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本文作者:高抗顧金喜雷曉東作者單位:浙江省委黨校公共管理教研部
縱觀建國后我國地方行政體制演變,前期主要表現為一種弱規范性下的強制性制度變遷,即主要通過個人意志、行政權力和立法手段等外在強制力推進地方行政體制變革創新的一種制度變遷方式。而新時期則主要是一種強規范性下的誘致性制度變遷,即主要通過各種外在動力機制的自發力量產生的誘導力推進體制變革創新的一種制度變遷方式,是各種有利因素逐漸累積,各種互補性的制度安排之間形成動力機制,然后從量變到質變水到渠成的促使制度變革的過程。歸根結底,這種變革日益遵循其自身的客觀規律,其科學化程度日益提高。簡言之,我國當代地方行政體制演變主要體現了如下幾方面的規律性演變趨勢:
個體偶然性因素的影響力呈邊際遞減
行政區劃、管理層級與行政建制的劃分、調整與演變,既受必然性、經常性因素的制約,也受偶然性、臨時性因素的影響。建國后我國地方行政體制變革在較長的一段時期內都受到了偶然性甚至是個人因素的影響,特別是由于個人權威過大,出現了黨的代表大會、人民代表大會的權威根本就不及黨主席個人權威的現象。“一般來說,制度在運行的過程中會遇到來自權力的侵擾甚至破壞,如果不賦予制度有效的權威,權力就會穿越制度的屏障,造成制度的失敗”。②建國至1976年結束這段時間內,這種由于個人權威而造成制度失敗的現象在地方行政體制的演變過程中大量存在,因而使得體制變革本身無法遵循與宏觀政治生態互動的規律。但隨著的結束,這種因偶然的個人因素特別是個人主觀因素影響制度的現象逐漸減少,呈邊際遞減趨勢;而行政體制變革的制度性、科學性卻隨之提升,呈邊際遞增趨勢。
地方行政體制變革逐漸向誘致性制度變遷
特別是省管縣體制的推廣,歸根結底是行政體制與宏觀政治生態環境系統互動的結果,地方行政體制變革更多的反映了經濟社會發展的基本規律,遵循了中央集權和地方分權適度性和國家權力行使的有效性原則,適應了經濟社會發展的需要。因此,說到底這種變遷是經濟市場化改革縱深發展的必然結果。換言之,乃是經濟、政治、社會相互適應、相互協調和促進的必然結果,也是遵循地方行政體制變革規律和歷史進步的表現。究其根本,隨著宏觀政治生態環境的變遷,特別是民營經濟、塊狀經濟的迅猛發展,市管縣曾經賴以支撐的經濟要素及其制度環境已經發生了改變甚至消退。經濟要素的改變無疑是行政體制變革的關鍵因素,誠如里格斯教授所指出的,“一個國家的公共行政模式基本上是由該國的經濟結構所決定、所塑造的……經濟要素是影響一個國家公共行政的第一要素”。③當縣域經濟實力逐步強大,甚至不少縣的經濟實力超越市本級之際,而在行政體制上卻還實行市管縣的話,那么勢必阻礙縣域經濟的進一步發展,從而對行政體制改革提出必然要求。而隨著市場經濟改革的縱深化發展,這種客觀必然性更加明顯,對市管縣體制改革的呼聲更高、要求也必然更加強烈。因此,市管縣體制的弊端顯現和省管縣體制的興起歸根結底乃是宏觀政治經濟生態環境變遷的結果,正是在這樣的背景下,才產生了要解決省、市、縣三者之間矛盾關系的“強縣擴權”,也恰是“縣域經濟的迅猛發展,才會有省管縣的要求”。④因此,省管縣體制說到底乃是一種需求誘致性制度變遷,在提升制度整體功能之際,優化了經濟社會發展。
變革的分權化趨勢日益凸顯
浙江四輪強縣擴權和新一輪擴權強縣改革取得了舉世矚目的成效,其核心特征其實就是分權化改革。特別是強鎮擴權改革與“中心鎮”建設的持續推進,地方行政體制中這種分權化改革的特征就更明顯。歸根結底,分權化改革既是市場化改革的必然結果,也是政治發展與政治民主化的必然趨勢:首先,從動力因素看,經濟市場化是地方行政體制分權化改革的原動力。市場經濟作為規則經濟遵循等利害交換的市場法則,它極大的釋放了人性中逐利的一面,張揚的是人性中趨利避害的功利計算的能力,而非嚴格管控的威權體制。這瓦解了我國計劃經濟體制下嚴格管控的行政體制的桎梏,逐漸消解了地方行政體制嚴格管控的社會功能,導致地方政府職能不得不轉變創新、積極回應市場化改革并向服務型政府轉變。其次,從變遷方式看,分權化改革是政府管理積極主動創新,回應市場化縱深發展的必然結果。而且,分權化改革也是地方政府順應政治發展與政治民主化歷史趨勢、主動創新的結果。①政治民主化和現代化的一個核心特征就是傳統科層制的逐漸瓦解,行政管理體制逐漸扁平化,政治系統結構不斷優化,政治、經濟與社會都更趨平等,政治活動制度化、科學化、民主化程度不斷增強。地方行政體制分權化改革說到底也是這種政治民主化與政治現代化的客觀結果,而且這代表了一種人類社會歷史的新趨勢,也必將是今后地方行政體制變革的歷史大趨勢。
政府職能的科學配置成為改革核心
建國以來我國行政體制改革多數以精簡機構人員為重點,但政府職能轉變卻滯后于現實以致行政體制改革始終陷于“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。隨著市場化改革的縱深發展,市場經濟因素對行政體制改革和政府職能變遷提出了必然要求。封閉、僵化、全能、嚴格管控的傳統行政體制逐漸向公開透明、開放靈活、有限、回應、服務的現代行政體制轉變。當前我國的地方行政體制組織形態與結構基本穩定,行政層級、機構與人員削減的難度和阻力都非常大,但政府職能科學配置的壓力卻相對小些,也更易于操作。就省管縣體制的縱深發展而言,它更多的是省市縣各個層級政府之間權限與資源的重新配置問題,事實上并非行政層級的調整。而國務院的大部制改革,其核心說到底也是政府職能的科學再配置問題,而非簡單的人員與機構精簡。與此同時,為了適應市場經濟發展的需要,各級地方政府勢必不斷凸顯各自的公共服務職能,這是地方政府塑造良好政府形象、打造政府比較競爭優勢、獲取經濟社會先發優勢的必然要求。當前,全國各級地方政府積極探索新的公共服務方式,建立綜合行政服務機構,推行“一站式辦公、一條龍服務、并聯式審批、陽光下作業、規范化管理”的運行模式,大大提高了行政效率和社會效益。②但歸根結底就是以優質高效的服務搶占經濟社會發展的戰略制高點,而這種趨勢在今后必將更加明顯。