地方行政論文：地方行政機制變革探究
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本文作者：徐繼敏作者單位：四川大學
在各類地方行政體制改革方案中，除“省管縣”改革和大部制改革在全國較普遍推行外，其它改革僅限于某省、某市或者某縣，不具有全局意義。即使是“省管縣”改革和大部制改革，其效果也十分有限，對解決我國行政體制存在問題作用不大。另外，這些改革措施推行十分困難，障礙不小。我國地方行政體制改革存在不少問題。
1、地方行政體制改革缺乏統一目標
我國過去五次大規模行政體制改革的目標模式主要是經濟調適型，即以轉變政府管理經濟方式，適應經濟體制改革的需要為行政體制改革目標。這主要體現在：第一，政府逐漸從一些經濟領域退出，強調政企分開，強調國有財產出資人與管理者職能的分離；第二，變經濟上的微觀管理為宏觀的經濟調節和市場監管；第三，重視信息、社會保障、行業管理等市場與經濟相配套的制度建設。［5］我國是網狀行政體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉（鎮）五級人民政府構成，除鄉鎮人民政府外，其它各級人民政府又由幾十個甚至上百個行政機關構成。其結果是上下級人民政府對口設置行政機關，各級政府“上下同責”和機構“上下同粗”。行政體制的弊病是：第一，行政機構眾多，行政成本高。據初步統計，全國縣級以上黨政機關常設機構總數達3萬多個，機構膨脹勢必帶來機關人員超編，增加財政負擔。第二，是上級導向型行政體制，不能回應社會公眾訴求。在這種體制中，上下級政府以及人民政府與工作部門間都是領導與被領導關系，工作部門或者下級政府根據人民政府或者上級政府指令或者意志作出行為。①在上級意志與社會公眾訴求發生沖突時，行政主體必然服從上級指令或者意志。第三，行政機關間責權不明。在網狀行政體制中，要劃分各級政府及同級政府不同部門職責權限，就顯得十分困難，行政機關之間權力沖突與空白不可避免。②地方行政體制改革的總體目標應當是解決現行行政體制存在的各級政府權限劃分不清、機構多、行政成本高等問題，通過改革形成科學合理的地方行政體制。實行“省管縣”行政管理體制，其根本目的是通過減少管理層級和政策傳遞環節，理順政府間財權與事權關系，提高政策效率，促進縣域經濟發展。［6］大部制改革通過合并職能類似或者相近領域的行政部門，解決政府部門多和分工過細問題。行政執法體制改革的主要目的是相對集中行政處罰權和行政許可權，解決九龍不治水問題。鄉鎮體制改革一方面解決鄉鎮財政力缺乏問題，另一方面解決鄉鎮執法權問題。由此可以看出，近年我國各地行政體制改革雖然是解決行政體制本身存在問題，但各類改革的目標不統一，未解決各層級政府權限劃分不明確問題，也未形成市民導向型行政體制。雖然“省管縣”解決涉及市、縣兩級政府權力配置問題，但這些權力僅涉及部分領域，且權力變更與機構設置并無關聯性。
2、地方行政體制改革缺乏整體布局
地方行政體制改革涉及中央政府與地方政府的關系和職權劃分問題，涉及地方各級政府關系與職權劃分問題，地方行政體制改革還與地方行政區劃調整等密切相關，這些因素決定改革需要統一規劃和布局。中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》明確了行政管理體制改革的重要性、緊迫性以及指導思想、基本原則和目標等內容，但并未明確地方行政體制改革的思路及方案。現行地方行政體制改革大多是地方政府自主行為，地方政府各行其是，改革缺乏統一布署。首先，在未合理劃分地方各級政府權力基礎上推行改革。合理劃分地方各級政府權力是地方行政體制改革的重要內容，也是其它改革的前提，但我國現行改革并未從總體上劃分各級政府權力。“省管縣”改革將部分地級市政府的權力交由縣級政府行使，這種改革僅限于經濟管理和財政領域，即使是經濟和財政權力的下移也不徹底，地級市政府仍享有這類經濟管理和財政權力，地級市行政主管部門仍然存在并發揮作用。未明確劃分省、市、縣三級政府職權與職責，決定了我國推行的“省管縣”改革的局限性。其次，未統籌協調各級政府改革。地方行政體制改革涉及縱向和橫向兩個維度權力配置和機構調整，而地方推行的大部制改革、行政執法體制改革一般僅局限于某一級政府內部，未統籌考慮多個層級政府體制改革問題，未統籌協調多個層級政府權力配置和機構設置。因此，不同層級政府間重復配置權力和重復設置機構的問題并未解決。我國中央政府無推進地方行政體制改革的主管部門，與地方行政體制改革相關的職能分散于中央各部委。民政部負責地方行政區劃調整，中央編制管理委員會負責地方機構設置和人員編制，國家發展與改革委員會審批設立各類試驗區。在地方行政體制改革方案設計上，中央政府各部委作用也有限，方案往往由地方黨委或者政府制定并實施。缺乏中央統一規范與協調，結果必然是地方行政體制改革缺乏統一布局。最后，未與行政區域調整等配套進行。不含香港、澳門兩個特別行政區，我國現有32個省級行政單位，四川省下轄181個縣，河北下轄172年縣，河南下轄159個縣，平均每個省級行政單位下轄89個縣。［7］除部分省管轄縣較少外，多數省管轄范圍過大，由其直接管理縣，存在管理困難。因此，我國“省管縣”改革必須與行政區域調整同時進行，適當減小省的管轄范圍，才可能實現省對縣的有效管理。
3、地方行政體制改革未納入法治軌道
我國現行行政體制形成的一個重要原因是憲法和地方組織法的規定。憲法第107條和地方組織法第59條規定都規定，縣級以上地方人民政府管理本區域內經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。憲法和地方組織法授予地方各級政府相同權力，其結果必然是層層設立類似行政機關。因此，改革地方行政體制，需要思考憲法和地方組織法修改問題，但憲法與地方組織法修改并未納入地方行政體制改革的視野。憲法賦予國務院“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”的權力，未明確由誰劃分省、市、縣、鄉四級地方政府間的權力。因此，誰是地方行政體制改革的推進主體，由誰制定地方行政體制改革方案，這是不明確的。《關于深化行政管理體制改革的意見》雖然涉及地方行政體制改革，但其本身未轉化為法律，關于體制改革的規定也過于宏觀，缺乏對改革程序、改革內容等的具體規定，導致可操作性不強。地方行政體制改革未納入法治軌道，導致不少改革措施還存在違法的問題。如我國行政處罰法和行政許可法均規定，經國務院批準或授權的省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權和行政許可權，而我國多數地方相對集中行政處罰權和行政許可權是由縣級政府決定的，這種做法的必然結果是綜合執法機關違法行使職權。
4、未將滿足社會公眾訴求作為改革的價值追求
在行政機關與行政相對人這一對關系中，傳統觀念強調行政機關的優越地位，強調行政機關對行政相對人的指揮與命令權，強調行政相對人的服務。這種觀念的必然后果是，從行政機關角度思考行政體制改革，行政體制改革忽視行政相對人的參與與利益訴求。有學者認為，“省管縣”改革具備理論支撐而有現實可行性：第一，合理地縮減行政層級、擴大管理幅度，不僅可以提高管理層次的職責，還可以減少地方政府對上級的依賴，提高下級人員的工作積極性和創新性；第二，可以解決官僚制結構帶來的處理自下而上信息傳遞可能造成的大量超載和阻塞問題；第三，減少“市”一級參與者，減少省與縣之間的信息不對稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，以此保證政令暢通。［8］作為“省管縣”改革重要舉措的省直接管理縣財政改革的目標是，“理順省以下政府間財政分配關系，推動市縣政府加快職能轉變，更好地提供公共服務，促進經濟社會全面協調可持續發展。”［9］上述分析可以發現，不論是學者還改革設計者，他們都認為，“省管縣”改革的目的是理順省—市—縣三級政府的關系。雖然理順各級政府的關系可以實現行政效率提升，增加基礎政府的執行能力，間接可以滿足行政相對人的訴求，但我國設計“省管縣”改革方案確實只從行政機關角度進行了思考，并未考慮行政相對人的利益訴求和參與。我國地方大部制改革、行政執法體制改革和鄉鎮體制改革等地方行政體制改革，希望解決的問題均是行政機關之間的關系，考慮如何減少行政機關或者明確行政機關之間的職權責任，很少考慮改善行政機關與行政相對人之間的關系。
地方行政體制改革的路徑
1、明確地方行政體制改革的目標
改革行政體制能適應經濟體制改革的需要，已不再是行政體制改革的目標。行政管理的最終目的并不是服務于經濟和行政管理自身，它的目的是服務于社會公眾。要保證行政法治理的有效性和正當性，就不能簡單地訴諸強制，應當從壓服轉向說服，從國家供給導向轉變為公眾需求導向，更多地從可接受性而非強制性立場來創制規則、實施規則和適應規則。［13］筆者認為，地方行政體制改革的目的是通過改革形成滿足人民群眾訴求的行政體制，這種體制也就是公眾導向型行政體制。公眾導向型地方行政體制有以下要求：第一，行政體制滿足公眾訴求。滿足公眾訴求要求政府及時了解公眾訴求，將公眾訴求體現在公共決策中，并接受公眾監督。要求決策者親近公眾，公眾參與決策，決策者充分重視公眾意見。滿足公眾訴求需要行政體制實現三個變化：首先，減少行政管理層級，實現行政體制扁平化轉變。其次，行政管理重心下移，地方政府權力配置向基層政府傾斜，能夠由基層政府承擔的職責，原則上由基層政府承擔。縣級政府距離社會公眾較近，有較健全的行政機構體系，也有較多可支配的資源，縣級政府可承擔較多行政職能，行政執法權力主要賦予縣級政府。［14］最后，上下級政府間是一種監督與被監督關系，下級政府承擔執行職能，上級政府承擔決定和監督職能。將上下級政府間關系定位為領導與被領導關系不利于滿足公眾訴求行政體制的形成。第二，行政體制運轉科學。行政體制運轉科學的條件是各級政府及政府工作部門的職責權限劃分明確。在此基礎上，滿足精簡和效率的要求，要求行政主體的權力原則上不重疊和交叉，一項權力原則上只應當授予一級政府。因事設置行政機構，由于各級政府職權原則不重復，行政機構一般不上下對口設置。第三，基層自治和非政府組織參與。我國法律很少將行政執法權授予鄉鎮政府，實行“鄉財縣管”后，鄉鎮財政又不獨立，鄉鎮政府實際上已不是一級政府。①盡管這樣，鄉鎮政府也不是可有可無，鄉鎮政府需要承擔更多服務職能。在這種情況下，鄉鎮政府應轉變為自治體。作為自治體，自然就擁有了管理本轄區事務的權力，也能夠廣泛吸收社會公眾參與管理我國公共產品主要由政府提供，由于缺乏競爭，公共產品價格高、服務質量差。可以在公共產品提供領域引入競爭機制，吸引非政府組織提供大量公共產品。因此，我國需要合理劃分政府與社會組織職能，政府承擔更多決策職能，大部分執行職能交由非政府組織承擔。②
2、理清地方行政體制改革的路徑
我國近年地方行政體制改革的動力來源于兩個方面，一是執政黨推進，二是地方政府探索。③由于缺乏法律支持，這些改革存在明顯問題：執政黨推進行政體制改革的措施未很好落實，行政體制改革效果不明顯；地方政府推進行政體制改革缺乏統一標準，部分地方行政體制改革方案不符合我國行政體制改革方向。我國現行行政體制存在弊病的根源在于法律授予地方各級政府大體相同的權力，因此，應當將地方行政體制改革納入法律規范范疇，通過立法推進地方行政體制改革。一些單一制國家推進地方行政體制改革的做法值得我國借鑒。如日本為推進地方自治，理順中央政府與地方政府的關系，參眾兩院自1993年起先后通過了《關于推進地方分權改革的決議》、《地方分權推進法》和《地方分權一筧法》。［15］我國也可以由立法機關制定地方行政體制改革法，規定地方行政體制改革原則、思路、主要措施及推進主體等內容。制定地方行政體制改革法可以實現以下目的：第一，確立地方各級政府分權原則，明確各級政府行使不同的權力，實現地方各級政府權力差異化；第二，制定地方行政體制改革標準，規范各地行政體制改革；第三，規范地方行政體制改革推進主體、改革程序、改革內容等。地方行政體制改革應當在合理配置地方各級政府權力基礎上進行，地方各級政府權力配置需要體現差異性，一種權力原則上只授予一級政府。在權力合理配置基礎上，各級政府根據職權設置工作部門，上下級政府工作部門原則上不重復設置。在推行大部制改革或者行政執法體制改革時，應當統籌考慮各級政府的改革問題。與法國、英國等國在中央政府設立專司地方事務的部不一樣，我國地方事務分別由民政部、中央機構編制委員會、國家發展改革委員會等分管地方事務。地方行政體制不僅涉及機構及權限問題，還涉及行政區劃、財政等問題，因此，我國可以考慮在國務院設立專門機構處理地方事務和推進地方行政體制改革，國務院設立地方事務部是不錯的選擇。在中央統一布置下，應當發揮省級政府在推進地方行政體制改革中的作用。我國各省級行政區劃間差異極大，各省行政體制應當有所區別，因此，應當賦予省級人民政府推進本轄區行政體制改革的權力。
