社會(huì)組織及服務(wù)創(chuàng)新思路

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一、社會(huì)組織建設(shè)的發(fā)展之勢(shì)

從公共管理的視角審視我國現(xiàn)代社會(huì)的公共生活，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定而存在的社會(huì)組織體系是一個(gè)開放且需要持續(xù)調(diào)整的管理系統(tǒng)，它的存在和發(fā)展過程體現(xiàn)為黨和政府通過各種調(diào)節(jié)機(jī)制或手段對(duì)社會(huì)成員或集團(tuán)的行為進(jìn)行約束，以此希望達(dá)成維持社會(huì)秩序穩(wěn)定、保持社會(huì)和諧有序的治理目標(biāo)。基于此，凡在公共實(shí)踐領(lǐng)域且具有服務(wù)于公共社會(huì)生活性質(zhì)的部門，或是具有行使公權(quán)的能力和履行相應(yīng)責(zé)任的社會(huì)組織，都可視為社會(huì)管理的主體組成部分，由此產(chǎn)生的社會(huì)管理主體構(gòu)成可分為政治組織（政府）、經(jīng)濟(jì)組織（企業(yè)）和社會(huì)組織。其中居于社會(huì)權(quán)力中心的管理主體是履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的政府及其地方行政組織，它們對(duì)社會(huì)共同體的生活發(fā)揮著核心的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的作用。而那些在社會(huì)管理中既“獨(dú)立”于政府，又因?yàn)樽非竽撤N公共利益目標(biāo)且在公共領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性社會(huì)管理和服務(wù)作用的社會(huì)組織，例如中國扶貧基金會(huì)、中國青少年發(fā)展基金會(huì)、中華慈善總會(huì)和社區(qū)成立的志愿服務(wù)組織、青年志愿者協(xié)會(huì)，以及“自然之友”、“綠家園志愿者”、救助兒童會(huì)等環(huán)保組織，他們作為“非政府組織”、“非營(yíng)利組織”、“民間組織”的存在，主要協(xié)同政府一起處理和調(diào)節(jié)各種社會(huì)矛盾，參于社會(huì)公益政策制定和社會(huì)保障制度建設(shè)過程等等。其所開展的活動(dòng)，事實(shí)上為改革開放以來經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的中國社會(huì)提供了一種特殊的公共服務(wù)和管理創(chuàng)新。當(dāng)下，在政府治理政策逐步放開和社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，我國各類社會(huì)組織得以迅速生成和發(fā)展。據(jù)民政部公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：“截至2011年第二季度，全國依法登記的社會(huì)組織已達(dá)44.8萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體24.6萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位19.9萬個(gè)，基金會(huì)2311個(gè)”。[1]需要說明的是，這只是具有合法性的社會(huì)組織，其實(shí)我國現(xiàn)在還存在著大量的民間社會(huì)組織并沒有獲得合法存在資格，例如，“廣東省政協(xié)社法委的一份調(diào)研報(bào)告顯示，深圳市登記各類社會(huì)組織4110個(gè)，但實(shí)際上約有3萬多個(gè)，登記管理的只占現(xiàn)有的10%。這意味著九成社會(huì)組織沒有到深圳市民間組織管理局進(jìn)行登記注冊(cè)。中央編譯局副局長(zhǎng)、北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心主任俞可平也認(rèn)為，在中國至少有300萬未登記的社會(huì)組織，近九成民間組織處于‘非法狀態(tài)’。”[2]我國的社會(huì)組織近年來之所以形成涌動(dòng)之勢(shì)和尋求合法化存在的呼聲甚高，究其原因可作下述概括：

（一）多元主體維護(hù)權(quán)益的需要

自我國政府實(shí)行改革開放政策以來，社會(huì)公眾的積極性得以充分調(diào)動(dòng)，勞動(dòng)生產(chǎn)效率得以極大提高，社會(huì)財(cái)富得以迅速增長(zhǎng)，隨之而來的是社會(huì)結(jié)構(gòu)開始分化，在農(nóng)村和城市先后涌現(xiàn)出大量的游離于傳統(tǒng)單位組織體系之外的多元利益主體。同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的利益分配不均衡，事實(shí)上催生出許多弱勢(shì)群體并由此產(chǎn)生對(duì)社會(huì)公平性的質(zhì)疑，而當(dāng)他們意識(shí)到依靠單一個(gè)體在社會(huì)中爭(zhēng)取權(quán)益的力量顯得薄弱甚至是微不足道時(shí)，就會(huì)關(guān)注并積極參與社會(huì)組織的建設(shè)，這意味著現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)社會(huì)組織“這種需求的實(shí)質(zhì)在于，用民間社會(huì)自己的力量來協(xié)調(diào)自己的行為”。［3］21而從我國政府進(jìn)行社會(huì)治理的角度看，面對(duì)當(dāng)下存在的日益紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾，處在“多頭管理”狀態(tài)的政府及其治理機(jī)構(gòu)已經(jīng)意識(shí)到光靠政府自身的力量，運(yùn)用傳統(tǒng)的“政府包辦”的社會(huì)管理手段來調(diào)整現(xiàn)存的社會(huì)群體利益關(guān)系已力不從心，而多元化的社會(huì)組織在社會(huì)公共管理方面卻有著政府不可比擬的優(yōu)勢(shì)，能夠充分發(fā)揮自身所具有的社會(huì)交融黏合劑、社會(huì)矛盾稀釋劑、社會(huì)沖突緩沖劑的作用。“相比黨委、政府，社會(huì)組織有小巧的身段，敏銳的觸角，專業(yè)的技術(shù)手段、專門的服務(wù)方法，能成為政府管理服務(wù)手段的一個(gè)很重要的補(bǔ)充和延伸”。[4]承擔(dān)起許多政府和個(gè)人無法、無暇、無力去做的解決公共事務(wù)的責(zé)任。特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由于社會(huì)組織可以協(xié)助政府有效地在利益群體之間進(jìn)行溝通以維護(hù)市場(chǎng)與社會(huì)秩序，合理進(jìn)行利益和訴求整合以防止社會(huì)矛盾擴(kuò)大，從而在減少政府的社會(huì)管理成本、提高管理社會(huì)的能力方面起到重要作用，由此成為社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）社會(huì)管理體制改革的需求

當(dāng)下我國社會(huì)組織的發(fā)育和成長(zhǎng)是基于社會(huì)管理體制改革中公共領(lǐng)域的擴(kuò)展和公共服務(wù)需求的提升而形成的。眾所周知，我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下的社會(huì)管理是黨和政府包攬一切、高度一元化、政社不分的“全能管理”。而如今，借鑒國際社會(huì)公共管理的經(jīng)驗(yàn)和適應(yīng)我國社會(huì)管理形勢(shì)發(fā)展的需要，政府選擇確立的是要建立一個(gè)“小政府、大社會(huì)”模式，政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ),政府管理力量與社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的管理體制。這在客觀上要求政府必須實(shí)現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”，社會(huì)管理主體從單一政府向多元組織主體的轉(zhuǎn)變。這在客觀上需要作為具有服務(wù)于社會(huì)公益事業(yè)能力和具有承擔(dān)公共服務(wù)職能的社會(huì)組織承接以往由政府包攬的部分職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的目的。特別是在政府管理社會(huì)能力和提供社會(huì)服務(wù)能力下降的情況下，社會(huì)組織所具有的權(quán)力制約能量及勃發(fā)能力，將有利于社會(huì)管理領(lǐng)域形成基層社會(huì)民主政治有力發(fā)展的生動(dòng)局面。顯而易見，從社會(huì)管理體制改革的目標(biāo)需要出發(fā)，必然要求社會(huì)大力培育和發(fā)展社區(qū)民間組織。這在一定程度上為社會(huì)組織在參與社會(huì)管理過程中的發(fā)展壯大提供了廣闊的空間。

（三）國際社會(huì)之間互動(dòng)的影響

20世紀(jì)80年代以來，隨著西方國家公共行政改革浪潮的興起，在全世界范圍內(nèi)引發(fā)起一場(chǎng)結(jié)社革命，以至于各個(gè)國家、各個(gè)地區(qū)以及國際領(lǐng)域有著數(shù)目眾多以各種形式存在的自我管理的私人組織在開展社會(huì)活動(dòng)。不可否認(rèn)，這些社會(huì)組織在解決社會(huì)危機(jī)、緩和社會(huì)矛盾、提供公共服務(wù)等方面的確發(fā)揮了重要的作用，由此成為國際社會(huì)一再積極倡導(dǎo)的社會(huì)自治力量。我國實(shí)行對(duì)外開放政策以來，一些國際社會(huì)組織，例如，英國的救助兒童會(huì)、香港的樂施會(huì)、無國界衛(wèi)生組織等相繼進(jìn)入我國。他們通過自己在知識(shí)傳播與技術(shù)擴(kuò)散、典型示范、增進(jìn)社會(huì)融合、培養(yǎng)人才、提供新的就業(yè)方式、提供資金援助等方面的活動(dòng)，一再彰顯出其參與社會(huì)管理的巨大價(jià)值和服務(wù)于社會(huì)的意義。事實(shí)上國際社會(huì)組織在我國參與社會(huì)管理對(duì)我國社會(huì)組織的發(fā)育成長(zhǎng)起到了重要的示范效應(yīng)作用并產(chǎn)生重要影響。社會(huì)組織所起的作用對(duì)政府而言亦不無裨益，如在我國加入世界貿(mào)易組織后，由于原先由政府進(jìn)行的招商引資活動(dòng)、對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接管理常常被貿(mào)易締約方視為非市場(chǎng)化行政干預(yù)行為，所以不得不需要發(fā)展獨(dú)立于政府之外的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)來接替以往政府的某些職能，以實(shí)現(xiàn)在與國際接軌中保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的整體利益、國家和社會(huì)的公共利益。可見，培育和發(fā)展能溝通政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的自治性、自律性的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)組織是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

二、社會(huì)組織建設(shè)的發(fā)育之憂

在社會(huì)管理領(lǐng)域，人們一般將公共治理主體的職責(zé)歸之于政府，以為社會(huì)管理就是政府及各級(jí)行政組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)其社會(huì)成員的行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。然而在當(dāng)下，人們已意識(shí)到社會(huì)管理應(yīng)是包括政府在內(nèi)的一個(gè)面向全體社會(huì)成員開放的組織管理體系，它是一種以公共權(quán)力機(jī)關(guān)為核心的并伴有大量社會(huì)組織和公民參與的采用公共政策和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等手段對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的全社會(huì)公共實(shí)踐活動(dòng)。這是因?yàn)槿祟惞补芾淼臍v史發(fā)展實(shí)踐表明，“前工業(yè)化時(shí)期人們主要通過社區(qū)謀求共同福利和社會(huì)發(fā)展；工業(yè)化時(shí)期傳統(tǒng)社區(qū)被弱化，人們主要依靠國家、市場(chǎng)制度促進(jìn)社會(huì)發(fā)展；過幾十年，特別是現(xiàn)在，人們重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)，并通過重建社區(qū)來促進(jìn)社會(huì)更好地發(fā)展。”[5]就此而言，現(xiàn)代社會(huì)公共管理的本質(zhì)一定是多元主體的存在，并非只限于政府一家，社會(huì)上大量存在的各類中介組織、民間自治組織、志愿者組織、慈善機(jī)構(gòu)乃至于私人機(jī)構(gòu)中的涉及公共利益部分的民間組織等社會(huì)組織，都可視為社會(huì)管理的多元主體構(gòu)成部分。以公共行政管理的視角審視我國目前的社會(huì)管理，不難發(fā)現(xiàn)以各種志愿者、各種協(xié)會(huì)為代表的一些社會(huì)組織作為公民在不同領(lǐng)域、不同層面的自我組織形式開展活動(dòng)，協(xié)同政府組織參與社會(huì)管理，事實(shí)上可以成為當(dāng)下社會(huì)公共領(lǐng)域能夠反映群眾基本訴求、規(guī)范群體行為和提供社會(huì)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)與法規(guī)支撐。然而不可否認(rèn)，在我國新舊體制轉(zhuǎn)換中，受傳統(tǒng)文化觀念的束縛，現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境中還存在著大量阻礙社會(huì)組織發(fā)展的因素，社會(huì)組織在尋求發(fā)展壯大的過程中還存在著許多需要克服的缺陷和有待破解的難題：

（一）政府組織對(duì)社會(huì)管理長(zhǎng)期以來存在著“缺位”與“越位”的痼疾

長(zhǎng)期以來，沒有完全從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下走出來的政府面對(duì)需要解決和處理的日益繁雜的公共事務(wù)，習(xí)慣于奉行“全能政府”模式而大包大攬，往往將公共權(quán)力的觸角自覺不自覺地深入到社會(huì)生活的每個(gè)角落。政府已習(xí)慣于通過政權(quán)組織、工青婦組織等所謂“體制內(nèi)”的法定組織來開展社會(huì)管理，以應(yīng)對(duì)社會(huì)各階層群體日益豐富的多元訴求。由于對(duì)因社會(huì)發(fā)展而需要存在的“體制外”社會(huì)組織的作用重視不夠，結(jié)果致使政府對(duì)社會(huì)組織的管理走向了或無為放縱或積極干預(yù)的兩個(gè)極端，以至于管了許多管不了也管不好的事，該管的事情卻沒有管起來。例如在政府本該管起來的公民就業(yè)、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)保障、住房保障等領(lǐng)域，政府就管得不夠或者沒有管好自己該管的事，而在政府事實(shí)上不該管的領(lǐng)域，諸如招商引資、商務(wù)談判等以市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)的領(lǐng)域，卻非要插手干預(yù)，而且采用的手段也多是過去的一套，即政府統(tǒng)管和包辦一切，用行政強(qiáng)制性方法力求解決社會(huì)的所有矛盾和問題，結(jié)果在一定程度上導(dǎo)致社會(huì)組織的發(fā)育空間受阻礙和被封殺。

（二）雙重管理體制下導(dǎo)致社會(huì)組織“非法出生”和政府監(jiān)管失衡問題嚴(yán)重

改革開放以來，出于社會(huì)需要，一些自發(fā)性的社會(huì)組織也在有限的條件下發(fā)展并參與了不少領(lǐng)域的社會(huì)管理工作，如興辦公益慈善事業(yè)，為社會(huì)成員提供各種公共服務(wù)等工作，但與社會(huì)日益增長(zhǎng)的對(duì)公共組織管理的需求而言，嚴(yán)重發(fā)育不足的問題依然較為嚴(yán)重。由于我們過去對(duì)社會(huì)組織的功能認(rèn)識(shí)不足，定位不明，往往低估了它在社會(huì)管理中所具有的重要作用，結(jié)果因?yàn)橄拗七^嚴(yán)，特別是對(duì)社會(huì)組織管理實(shí)行的“業(yè)務(wù)主管單位和登記機(jī)關(guān)雙重管理”制度，結(jié)果造成了政府面向社會(huì)組織登記的門檻過高和限定條件過多的困局，使得大量自發(fā)成立的公益性社會(huì)組織往往因?yàn)檎也坏健捌偶摇倍鵁o法在民政部門合法登記，許多社會(huì)組織沒有拿到政府的“準(zhǔn)生證”而不得不成為“非法出生”的“黑戶”。在雙重社會(huì)管理格局下，社會(huì)組織最終發(fā)展緩慢和發(fā)育不充分，以致數(shù)量少、規(guī)模小、作用微，難以滿足社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。從政府對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管的實(shí)踐看，受我國非制度性文化觀念的滲透及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代人們傳統(tǒng)思維習(xí)慣的影響，事實(shí)上還形成了政府對(duì)社會(huì)公共意識(shí)、民間組織公益活動(dòng)的認(rèn)識(shí)偏差，以至于各級(jí)政府普遍重登記、輕監(jiān)管，缺少以法律為框架的規(guī)范運(yùn)作體系和嚴(yán)格監(jiān)管，使得眾多的社會(huì)組織發(fā)展水平較低，出現(xiàn)了大量的社會(huì)管理空白，其表現(xiàn)是：一方面，因?yàn)檎畬?shí)行重大活動(dòng)請(qǐng)求報(bào)告審批制度而易使社會(huì)組織產(chǎn)生對(duì)立情緒；另一方面，大多社會(huì)組織在登記注冊(cè)以后，因?yàn)檎O(jiān)管手段較弱而屢屢發(fā)生違規(guī)運(yùn)作甚至出現(xiàn)違法行為。

（三）社會(huì)組織自身存在著“行政化運(yùn)作”和“公益腐敗”的發(fā)育缺陷

我國的社會(huì)組織是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中適應(yīng)社會(huì)公共實(shí)踐的需要而發(fā)育起來的，其組織構(gòu)造尚處于弱勢(shì)狀態(tài)，在功能定位、組織制度和社會(huì)監(jiān)督管理等方面都存在著不規(guī)范、不成熟的問題，特別是存在著組織行為行政化、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)官僚化、公益項(xiàng)目執(zhí)行效率低下和服務(wù)不到位的傾向。由于對(duì)社會(huì)組織的功能認(rèn)識(shí)不到位，政府有關(guān)職能部門在管理過程中還存在著過多的行政干預(yù)、不愿意為其松綁的傾向。以至于受其行政制約與影響，許多具有“官”辦性質(zhì)的社會(huì)公益組織也往往染上“行政化運(yùn)作”的毛病，過分拘泥于行政組織管理制度，“官本位”現(xiàn)象嚴(yán)重，一些與政府關(guān)系密切的組織甚至變相成為政府行政業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)增加自己政績(jī)的工具，甚至異化成為其業(yè)務(wù)主管單位所屬的具有“養(yǎng)老院”、“收容所“、“小金庫”職能的“第二政府”。由于這些社會(huì)組織的自治能力有限且得不到有效的發(fā)揮，無法滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)群體及成員多元化、利益多層次的社會(huì)性和文化性需求。人們普遍認(rèn)為，社會(huì)組織的特征之一是以追求社會(huì)公益為主要目標(biāo)的“非營(yíng)利性”，這是它與以追求利潤(rùn)最大化為目的的營(yíng)利性組織的最大區(qū)別。但從現(xiàn)實(shí)看，我國的社會(huì)組織還沒有完全脫離市場(chǎng)化運(yùn)作模式，變相地以營(yíng)利為目的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)較多，特別是一些民辦非企業(yè)單位，常常借開展公益之名以獲營(yíng)利之實(shí)。在社會(huì)福利、行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦教育等組織中也都或多或少地存在著以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有些社會(huì)組織甚至為此而不擇手段，由此產(chǎn)生一系列社會(huì)問題和矛盾，例如轟動(dòng)一時(shí)的“全國牙防組”違規(guī)認(rèn)證非法收取資金案，“全國高科技協(xié)作組織”分支機(jī)構(gòu)以國家機(jī)關(guān)名義在各地的詐騙斂財(cái)之舉等等，就嚴(yán)重地影響和損害了社會(huì)組織的形象，引起人們對(duì)其公益性與公信力的質(zhì)疑。

三、社會(huì)組織建設(shè)的創(chuàng)新之路

當(dāng)下的我國社會(huì)管理和公共服務(wù)已呈現(xiàn)出多元特征，一方面，在活躍的市場(chǎng)領(lǐng)域，除了政府領(lǐng)導(dǎo)的組織力量外，群眾組織和社會(huì)組織已經(jīng)逐步成為重要的主體部分，甚至成為基層社會(huì)管理和服務(wù)的基礎(chǔ)力量與重要依托，承接著越來越多的從政府轉(zhuǎn)移出來的工作并發(fā)揮著越來越重要的管理作用，成為不可或缺的社會(huì)治理力量；另一方面，我國行政管理領(lǐng)域正處在從“大政府”走向“小政府”的改革進(jìn)程中，各級(jí)政府正在根據(jù)社會(huì)管理發(fā)展需要，精簡(jiǎn)政府職能部門并在許多具體的公共服務(wù)領(lǐng)域退出。在這樣的新形勢(shì)下，原先握有公權(quán)力的政府部門如何在有效地改進(jìn)和完善現(xiàn)行的組織運(yùn)行機(jī)制過程中實(shí)現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)身”，在公共管理的有關(guān)領(lǐng)域順利向社會(huì)組織“交棒”，如何培育尚處在襁褓之中的社會(huì)組織使其發(fā)展?fàn)畲螅@是社會(huì)管理創(chuàng)新中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)此，我們認(rèn)為政府應(yīng)做如下工作：

（一）促進(jìn)政府治理思想觀念的轉(zhuǎn)變

總結(jié)我國過去的公共管理進(jìn)程，人們普遍認(rèn)為社會(huì)組織發(fā)育長(zhǎng)期缺乏良好的成長(zhǎng)環(huán)境，并將其原因歸結(jié)為政府實(shí)行“雙重管理”的限制性“制度安排”。其實(shí)究其根本，是政府對(duì)社會(huì)組織存在的功能多持否定和懷疑、限制和排斥的認(rèn)知態(tài)度起了無法發(fā)育和發(fā)育不良的抑制作用。認(rèn)為社會(huì)組織發(fā)展過快和力量壯大會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定的僵化的傳統(tǒng)思維觀念才是社會(huì)組織發(fā)育成長(zhǎng)的最大“殺手”。“長(zhǎng)時(shí)期以來，我國‘官’方和民間都對(duì)來自民間的非政府組織表現(xiàn)出矛盾和不信任態(tài)度。既希望它能發(fā)揮橋梁作用，對(duì)政府的職能起到拾遺補(bǔ)缺的補(bǔ)充作用，又擔(dān)心民間組織會(huì)發(fā)展成為體制外的異己力量，挑戰(zhàn)黨和政府的權(quán)威。這一態(tài)度代表了控制型管理制度的思想基點(diǎn)，并成為民間組織發(fā)展壯大的思想阻力和制度瓶頸的根源”。[3]25因此，若進(jìn)行深入的社會(huì)組織管理體制改革，首先應(yīng)當(dāng)擯棄的是人們頭腦里存在的對(duì)社會(huì)組織限制的思維觀念。其實(shí)，中國絕大多數(shù)存在于民間的社會(huì)組織是好的，它們?cè)跍贤ㄕc市場(chǎng)、政府與社會(huì)方面，在緩解貧困、解決就業(yè)、促進(jìn)社會(huì)融合方面，在弘揚(yáng)社會(huì)主流價(jià)值觀方面起著重要的作用。這些社會(huì)組織也不是政府管理的對(duì)立物，他們與政府之間應(yīng)是一種互相依存、互相補(bǔ)充的合作關(guān)系。通過合作，民間組織還可以做許多政府想做而做不好的事情，“致力于解決的問題是被主流社會(huì)組織體制，即企業(yè)—市場(chǎng)體制和政府—國家體制所罔顧或所顧不及的一些重大社會(huì)問題能夠在其所工作的特定領(lǐng)域里成為具有專門知識(shí)和技能的社會(huì)組織，并使非政府組織在解決一些重大社會(huì)問題時(shí)成為政府、政府間國際組織或企業(yè)的不可或缺的合作伙伴。”[6]毋庸置疑，若變政府的“包打天下”為社會(huì)的公共治理，需要政府在社會(huì)管理體制改革的過程中突破傳統(tǒng)的狹隘管理意識(shí)，放下“架子”，將部分權(quán)力讓渡給社會(huì)組織，例如在更多的公共服務(wù)領(lǐng)域通過采購或委托等方式，與民間的社會(huì)組織之間形成廣泛合作的伙伴關(guān)系，以更好地服務(wù)于社會(huì)。

（二）明確政府與社會(huì)組織的職能

經(jīng)過30多年行政體制改革，我國過去存在的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管得過多過死的狀況已有了較大改變，但原先存在的職能不清和“越位、缺位”老問題還沒有得到解決。如今應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府的職能，促使政府實(shí)現(xiàn)變微觀管理為宏觀管理、直接管理為間接管理、部門管理為行業(yè)管理、以“管”為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)監(jiān)督為主的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當(dāng)在觀念上認(rèn)同社會(huì)組織必然是社會(huì)管理主體部分的前提下厘清與社會(huì)組織之間的職能，做到需要政府負(fù)責(zé)的，如在提供教育、醫(yī)療、公共文化等公共事業(yè)性服務(wù)，環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性基礎(chǔ)服務(wù)，生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全等公共安全性服務(wù)，對(duì)社會(huì)其他主體提供的公共服務(wù)進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督等方面，政府決不能推卸責(zé)任。凡屬公民、法人和其他社會(huì)組織能夠自主解決的，市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織、中介組織通過自律能夠解決的事項(xiàng)，政府不再進(jìn)行過多的行政干預(yù)。從社會(huì)組織方面說，其本身就具有為滿足社會(huì)成員的多種需要而服務(wù)社會(huì)、規(guī)范行為、表達(dá)訴求、社會(huì)監(jiān)督的職能，以及協(xié)同政府進(jìn)行社會(huì)管理的職能，因此社會(huì)組織應(yīng)配合政府進(jìn)行社會(huì)管理，履行開展行業(yè)自律、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的自我管理職能，組織協(xié)助政府參與社會(huì)事業(yè)、興辦公益慈善事業(yè)的公共服務(wù)職能，配合政府外交開展國際交流、處理糾紛爭(zhēng)端等的協(xié)調(diào)服務(wù)職能，等等。基于社會(huì)組織在社會(huì)管理中所具有的積極作用，政府應(yīng)允許和鼓勵(lì)各類社會(huì)組織承接和參與公益事業(yè)和社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化，滿足社會(huì)成員多元化的社會(huì)需求。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織的制度建設(shè)

依現(xiàn)代組織理論，社會(huì)組織建設(shè)的根本體現(xiàn)在制度建設(shè)上，這是因?yàn)楝F(xiàn)代的社會(huì)組織幾乎都是靠制度規(guī)定建立起來的。在組織生活中，只有確立了各種制度，組織成員才能開展組織活動(dòng)，組織功能才能有效發(fā)揮，組織目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。依此而言，如今的社會(huì)組織若實(shí)現(xiàn)良好發(fā)育并成熟，政府應(yīng)當(dāng)通過制定和修正社會(huì)組織管理的法律法規(guī)來改善社會(huì)組織的制度環(huán)境，幫助社會(huì)組織進(jìn)行強(qiáng)化制度建設(shè)，依法規(guī)范社會(huì)組織的行為，規(guī)范社會(huì)組織在章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動(dòng)，使之不斷地完善、發(fā)展和壯大自己并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。社會(huì)組織則應(yīng)當(dāng)建立以制度章程為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，包括人事制度、財(cái)務(wù)制度、內(nèi)部民主決策制度，同時(shí)還包括推動(dòng)社會(huì)組織向社會(huì)公開信息，增強(qiáng)社會(huì)組織運(yùn)作的透明度，以提高自身的公信力。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育和建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行管理創(chuàng)新：第一，在培育和扶持社會(huì)組織的手段上，政府應(yīng)當(dāng)采取多種形式培育社會(huì)組織，如通過購買社會(huì)組織服務(wù)，稅收減免稅優(yōu)惠，完善社會(huì)組織員工的社會(huì)福利與保障，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培訓(xùn)與能力建設(shè)等措施，穩(wěn)步推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展。第二，在監(jiān)管社會(huì)組織的機(jī)制上，政府應(yīng)當(dāng)在遵循培育與監(jiān)管并重原則的同時(shí)，力求通過監(jiān)管促進(jìn)發(fā)育，而不是將其管死。特別是民政部門作為社會(huì)組織的政府具體管理部門，應(yīng)當(dāng)在管理過程中盡量實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的登記“松綁”，如開放和降低對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)門檻，變雙重管理體制為社會(huì)組織“自我管理”，取消社會(huì)組織必須有業(yè)務(wù)主管部門才能登記這一規(guī)定，使社會(huì)組織盡快走出“不合法”的困境。再如加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)評(píng)估、信息公開等制度的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作過程的規(guī)范化和質(zhì)量的監(jiān)管。通過民政部門在年檢和日常監(jiān)管的行政執(zhí)法，及時(shí)注銷、撤銷和取締不合格社會(huì)組織，以凈化社會(huì)組織的發(fā)育環(huán)境，等等。

（四）強(qiáng)化社會(huì)組織的公共責(zé)任

從目前社會(huì)組織的發(fā)育現(xiàn)狀看，因缺乏責(zé)任意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)行為而致使社會(huì)組織公信力不高的問題已成為社會(huì)組織自身發(fā)展的嚴(yán)重障礙。從承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的必然性來說，由于與企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的成長(zhǎng)機(jī)制不同，社會(huì)組織的資金來源和運(yùn)作成本是依賴于社會(huì)財(cái)富的二次分配實(shí)現(xiàn)的，并且因?yàn)槠浞?wù)于公益事業(yè)的性質(zhì)而往往在法律上享有一定的減免稅待遇，這就決定了社會(huì)組織具有比企業(yè)更重的服務(wù)于公共事業(yè)的責(zé)任。那么應(yīng)當(dāng)如何強(qiáng)化社會(huì)組織的公共責(zé)任呢？我們以為，政府可以通過強(qiáng)化監(jiān)管職能來促進(jìn)社會(huì)組織的責(zé)任落實(shí)，如通過盡快完善對(duì)社會(huì)組織管理的法律法規(guī)建設(shè)，促使這些組織在國家法律的框架內(nèi)提高運(yùn)行能力。政府也可通過實(shí)行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、新聞監(jiān)督等制度，促使社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)組織自律，承擔(dān)起公共服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。政府還可用建立第三方監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制的辦法，來提高社會(huì)組織員工的素質(zhì)，加強(qiáng)社會(huì)組織的自我建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，促使他們通過自身規(guī)范有效的公共服務(wù)能力與水平來爭(zhēng)取政府的政策支持和社會(huì)公眾的認(rèn)可，通過良好的公共服務(wù)質(zhì)量來獲得社會(huì)廣泛的影響，使服務(wù)聲譽(yù)轉(zhuǎn)化為服務(wù)實(shí)力，以此積極有效地參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。