企業所得稅政策管理
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在1993年設計并于次年開始實施的中國現行稅制，至今已經有了十多年的歷史。在此期間，企業所得稅的稅收優惠政策也一直沿用過來，雖然做過一些調整，但基本的格局沒有發生大的變化。然而，中國企業今天面臨的經濟環境及企業的發展戰略，同十年前相比，幾乎不能同日而語，重新構建企業所得稅的稅收優惠政策已勢在必行。在新的經濟環境條件下企業所得稅的優惠政策的重心應放在以下幾個方面：
1.按WTO規則的要求重建企業所得稅的稅收優惠政策。鑒于世貿組織的相關協定確立的根本宗旨在于消除國際貿易壁壘，保障國際市場的非歧視、平等準入，實現國際貿易的自由化發展，那么我們重新設立企業所得稅的稅收優惠政策至少應注意三個原則：（1）最惠國待遇原則。表現在企業所得稅的稅收優惠政策方面，就是要求給予其他國家企業的優惠、優待，必須立即、無條件地給予其他所有成員國的相同企業。（2）國民待遇原則。表現在企業所得稅稅收優惠政策方面，就是要求給予我國企業的優惠、優待，必須無條件地給予我國的相同類型的外國企業，并使內、外資企業的稅收優惠趨于一致。（3）透明度和可預見性原則。表現在企業所得稅稅收優惠的政策上就是要求制定的各項優惠政策和措施必須及時予以公布，甚至重大措施的調整必須提前予以公布，以增加政策的透明度和可預見性。
2.企業所得稅稅收優惠政策的運用要有利于促進企業的可持續發展。企業在實現可持續發展中扮演十分重要的角色，必須承擔企業公民的責任。企業在創造經濟增長的同時，往往也直接和間接浪費資源、損害環境。2003年中國GDP達到了1.4億美元，約占世界GDP總量的4%.但我們卻消耗了世界石油的7.4%、鋼材的27%、水泥的40%、氧化鋁的25%.創造單位GDP中國消耗的資源比世界平均水平高出幾倍。如鋼材消耗是5.6倍，銅4.8倍、鋁4.9倍。2003年中國二氧化硫排放居世界第一，二氧化碳排放僅次于美國，居世界第二。與此相對應，20世紀后期世界經濟增長半數以上來自科技創新，而我們所占的比例卻相對較小。沿著如此軌跡，大量消耗資源、損害環境的外延式粗放型發展，是不可持續的。勉強走下去也會受到自然力量的報復而不可能造福于大眾。因此，稅收優惠政策應積極引導企業轉變經濟增長方式，對那些高投入、高消耗、高污染、不協調、低效率的企業應取消各種稅收優惠政策，引導企業真正轉向低投入、高產出、低消耗、少排放、可持續的經濟增長方式上來。
3.企業所得稅的稅收優惠政策效應應重點惠及我國的高新技術產業。高新技術產業具有科技含量高、發展速度快的特點，對經濟和社會的滲透力、帶動力強，是21世紀世界經濟競爭的制高點。由于高新技術研究開發領域廣闊，而且國際競爭激烈，作為發展中國家，我國國力有限，不可能全面開花，必須選擇那些能夠帶動全局、產業關聯度大、有良好發展前景的關鍵領域、關鍵環節作為重點突破口，集中力量，力爭掌握核心技術和擁有一批自主知識產權，實現對我國經濟增長起到突破性的重大帶動作用。在稅收優惠政策方面要重點對那些充分利用國內外高科技成果的擴散和市場需求的技術梯度差，有重點、分層次、分階段發展起來的有本國特色的高新技術先導產業群實施稅收優惠。
二、現行企業所得稅稅收優惠政策與新經濟環境的矛盾性分析
與過去相比，我國經濟發生了很大變化，而十多年不變的企業所得稅稅收優惠模式也日漸顯露其弊端。主要是：
1.企業所得稅稅收優惠政策內外有別，不利于外資和內資企業的平等競爭。我國自改革開放以來實行的是內外有別、對外資企業及其貿易給予比內資企業優惠的稅收政策。這一對外資的特殊優惠政策，在改革開放的初級階段是必要的。它起到了推動對外開放、吸引外資、增加投資、提升國內技術水平，從而促進中國經濟高速增長的積極作用。但是隨著我國改革開放的深入進行，在新的經濟環境條件下，這一特殊的優惠政策利弊出現了轉化，負面效應開始加大。我國已加入WTO，標志著我國進入了全面對外開放的新階段。在融入經濟全球化的過程中，我國將逐步作為國際市場的參與者，按照比較優勢原理進行國內國際兩種資源綜合配置活動，市場經濟的公平競爭原則將更為重要。如果我國繼續實行內外有別的稅收優惠政策，將不利于國內企業與外資企業的公平競爭。從總體上看，實行內外有別的稅收優惠政策“利大于弊”的效應格局目前已轉變為“弊大于利”。
2.企業所得稅優惠政策濃厚的“成份論”和“地區論”給我國經濟發展帶來不良影響。眾所周知，我國經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，公平競爭是市場經濟正常動轉的必要條件，公平競爭原則要求參與市場交易活動的主體不論其經濟性質，也不論其國籍，在市場經濟中的地位一律平等，即都在公平合理的環境中參與競爭。現行內、外資企業所得稅制優惠政策濃厚的“成份論”，致使二者不僅在優惠的范圍、內容、形式、地區、程度等方面都存在很大差異，造成了內、外資企業稅負不公。另外，稅收優惠側重于東部沿海地區，進一步拉大了東西部發展差距。在改革開放初期，實行這一優惠政策，極大地促進了東部沿海地區經濟的繁榮與發展，但是它在一定程度上加大了東西部區域經濟發展不平衡的矛盾，造成經濟發達的東南沿海地區企業的稅負反而輕于內陸西部地區。廣大中西部地區由于缺少這些優惠政策，再加上本身所處的區位劣勢，很難形成對外資的吸引力，不利于我國各地區經濟社會的均衡、持續發展。
3.稅收優惠的政策目標不清晰、產業優惠導向不足，加劇了國內產業結構的失衡。清晰的稅收優惠政策目標首先要明確劃分優惠項目與不優惠項目，形成此消彼長的政策導向。我國現行的企業所得稅稅收優惠政策具有普遍的特點，在產業政策方面，第一產業、第二產業與第三產業均有稅收優惠。并且，第一產業內部，農、林、牧、漁各業均有稅收優惠；第二產業內部，原材料工業、能源工業、部分加工工業均有稅收優惠；第三產業內部，除了娛樂業外，所有其他行業均有稅收優惠。總的來看，稅收優惠政策未能很好地體現國家的政策導向，沒有很好地將利用外資同優化我國產業結構結合起來，未能有效地引導資金投向國家急需發展的瓶頸產業，致使相當部分的外資投向不夠合理，加劇了國內產業結構的失衡。
4.稅收優惠缺乏時效性，不能體現時代特色。企業所得稅稅收優惠在時間上有兩種表現形式：一是對給予的稅收優惠沒有時間上的期限，只要政策不作調整，納稅人便可以永久享受。如對經濟特區的企業所得稅按15%的稅率征收等。二是稅收優惠雖有時間上的限制，但期限千篇一律，不是“兩免三減半”便是“一免兩減半”，即優惠時間不是五年期就是二年期。導致一些納稅人鉆政策的空子，一旦到期便重新設立，繼續享受優惠政策。稅收優惠的政策目標是有時效性的，一旦時過境遷，或環境發生了變化，優惠政策就要及時清理，該調整的調整，該停止的停止。例如，在科技進步日新月異的今天，新技術的生命周期的縮短，技術和知識的更新步伐在加快，今天還需要扶持的高新技術，明天就可能被更新更高的技術所淘汰，因此對享受稅收優惠的高新技術產業不能給予過長的稅收優惠期限。
5.稅收優惠的范圍過寬，規模過大，缺乏稅收優惠的成本———收益分析。稅收優惠是一種特殊形式的政府支出。要提高稅收優惠的效率，必須對稅收優惠進行成本———收益分析。目前在設置稅收優惠項目時，從來不考慮稅收優惠的有效性及效應大小，更不考慮稅收優惠的成本構成與成本大小。因此面對眾多企業申請稅收優惠的材料時，缺乏批準與否的客觀依據，也很難把握優惠的幅度，只好相互參照，導致“廣施恩澤”。這也是造成稅收優惠過多的原因之一。其結果導致許多企業成立后，投入在申請各種稅收優惠方面的關注和精力甚至超過了在經營方面下的功夫。過多的企業所得稅稅收優惠也刺激了企業的避稅行為，采取改建、假合資方式騙取稅收優惠的企業不在少數。
6稅收優惠政策缺乏統一性、規范性和透明度，且稅收優惠的政策手段比較單一。現行企業所得稅稅收優惠政策除在稅法和細則中作出原則性規定外，許多具體措施一般散見于財政部、國家稅務總局的各種通知、法規中。因此，我國的企業所得稅稅收優惠缺乏統一性、規范性和透明度，不利于加強稅收征管，也不符合WTO規則的要求。在稅收優惠方式上，我國企業所得稅優惠主要采用的是稅率式、直接減免稅和再投資退稅等直接優惠方式，而投資抵免、加速折舊、延期納稅等間接優惠方式采用較少。直接優惠方式簡單明了，納稅人直接受益，但這種受益與納稅人的經營活動關聯度較小，且這種優惠方式直接導致政府收入的損失。而間接優惠方式以納稅人一定的經營活動為前提，可以激勵納稅人調整其經營活動，一些稅收優惠管理規范的國家多采用間接優惠方式。由此看來，目前我國企業所得稅的優惠方式，不僅容易造成財政收入的不穩定，而且影響到稅收優惠的實效，不利于培養企業所得稅稅源。
三、企業所得稅稅收優惠政策調整的基本思路
結合我國企業目前所面臨的社會經濟形勢，針對企業所得稅稅收優惠政策存在的主要問題，我國企業所得稅稅收優惠政策調整的具體思路建議如下：
1.新的企業所得稅應盡可能減少稅收優惠政策。在市場經濟條件下，對一些方面的優惠政策就是對其他方面的不公平待遇。世界各國的稅收實踐證明，稅收優惠總是伴隨著稅收漏洞的產生。因此，盡可能少用稅收優惠來實現社會經濟政策目標是世界稅制改革的趨勢。寬稅基，既有利于增加稅收，也有利于促進公平，同時還符合征管透明的原則。當然在經濟發展的一定階段，通過設計合理的企業所得稅優惠政策，促進產業升級、科技創新和區域經濟協調發展，也曾是許多國家采用過的措施。但是，我國企業所得稅優惠政策過多過濫，目標不明確，不利于正常的公平競爭秩序，所以要盡可能減少一些稅收優惠。
2.在合并內外資兩套企業所得稅的前提下，逐步統一內外資企業的稅收優惠政策。從許多國家企業所得稅的情況看，雖然有些國家制定了一些針對外資企業的所得稅優惠政策，但是對外資企業和本國投資者投資的企業分別實行兩套所得稅制的國家并不多見。為滿足我國加入世界貿易組織后，市場經濟體制不斷完善的要求，解決內外資企業不公平競爭的問題，我國應盡快統一內外資企業的所得稅制。統一后的企業所得稅應按照擴大稅基、降低稅率的原則，減輕內資企業的稅負，取消外資企業的稅收優惠，促使實際稅負與名義稅負趨于一致。但是為了考慮對外資企業稅收優惠政策的連續性，避免稅收政策變化引起的經濟震動，對外資企業的稅收優惠調整不應采取一次到位的調整，建議對其要取消的稅收優惠給一個明確的調整時間表。
3.重新界定稅收優惠的范圍。在市場經濟條件下，政府的主要職能是提供公共物品，創造經濟、社會安全和協調發展的外部環境。市場經濟中的政府具有經濟管理職能，但要鎖定在市場失靈領域，并主要運用經濟手段進行調節。由此所決定，稅收的主要職能是取得財政收入，保證政府提供公共物品的物質需要。為此，取消應該由公共支出解決的稅收優惠政策。例如取消對于民政福利企業、校辦企業、勞動就業服務企業等屬于照顧性、扶持性的優惠政策，這些問題應當由財政支出或社會保障體系解決，不應由稅收減免替代。稅收優惠的范圍重點應放在經濟領域，如應保留農業、原材料工業、能源工業、交通運輸業的稅收優惠，保留中西部落后地區的稅收優惠，保留投資、技術進步的稅收優惠，保留甚至增加一些環境保護的稅收優惠等。
4.重新審制企業所得稅稅收優惠政策鼓勵的目標，更多的體現產業政策。在兼顧西部大開發的需要的同時，取消區域性稅收優惠，加大鼓勵對基礎設施、高新技術產業（包括信息產業）、環境保護產業和資源綜合利用的投資，體現經濟結構調整與產業升級戰略；初步設想，可以把技術進步作為稅收優惠的第一目標，加大對高新技術產業特別是信息產業的優惠力度。當然，在對高新技術產業（包括信息產業）進行稅收優惠時，優惠的重心應從生產、銷售環節向研究、開發環節轉移。按照《補貼與反補貼措施協議》規定，國家對基礎性研究的資助不在限制之列，對產業（基礎）研究和競爭開發活動不超過合法成本的75%利50%的補貼為不可控告補貼。就國民經濟的持續、快速、健康發展來說，對研究、開發等上游環節的支持比對生產、銷售等下游環節的支持更具基礎性、前瞻性和長遠性，更有利于從源頭上培育和擴大我國的高新技術產業（包括信息產業）。
5.改變稅收優惠形式，優化稅收優惠的政策手段。從稅收要素看，在稅基、稅率、稅額、納稅時間四個優惠要素中，由稅基和納稅時間構成的稅收優惠屬于間接稅收優惠，由稅率、稅額構成的稅收優惠屬于直接稅收優惠。無論從理論還是實踐角度看，間接稅收優惠的優點均大于直接優惠的優點。為此，企業所得稅的稅收優惠操作方式應從目前的直接優惠轉向間接優惠為主。建議間接優惠的主要操作方法應選擇加速折舊、投資稅收抵免、稅前扣除、延期納稅、虧損結轉等措施。對現有的直接優惠應逐步調整、取消。
6.調整稅收優惠的環節。從稅收優惠的環節看，我國目前的企業所得稅優惠政策，是一種偏重結果的稅收優惠，優惠的主要對象是那些能夠或已經取得收益的企業，而對那些高風險、高投入的技術開發和技術改造企業起不到什么作用。為了提高企業進行技術改造、技術開發和技術創新的積極性，進而促進產業升級和結構優化，企業所得稅稅收優惠的環節要從單純偏重結果的稅后優惠環節凋整為結果與過程并重、稅后優惠與稅前優惠相結合，全面使用如減稅、免稅、稅前扣除，加速折舊、虧損結轉、提取技術開發基金等稅后、稅中、稅前優惠措施。建立稅前優惠加強引導、稅中優惠降低風險、稅后優惠利益激勵的稅收優惠政策體系。
