和村、組承包土地面積達2100多畝。到*年底，該區已有種糧面積30畝以上的農戶863戶，100畝以上的農戶有29戶，200畝以上的大戶有8戶，促進了糧食生產向規模化、產業化和企業化方向發展，提高了種糧的經濟效益。東鄉縣馬圩鎮吳元昌，*年從40多戶農民的土地流轉中承包了3000余畝耕地種植水稻，帶領一家人，采取臨時雇工和機械化操作，一年種糧獲利118萬元，被評為全省種糧標兵。龍南縣創新觀念，一方面安排專項資金用于完善排灌系統建設，提高土地綜合生產能力，以增強土地對種植能手的吸引力；另一方面對發展臍橙、蔬菜、蠶桑和花卉苗木等產業的種植戶進行貸款扶持，為種植大戶提供技術、信息和政策服務，引導土地向種植能手流轉。近年來該縣共引導10萬多畝農田、山地向種植能手流轉，發展無公害農產品生產基地200多個，集約化種植臍橙6萬多畝，無公害蔬菜3萬多畝，蠶桑1萬多畝，花卉苗木5000多畝，土地規模化種植比原來每畝增收200元以上，每年為農村經濟增收*萬元以上。

二是實現了轉移勞動力和增收雙贏。廣大農村人多地少，雖然勞動力資源豐富，但被束縛在有限的土地上，增收空間不大。土地流轉既可以使農民從土地上解放出來，擺脫土地的羈絆，從事效益更高的工作，又可維護農民的土地承包權益，減輕外出務工經商人員經營責任田的壓力，解除農民離土離鄉的后顧之憂。會手藝、頭腦活、善經營的農民紛紛擺脫土地的束縛，外出務工或自行創業。據農業部門統計，至*年底，江西長年外出務工農民達到302.61萬人。既促進了農村剩余勞動力的轉移和農村城鎮化進程，又增加了農民收入。據統計，*年撫州市臨川區農民外出務工人數達17萬余人，比上年增加1.5萬人，占全區農村勞動力33.5萬的50.7%，務工總收入達13億元，比上年增收1億多元。樂平市眾埠鎮既是個人口大鎮，又是個典型的農業大鎮，勞力資源和農副產品資源十分豐富。為充分發揮資源優勢，近年該鎮立足實際，將外出人員需要流轉的土地進行轉包，使其向種養大戶、能手及外商集中。*年，該鎮外出務工人員土地全部得到有效流轉，無一拋荒、擱荒現象，流轉面積11000余畝，30畝以上轉包大戶300戶，轉包面積最大的達220余畝。既解決了外出人員的后顧之憂，促進了剩余勞動力的轉移，又為種養大戶、開發商提供了用武之地，實現了轉移勞動力和農民增收雙贏。上饒市信州區秦峰鄉年家村外出務工農民把80多畝承包地轉包給能人李圣年種植，*年李圣年獲利5萬多元；朝陽鄉蔡家村通過就近互換，把“插花地”置換成連片土地，種植西瓜100多畝，*年村民人均增收近1000元。

三是推動了農業產業化經營的發展。土地流轉有利于催生和培育各類農業龍頭企業，按照市場導向建設規模化農產品開發生產基地，使“公司+農戶”形成有機整體，夯實農業產業化基礎，提升農業產業化經營水平。上饒市信州區積極探索建立農村土地流轉機制，通過成立農村土地權流轉中介服務組織，規范土地流轉操作程序，加快土地流轉進程，及時推出了拋荒地或粗放經營地轉包、大戶或場園主租賃、承包戶或各村組之間互換丘塊以及公司＋協會＋基地＋農戶等4種模式。目前該區已形成水稻、蔬菜、水產、瓜果4大農業支柱產業，產業基地總面積已達10萬畝，近3年農民人均純收入年增長幅度保持在12%以上。大余縣通過規范土地流轉程序和土地流轉合同，采取轉包、入股、出租、反租、倒包、互換等形式，把土地流轉集中到本地優勢生產經營項目上，逐步實現農業生產、加工、銷售一條龍經營。據統計，*年該縣農村土地流轉面積達3.08萬畝，占耕地總面積的20%以上，發展花卉苗木、肉鴨養殖與板鴨加工兩個產值超億元的主導產業和商品蔬菜、臍橙、甜玉米、蠶桑、生豬等特色產業，并以此組建了一批市、縣龍頭示范區。黎川縣通過土地流轉，為發展區域特色農業提供條件，烤煙、食用菌、白蓮等一批種養業開始顯現優勢，不少農戶通過土地的集中規范經營，取得了良好的效益。

四是提高了土地資源的利用效率。對農村土地進行依法合理流轉，能使寶貴的土地資源得到有效利用，最大限度提高土地利用效益，加速農村奔小康的進程。我們在農村土地流轉情況的調查中，問及農村土流轉的成效時，廣大鄉村干部和農民認為土地利用效率的提高是土地流轉最直接、最明顯的成效。他們認為土地流轉前撂荒現象十分普遍，土地流轉對出讓和受讓雙方都有利，因而目前很少有撂荒現象。新余市渝水區每年一入冬便有不少閑置土地隨之進入“冬眠期”，為了提高土地利用效率，該區充分發揮鄉鎮政府、村委會的組織協調作用，以適當價格統一集中農戶的冬閑田，對外實行季節性租賃，并鼓勵種植大戶、工商戶等承包經營冬閑田，最大限度地控制耕地閑置。*年冬季該區悄然興起了一股季節性土地流轉風潮，新溪鄉種糧大戶黃俊等4人與龍尾洲村部分農戶簽訂協議，以每畝15元的租金租賃農戶500畝冬閑地種油菜，使休眠的冬閑田穿上了吐翠的“春裝”。橫峰縣充分挖掘土地資源潛力，做活冬閑田文章，通過轉包、轉讓、租賃等多種形式讓種養大戶、專業合作社進行規模化生產。*年有110多戶懂技術、有市場經驗的當地農戶或外地客商在專業合作社的支持下，承租了3200多畝冬閑田從事外向型蔬菜、水果種植等，冬閑田出租農戶戶均增收1600多元。

五是加快了發展農業現代化的進程。常規農業比較效益低，小規模經營農戶效益差。通過土地流轉實現規模經營，有利于機械化耕作及引進新技術、新品種，加快了發展農業現代化的進程。近年來，黎川縣在土地流轉過程中，加大農田基礎設施建設力度，使農田機械化推廣速度不斷加快，機械化水平逐年提高。目前，全縣有水稻收割機、耕作機、手扶拖拉機、整耕機1850多臺，兩季機耕面積達16萬畝，機收面積達8萬畝，機械化綜合程度達到40%以上。到*年底，撫州市臨川區有手扶拖拉機3710臺，比上年增長8.4%，耕整機1162臺，比上年增長12%，大大加快了農業現代化的進程。土地流轉還適應了農業科技推廣部門的需要，增加了農業的科技含量。新余市姚圩鎮積極探索建立土地流轉機制，穩步推進土地流轉工作，至*年底，該鎮耕地流轉面積達11638畝，占全鎮耕地總面積的29.3%；耕地轉出戶2474戶，占農業戶數的35%；拍賣與租賃山地2060畝、水面1800畝。該市農業科技推廣部門反映，向一個大戶推廣新技術或新品種，一推廣就是幾十畝或幾百畝，相當于向原來的幾十戶甚至上百戶農戶推廣的面積，并能對周圍村及農戶起到良好的示范帶動作用，有力地促進了農業的科技進步。

六是帶動了農業社會化服務的發展。土地流轉不僅使各種農業機械服務組織和農業科技推廣組織找到了用武之地，而且為各種中介或合作經濟組織的發展提供了土壤。據不完全統計，目前江西全省有生產合作和農產品流通中介服務組織6800余個，有力地促進了農業社會化服務體系的發展。永新縣貫徹國家的土地流轉政策，引導農民依法、自愿、有償、有序流轉土地，帶動了農技、農機、種子、供銷、金融等涉農部門圍繞土地流轉開展政策、信息、技術、資金等全方位的服務，為土地流轉創造了良好的外部環境，私營業主李毛朵從農民手中流轉土地120多畝，大規模搞農業立體開發，并安排了13名農民在開發基地務工，農業生產效益大大提高。南康市各鄉（鎮、街道）專門成立農村土地流轉服務中心、山地流轉服務中心，建立規章制度，以協會的形式運作，加強土地流轉的宣傳教育，使群眾看到土地流轉帶來的經濟效益和社會效益，提高其土地流轉的積極性；為使承租者安心投資創業，鄉、村組織積極做好服務工作，提供勞務用工、人身財產安全保障、有關手續等服務工作。到*年為止，該市已實現土地流轉10000多畝，極大地推動了農業產業發展。南豐縣洽灣、萊溪等鄉鎮，成立土地流轉服務中心，利用網絡終端設備、手機信息等現代傳播手段，收集并土地流轉供需信息，及時為流轉雙方辦理流轉手續，取得了很好的效果。

三、農村土地流轉的主要問題

雖然農村土地流轉取得了初步成效，但由于土地流轉還處于探索階段，受思想觀念以及流轉環境的影響，農村土地流轉中還存在一些問題，歸納起來主要有：

一是土地流轉行為不規范。目前農村土地流轉大多是農戶間自發進行的，部分農民法律意識淡薄，采取口頭協議進行土地流轉的仍然不少，沒有通過簽訂流轉合同來規范雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備等問題。雖然各地都強調要在農民自愿的前提下進行土地流轉，但這一原則很難完全貫徹，在實際操作中，有的鄉村集體經濟組織沒經過農戶的同意，將土地流轉給第三方經營；部分村組干部不尊重農民意愿，直接充當土地流轉主體；個別鄉村組織甚至越俎代皰，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。這些不規范的土地流轉行為，既導致承包關系混亂，也容易引起土地矛盾和糾紛。從安福縣對農村土地承包法律法規貫徹實施情況檢查來看，雖然為確保農村土地流轉有序進行，該縣堅持“依法自愿有償”的原則，加強了對農村土地流轉的指導和管理，但少數村組在土地流轉過程中未能遵循相關程序，以轉包、轉讓、互換、出租等方式進行土地流轉時多為口頭協議，既不簽合同，也不上報，致使農經部門無法及時掌握土地流轉情況。對撫州市農村土地流轉情況的調查表明，除承包大戶通過簽訂規范性合同進行土地流轉外，不少流轉面積在10畝以下或親屬之間的土地流轉，大多是以口頭協議的形式進行的。土地流轉行為不規范為產生土地流轉糾紛埋下了隱患，不利于建立穩定的流轉關系，增加了土地流轉的隨意性和不穩定性，一些沒有簽訂土地流轉合同或合同內容不完善的土地流轉，當事方受利益驅動，往往單方面毀約。

二是土地流轉機制不完善。土地流轉與土地市場二者相輔相成、互相促進，土地流轉可以促成土地市場的發育和完善，健全的土地市場能為土地流轉提供規范的交易場所，使土地流轉更趨合理化。但當前農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立起來，更未形成統一規范的土地流轉市場，嚴重制約農村土地流轉的有序進行。缺少土地流轉中介服務組織，有的地方雖然成立了土地流轉的中介組織，但總體上仍相當匱乏，缺乏網絡狀、多功能的中介服務體系，土地流轉信息流動受阻、渠道不暢，或輻射面狹小，土地流轉對象與范圍選擇余地小，往往出現農戶有轉讓土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現象，即使實現了土地流轉，也往往局限于村內甚至是組內，使土地效益得不到最大限度地發揮，在一定程度上影響了土地流轉的程度、規模和效益，限制了土地流轉的區域范圍。土地流轉監管機構不健全，鄉鎮農經機構管理體制不順，職責不明，隊伍不穩，無力對土地流轉合同進行指導和管理，一些鄉鎮沒有專人負責土地承包管理工作，對土地流轉放任自流，流轉行為無人監管，流轉糾紛無人受理，農民的合法權益受到損害。據調查，撫州市不少鄉鎮由于機構改革和換屆、人員分流和調整，沒有安排專人專職負責土地流轉，資料建檔不規范，在一定程度上影響了土地流轉的順利推進。

三是土地流轉規模不夠大。農民祖祖輩輩與土地相伴，以土地為生，盡管現在部分農民的生存與生活已經并非完全依賴于土地上的產出，但他們對土地的熾熱情感和“土地是農民的命根子”的傳統思想意識，影響并制約了他們對土地流轉并從中獲取經濟利益的考慮。多數農民把土地作為獲取收入的主要來源和生活保障，對土地流轉心有余悸，不愿輕易轉讓土地使用權，滿足于守土經營的現狀；有的農民對土地流轉政策心存疑慮，擔心土地流轉會改變土地承包政策，寧可粗放經營甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。部分農村基層干部認為既然土地由農戶家庭承包了，那么種與不種，種好種壞都是農民自己的事，對土地流轉抱消極懈怠的態度，甚至把農村土地承包經營與推行土地流轉對立起來。由此土地流轉主要發生在本村村民之間，大多以村內流轉為主，向企業和村外人員流轉較少，從而制約了土地流轉規模。據調查，*年撫州市臨川區河埠鄉的河埠、鄭家、田南、熊堯、斯和、塔溪、油頓、曾陸、尚源等村分別實現土地流轉283.97畝、480.55畝、42.8畝、376.94畝、440.65畝、241.66畝、341.8畝、275.18畝、228.4畝；流入戶數分別為41戶、56戶、8戶、63戶、66戶、37戶、49戶、19戶、34戶，平均每戶的流入規模分別為6.93畝、8.58畝、5.35畝、5.98畝、6.68畝、6.53畝、6.98畝、14.48畝、6.72畝。據撫州市委農村工作部統計，*年～*年雖然全市土地流轉面積分別達55.9萬畝、59.03萬畝、62.42萬畝，但流入戶的戶均土地流入規模分別僅為7.84畝、7.48畝、5.9畝。這種土地流轉不能很好地適應加快建設現代農業的新要求，也難以取得土地規模經營效益。

四是土地流轉進展不平衡。由于各地經濟發展水平、自然條件差異較大，土地流轉工作進展不平衡。經濟發展較快的地方，土地流轉的比重高于經濟較落后地方，城郊區土地流轉比邊遠鄉村多；濱湖地區耕地資源豐富，集中連片，具有發展農業產業化、規模化的條件，土地流轉率相對較高；而地勢復雜、人均耕地數量不多、零星分散的地方，流轉率則低。如撫州市臨川區上頓渡鎮屬城郊型鄉鎮，經濟較發達，雖然人均耕地僅0.78畝，但*年土地流轉面積達4051.9畝；同區的河埠鄉屬糧食主產區，經濟發展水平較低，雖然人均耕地達2.18畝，但*年耕地流轉面積僅2711.95畝。前者人均耕地僅為后者的1/3左右，土地流轉規模卻是后者的1.49倍。波陽、余江縣地處環鄱陽湖地區，地勢平坦，便于集中耕種。據不完全統計，截至*年4月，波陽縣土地流轉面積23.2萬畝，占該縣耕地總量的20%；余干縣土地流轉面積14.4萬畝，占該縣耕地總量的21.5%。兩縣土地流轉面積占上饒市土地流轉面積總數的80.2%，由此表明各地土地流轉進展極不平衡。

五是土地流轉條件不成熟。在農村土地流轉過程中，受讓方往往要求地塊相對集中、面積足夠大，有流轉愿望的農戶所承包的土地往往面積少、地塊小，“插花田”多，要實現土地的集中連片，有賴于承包土地的農戶一致同意，而農戶間的情況千差萬別，有的愿轉出，有的不愿轉出；有的愿長期轉出，有的只愿短期轉出，意見很難統一，這些客觀因素使那些有流轉愿望的農戶難以實現其土地的流轉。改良土壤和提高地力要投入、在土地上發展經果林等產業也要有投入，且投入周期較長，為求滿意的回報，受讓土地的農民要求轉入的時間較長，而出讓土地的農民由于外出務工經商的不確定性，對放棄土地存在后顧之憂，雖然愿意將土地轉出，但多數人不愿意長期轉讓，兩者常常達不成一致意見，既影響土地流轉，又影響受入戶對土地的生產投入。農村土地流轉還取決于城鎮經濟實力能為減少農民和釋放農村剩余勞動力開拓多大空間，只有有效地釋放農村剩余勞動力，引導他們合理有序進入城鎮，才能改善農村人地資源矛盾，推動土地流轉。然而，目前江西城鎮經濟發展比較落后，能為農民轉移就業提供的崗位有限，農民被束縛在窄小的土地上，使土地流轉受到制約。農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障，很多人寧愿粗放經營也不肯進行土地流轉。

四、農村土地流轉的對策建議

土地既是農業的基本生產資料，又是農民的基本生活保障。農村土地流轉的目的是要發揮土地最大限度的效益，為廣大農民增收創造條件。推進農村土地流轉必須在“依法自愿有償”的原則下，始終把農民利益放在首位，既不可強迫命令也不可無所作為，應針對土地流轉中存在的問題及未來發展趨勢，實事求是地依據各地實際情況循序漸進。為此提出如下對策建議：

一是落實政策。農村土地流轉是一項系統工程，離不開政策的引導。促進農村土地流轉應與保護農民權益相結合，堅持“依法自愿有償”的土地流轉政策。要做到依法辦事，認真貫徹《土地法》、《農村土地承包法》等相關法律法規，制定農村土地流轉的實施細則，增強可操作性，把農村土地流轉納入法制化、制度化的軌道，堅決制止有悖于法律法規的行為、違背農民意愿和損害農民利益的行為。要切實加大《農村土地承包法》、《合同法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規的宣傳力度，向農民講清土地流轉的優越性，讓農民充分認識土地流轉是市場農業發展的必然趨勢，是解決人地矛盾的有效途徑，是實現傳統農業向現代農業轉變的必要條件，讓農民懂得土地流轉不會改變和動搖家庭承包經營，消除農民對土地流轉的顧慮，使之自覺、主動地參與土地流轉。要堅持土地流轉雙方自愿協商，互惠互利，自行選擇流轉形式、流轉期限和補償標準等，保障農民在土地流轉中的利益，切實做到流轉收益歸農戶所有；對集體統一規劃、集中連片的土地流轉，應在充分尊重多數群眾意愿的基礎上，搞好協調與協商，引導農戶進行土地流轉；對集體需要轉讓或出租的土地，應發揚民主，公開征求群眾意見，進行公開、公正、公平的流轉。

二是加強指導。農村土地流轉事關農村經濟發展、農民切身利益、農村社會穩定，涉及面廣、政策性強，政府部門必須加強指導和規范管理。政府部門要搞好自身在農村土地流轉中的職能定位，既有所作為又不亂作為，做到不缺位、不越位、不錯位，正確引導農村土地流轉，規范流轉程序，糾正土地流轉中的錯誤做法，建立行之有效的土地流轉管理體制，為農民提供信息、政策和法律服務。要加強農村土地流轉合同監督管理，對現有土地流轉合同特別是口頭合同要積極引導雙方簽訂書面協議，明確雙方的責、權、利；對不完善的合同要做好合同完善工作，避免因責、權、利不清而產生糾紛；加強對土地流轉合同的審查、監督，以制度規范合同的登記、立卷、歸檔管理。要堅持因地制宜、分類指導，充分發揮城郊鄉鎮的地緣優勢，引導農民集中土地資源，積極發展生態農業和高效農業；依據各地的產業特色，引導農戶向龍頭企業、種養大戶有償轉讓土地，壯大特色產業規模，提高耕種效率；積極鼓勵外出務工經商又不愿放棄土地的農民，采取各種形式依法把土地流轉到種養大戶手中；積極引導同村同組農戶以互換形式加快土地集中，改變目前土地布局過小、過散、過亂的問題。

三是鼓勵創新。建立符合市場經濟要求的農村土地流轉機制，沒有固定的模式，應鼓勵各地從實際出發不斷創新。要建立和健全土地交易市場，推進土地經營權市場化，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地流轉價格。要建立健全土地流轉服務體系，培育和發展為土地流轉服務的各類中介組織，開展土地流轉供求登記、信息、土地評估、政策咨詢等服務工作，采用多種形式為雙方牽線搭橋。可借鑒浙江紹興縣的做法，設立“土地信托服務中心”，鄉鎮一級設立土地信托服務中轉站，村一級由村委會具體接受農民土地信托服務，突破土地流轉僅在有限區域內進行的制約，實行三級聯網，形成統一的土地流通市場。要建立健全土地流轉管理機制，由土地主管部門加強對農村土地流轉的監管，協調處理各方關系，積極引導和規范土地流轉。要鼓勵創新農村土地流轉形式，由各區縣和鄉鎮結合自己的實際，既可以采取轉包、轉讓、互換、出租和入股等多種形式進行土地流轉，也可以采取其他現行法律法規沒有明確禁止的形式進行流轉。

四是深化改革。通過深化改革完善農村土地流轉的配套措施，為土地流轉創造良好的環境和條件。要完善法律和政策，在《中華人民共和國農村土地承包法》的基礎上，通過立法進一步明確農民的土地產權，允許農民擁有土地的抵押權，將農村土地流轉以法律形式固定下來，并制定鼓勵土地流轉的相關優惠政策，為土地合理流轉提供法律保障和政策支持。要深化農村管理體制改革，大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為土地流轉創造條件；加大農村戶籍制度改革力度，改變農民的“戀土”觀念，減少農民對土地的直接依賴；加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，擴大農村社會保障的覆蓋面，弱化農村土地的社會保障功能，消除農民離土的后顧之憂。要加速農業產業化和農村城鎮化過程，依靠科技進步，積極主動地以國內外市場需求為導向，促進產業結構調整，加快小城鎮建設步伐，促進農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，為土地流轉創造條件。要建立農村土地流轉的財政和金融支撐體系，加大對農村土地流轉的財政和金融支持力度，鼓勵農業產業化龍頭企業做大做強，引導金融資本、工商資本、民營資本和民間資本等多元資本到農村承租土地。要加快推進農業保險進程，為土地規模經營業主減輕經營風險提供服務。

五是強化監管。為保障農村土地依法自愿有序流轉，各級政府應強化對土地流轉的監管，加大對借土地流轉之名侵害農民利益行為的督查力度，通過對土地流轉進行定期或不定期的檢查和監督，消除土地流轉中損害農民權益的現象，保證土地流轉合同的順利履行。要建立農村土地流轉糾紛仲裁委員會，給予一定工作經費，賦予一定的行政執法權力，并盡快按程序開展工作，將土地流轉糾紛消除在萌芽狀態，保障土地流轉依法有序地進行，維護農村社會穩定。要建立處罰與承包地收回制度，對于浪費土地資源，在一定期限內（如一年或兩年）撂荒或疏于管理的農戶，政府有關部門有權進行經濟處罰，發包方也有權依法收回承包地，這樣既可以有效防止土地的荒蕪與浪費，又可以促進土地的流轉。

五、結束語

建立農村土地流轉機制，規范土地流轉工作，政策性強、敏感度大、涉及面廣，事關農民的切身利益。在市場經濟體制下，市場是資源配置的基礎，資本、勞力、生產資料、技術等生產要素如此，土地作為生產要素也不應例外。做好農村土地流轉工作，既具有長遠的重要性，又具有現實的緊迫性，是時代的要求、發展的必然。全社會必須從全面做好“三農”工作的戰略高度，充分認識開展農村土地流轉的重要性和必要性，把它作為當前農業和農村工作的一項重要內容，列入議事日程，抓緊抓好。