新農村建設需要制度創新

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新農村建設，只有培育起8億農民的自主性和積極性，才能形成大局面、大氣候。筆者最近跑了一些地方，感覺新農村建設需要在四個方面進行制度創新。

土地和金融制度

1、建立“土地——金融——社保”制度

全國農民擁有20億畝耕地、50億畝的非耕地（包含山地），如果每畝耕地價值5萬元，每畝山地2萬元。農民擁有的耕地、非耕地的總價值應該在200萬億元。

此外，農村水面也有數十萬億的價值；農民的房產也有數十萬萬億元的價值；農村還有近3億處于半休閑狀態的勞動力。

如果建立起“土地——金融”制度，農民每年不僅可以動用數百萬億、甚至更多的“土地金融資金”發展和建設新農村，使新農村建設出現“萬馬奔騰自奮蹄”的局面，還可以在建設的過程中獲得數百億、甚至千億的土地交易收益和金融服務收益，以此奠定農民社保制度的經濟基礎。

“土地——金融——社保”制度的核心內容包括：第一，國家建立土地銀行（也可以由地方政府在財政局內設“土地金融基金”和土地儲備中心），為農民集體提供低息“集體土地抵押貸款”，做實農民組織的經濟基礎；第二，“集體土地抵押貸款”專用于建立跨社區（一個鄉鎮范圍內建一個或兩個）農民合作經濟組織內部的“金融合作社”和村（自然村）內部的資金互助社，農戶家庭的土地使用權可以在“金融合作社”或“資金互助社”抵押貸款，促進家庭經營權進一步發展；第三，“金融合作社”或“資金互助社”由農民自主經營管理，接受財政部門（或農業部門）的農經局監管，利息收益的分配，由社員依照章程民主決定。第四，“土地——金融”制度帶來的巨大收益，其中相當部分用于充實公積金和村民（社員）個人的社保帳戶，國家用于農民的社保資金，也一并劃入村民（社員）的個人帳戶。村民（社員）退出集體，進入城市，集體應將村民（社員）個人帳戶的社保資金轉入城市社保體系，還應該用公積金收購其土地份額產權（以內部交易價格為準，也可轉讓給內部成員）。

通過“土地——金融”制度創新，優化配置農村內部各種資源，農民完全可以自立自主建設新村鎮。這是建設新農村的新模式，并且具有可復制、可推廣、可持續的優點。

2、建立土地和房屋置換制度

30年后，全國生活在農村的農民數量應該穩定在4億左右，因此新農村建設不是要按照8億的人口規模以及65萬個行政村、450萬個自然村進行建設，而是要按照4億人口規模、并且是生活在4萬個左右中心鎮和20萬個左右中心村的格局建設。

為了便于非中心村、中心鎮所在地的農民，低成本進入中心村或中心鎮生活，應該為村（社）的土地和房屋置換或交易提供方便。

準許非中心村以N畝集體土地換取中心村的1畝集體土地（交換比例可以協商）。使每一個非中心村都在新中心村鎮所在地有集體土地。

可以由“土地——金融”合作社，統一在中心村鎮規劃的新居民區合作建住房、公共設施（道路、醫院、學校、商場、信用社、水廠、公園、運動場、文化站、養老院、幼兒園、垃圾站等等）、生態養殖園（養豬、養牛等，和人居小區分離）、工業園等等。

非中心村村民可以將自己原有的老房子和宅基地（含自留地）抵押給“土地——金融”合作社（社員民主定價，原則：住房價格為成本價，宅基地價格比照非農用地市場價格），換取統一在新區新建的居民房。非中心村村民原有的老房子和宅基地，再由“土地——金融”合作社統一開發成“工業園”或“生態養殖園”或恢復耕作后置換中心村鎮的土地（非農用地）。

非中心村村民的老房子和宅基地的價格低于中心村（鎮）新居民房價格的部分，由居民分年逐年償還；高于部分，現金返還給非中心村民。

由“土地——金融”合作社，為新居民統一辦理新居民房的房地產證。中心村或中心鎮的房產，可以在“土地——金融”合作社抵押貸款。通過“土地——金融”制度創新，保障農民在新中心村鎮所建房地產的產權能夠充分實現，使農民家庭的金融資產大幅增加。

3、建立集體非基本農地交易制度

農民集體所有的非基本農地，可以直接進入一級市場，或買賣或租賃，但依法納稅；農戶土地使用權直接進入農民組織內部市場（二級市場），土地集體所有權和農戶土地使用權分別在兩個市場上“自由交易”，獲得產權交易和資本化收益。農民集體抵押貸款的土地，到期不還，收歸國家或政府，但只能用于公益事業（修學校、醫院、敬老院、孤兒院、公路和公園等）。政府土地儲備中心的土地，也可以和村集體置換土地。逐步廢除現有的“征地制度”。

村莊體制

1、重在建設新中心村鎮

按照4億人口規模、并且是生活在4萬個左右中心鎮和20萬個左右中心村的格局建設新農村，就要突破村莊體制，應該在鄉鎮范圍內進行參與式的整體規劃，引導有限的資源使用到中心村鎮發展和建設，使得有一定基礎的鄉鎮和村莊所在地，在3－5年的時間內基本實現基礎設施和基本服務與縣城均等。

2、重在建設以專業合作為核心的經濟組織

隨著生產力的發展，專業化生產經營是大趨勢，所以，經濟發展不能局限于行政村體制，要突破行政村體制，發展跨行政村的專業經濟合作組織。

3、重在建設以社區業主為主體的自治制度

中心村和中心鎮是新農村建設的重點，因此，將來的村民自治制度，也要突破現有行政村自治體制，要建立中心村或中心鎮的“社區業主自治”制度。

農業經營制度

1986年以來，大宗農產品基本飽和，農民增產不增收、甚至減收是常態。如果不是接近2億進城農民工的打工收入補貼家庭經營，農村將非常凋敝。但如果依賴打工收益維持家庭承包經營，農民工就無法在城市安居樂業，現代化、城市化不可能成功。建設新農村，必須要有新農業經濟制度。

1、由村民按照《村民委員會組織法》，自主決定土地的經營形式及其收益的分配方式；準許土地集中經營、專業經營、家庭分散經營同時存在；準許土地所有權收益和使用權收益分離；

2、做實土地農民集體所有制和集體經濟，準許進城（安居樂業）村民（社員）退出集體，由村民集體給予合理補償，退出成員的份額土地所有權收歸村民集體或有償轉讓給其他村民（社員）。宅基地可以保留，也可以在內部轉讓，但必須服從新村鎮建設規劃。

3、強制性執行農產品生產標準和入市標識，一個村（或社）一個品牌，20戶左右的農民組成一個產銷班，每個農戶都有一個產品標識。無品牌、無標識（條碼）的農產品不許進入城市市場。發現某個品牌的農產品不合格，取消進入城市市場資格三年。

4、千方百計扶持以“金融合作為核心”的農民合作經濟組織和以“土地合作為核心”的社區集體經濟組織的發展。實踐證明，在市場經濟條件下，“以金融合作為核心”的跨社區農民經濟組織（如日本、韓國、臺灣農協）和“以土地合作為核心”的社區集體經濟組織（如華西村、大寨村等），是相對有效的農民經濟組織，既有利于農業現代化，又有利于農民共同富裕。今后，政府的惠農扶農政策，不再直接到戶，這樣既無效率，也不利于農業和農村經濟與時俱進；政府的惠農扶農政策更不能通過“龍頭企業+農戶”到戶，這實際是扶持“龍頭企業”剝奪農民。公司主導的“公司+農戶”的農業產業化不能富裕農民，只有集體經濟或合作經濟組織主導的農業產業化才能實現農村農民的共同富裕。

財政資源配置體制和方式

中央財政支持新農村建設的財力是逐年增加的，但層層雁過拔毛之后所剩無幾了，再加上扶持龍頭企業和官方主持的項目招標制的損失，農民得到的實惠就更少了。舊有的財政資金配置體制一定要突破，以提高財政資源的使用效率。

1、改官權配置為主為法律配置為主，凡是量化到人頭的資源（教育、醫療、社保等），一律依法配置，直接進入最基層農民組織或個人賬戶；改專項轉移為主為一般性轉移為主，凡是縣以下基建項目，一律采用一般性轉移，“打包”到基層政府和農民組織；同時，要加強基層政府對財政資源的統籌功能，強化鄉鎮人民代表大會對財政預算的決策權力和政府執行預算的監督權力。

2、財政資金到達基層后，要確立農民組織使用資源的主體地位。要改財政資源使用權由政府官員主導為農民組織主導，增強農民組織的主體性；要改市場配置為農民組織配置，小型基礎設施建設，鼓勵農民組織自力更生為主——“民辦國助”，充分調動農民以“勞動換福利”的積極性，以小錢辦大事。

3、新農村建設的財政資金，不再通過“龍頭企業”和官辦“農村信用社”惠農扶農，直接扶持農民金融合作組織和社區集體經濟組織，充分發揮金融工具在新農村建設中的“農民自主性”作用。

4、中央財政用于新農村建設的資金，應該逐步擴大充實村民（或社員）的個人社保賬戶的比例。為將來城鄉社保一體化打好基礎。