公共政策價值管理
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論文關(guān)鍵詞：程序公正；結(jié)果公正；公共政策；理性回歸
論文摘要：公共政策應(yīng)以社會公正作為根本的價值取向，追求程序公正的同時也應(yīng)追求結(jié)果公正。然而我國在過去的幾十年內(nèi)，現(xiàn)代化的進(jìn)程與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展條件下的公共政策偏離了社會發(fā)展的公正元素。正是因為這種偏離，我們在今天看到了中國的社會結(jié)構(gòu)的畸形，看到了公共資源分配的不均，看到了弱勢群體的更加弱勢化，看到了基尼系數(shù)的逐漸變大。反思這一切，我們認(rèn)為公共政策應(yīng)向理性選擇回歸。
在黨的十七大報告中指出：加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義。由此可見，社會公正不僅成為廣大社會所呼吁的焦點，而且也被正式提上了決策者的議事日程，納入了決策領(lǐng)域。
一、社會公正的源流與發(fā)展
（一）西方社會公正理論述評
社會公正的理論代表首先是古典自由主義的公正理論。對于古典自由主義者來說，市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會公正不過是幻想而已。在他們那里，作為社會評判標(biāo)準(zhǔn)的唯一有價值的東西是由法治所定義的正義，或更嚴(yán)格地講，是程序正義；任何其它試圖對社會分配結(jié)果進(jìn)行評判的企圖都是非正義的。可見，古典自由主義的公正主要指的是程序公正與過程公正，不包括結(jié)果公正。可見，古典自由主義只看到了問題的一個層次，它對社會公正的排斥是片面的。
功利主義是19世紀(jì)以來對西方政治和經(jīng)濟(jì)思想影響最大的一個學(xué)說。羅爾斯之前的二百五十年，西方政治哲學(xué)正義理論的主導(dǎo)就是休謨創(chuàng)立的功利主義學(xué)說。它的核心是一個社會的法律制度如果能夠滿足社會成員的最大幸福，它的組織就是正確的和正義的。社會成員最大幸福的標(biāo)準(zhǔn)是一個社會總的福利大于個人福利的總和。功利主義的最大缺點是它無法解決資源的公平分配問題，針對這一缺陷，羅爾斯正義學(xué)說得到了很好的補(bǔ)充。在美國新政及當(dāng)時社會分配的不公這一歷史條件下，羅爾斯復(fù)興了古典的正義思想，提出羅爾斯正義。他指出“正義的兩個原則”的目的就是要實現(xiàn)分配的公平，使正義思想成為“作為公平的正義”。羅爾斯的分配正義理論是對古典自由主義的修正，同時也是對功利主義的補(bǔ)充。
羅爾斯對最平等的分配正義所作的理性辯護(hù)，已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)完整的層次，然而隨著社會的發(fā)展及全球化時代的到來，對羅爾斯的批評與詰難相繼出現(xiàn)。“作為公平的正義”所受指責(zé)最多的便是“無知之幕”，羅爾斯的這一設(shè)定使人完全處于信息匱乏的狀態(tài)之下，其本身就是不公正的表現(xiàn)。對羅爾斯正義理論的曠日持久的爭論使得分配正義動搖了理論根基。赫費的交換正義之說就在這種批判的基礎(chǔ)之上得以提出。交換正義之說基本的理論假定即每一個人都作為平等的權(quán)利享有者。而分配正義中殘疾人的弱智兒童是低人一等的。從其中我們可以看到交換正義的優(yōu)勢。
從以上西方的關(guān)于社會公正的理念的發(fā)展的思想脈絡(luò)中，我們可以看到兩種主要的公正理念的不斷演進(jìn)與發(fā)展。一種是注重程序的公正，如古典自由主義者們的唯一評判標(biāo)準(zhǔn)的法治正義，赫費的交換正義之說均是程序公正的發(fā)展；另一種注重結(jié)果的公正，這其中又有兩種表現(xiàn)形式，功利主義倡導(dǎo)的是全社會成員總的幸福，是一種終級公正，羅爾斯倡導(dǎo)的分配正義強(qiáng)調(diào)分配給每個公民的結(jié)果最終正義。無論是哪一種公正的理念，均是在當(dāng)時的歷史背景與現(xiàn)實下學(xué)者們的思考與探索。中國的社會公正應(yīng)如何定位，學(xué)者們對待社會公正的立場同樣要站在現(xiàn)實的背景基礎(chǔ)之上。
（二）社會公正的本質(zhì)含義
社會公正的本質(zhì)含義即包括兩個方面：程序公正與結(jié)果公正。程序公正是最基本的公正，如果沒有透明和公正的程序，這對公正將無疑是釜底抽薪，這一點我們可以用赫費的“交換公正”來替代；結(jié)果公正即由于每個人在諸如稟賦、能力等個人自身條件以及社會生活環(huán)境、機(jī)遇等社會條件方面不可避免地存在著種種差異，使得每個人的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展?jié)摿Χ几鞑幌嗤簿褪钦f，結(jié)果的公正不僅包括羅爾斯的“分配公正”，還包括起點上的平等。盡管社會公正包括程序公正與結(jié)果公正，但并不意味著這兩個方面處于相同的地位。事實上，程序公正是根本，而結(jié)果公正只是在面對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分和制度失范條件下對程序公正的一種補(bǔ)充。
改革開放后的三十年，中國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展如火如荼，市場經(jīng)濟(jì)的競爭規(guī)則為幾乎所有的交換行為提供了一個約束機(jī)制，法治對這些交換行為以及其它社會關(guān)系進(jìn)行了必要的規(guī)范，為人們創(chuàng)造財富盡可能的提供了充分的自由、公平競爭的制度環(huán)境，是抵制特權(quán)或強(qiáng)制性的行政壟斷的天然力量。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展事實上必然地要求中國走程序公正之路。但與此同時，市場經(jīng)濟(jì)帶來的經(jīng)濟(jì)高速增長同時也帶來了社會階層結(jié)構(gòu)的畸形，貧富差距的擴(kuò)大，社會不公正現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。當(dāng)然，并不是所有的不公正均來源于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的不完全，也可能是制度的失范、政策本身的不公或?qū)ぷ鈮艛喱F(xiàn)象的大量存在所造成的。不公現(xiàn)象事實上存在著，貧富差距也越來越大，有公正感的人都會感到觸目驚心。可見中國的市場經(jīng)濟(jì)條件下僅注重程序公正是不夠的，由于中國的特殊現(xiàn)實，必須要倡導(dǎo)結(jié)果的公正。
二、公共政策對社會公正價值的偏離
（一）公共政策的根本屬性蘊(yùn)含社會公正理念
公共政策，即“對全社會的價值作權(quán)威的分配”。戴維·伊斯頓的這一經(jīng)典定義表明，公共政策主要是政策主體的一個分配的過程。從其分配的客體看，即全社會的價值；從其分配的性質(zhì)來看，是具有權(quán)威性的分配。公共政策這兩方面的內(nèi)涵，便決定了公共政策具有公共性這一根本屬性。
首先從分配的客體來看，公共政策是對全社會的價值也即對公共價值進(jìn)行的分配。這里的公共價值不僅僅是一種公共生活的尺度標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅是一種觀念的存在，而是一個更加寬泛的概念，是一種物質(zhì)與實體的抽象存在，它廣泛的存在社會之中，從而使公共政策對它進(jìn)行分配，從而實現(xiàn)其政策功能。更具體來講，這種公共價值即社會的公共政治資源的選擇，譬如說地位、尊重、安全、秩序、利益、權(quán)力、資源等等都是公共價值的表現(xiàn)形式。公共政策就是對公共政治資源的一個分配。公共政治資源，是公眾在政治生活中地位的體現(xiàn)，它是屬于整個社會主體的，而不是某些特殊利益團(tuán)體的。當(dāng)然，有些政治資源，譬如說權(quán)力，在社會的需要與發(fā)展的過程中，就經(jīng)由人民之手而轉(zhuǎn)向了他們的代表。但是，絕大多數(shù)政治資源，是需要公平的散布于公民之中的。因而公共政策便具有公共性，這種公共性是不容妥協(xié)的。公共政策的不容妥協(xié)的公共性就需要公共政策在分配這些資源與價值時，遵循社會公正，保護(hù)公共政治資源的公共性分配。
其次從分配的過程來看，公共政策的分配是一種具有權(quán)威性的分配。公共政策分配過程的權(quán)威性主要源于分配的主體即國家或政府。洛克曾說過，“國家是人們定立契約的產(chǎn)物，國家作為政治實體是人們讓渡自己全部或部分的權(quán)利而組成的，國家權(quán)力正是來源于人們轉(zhuǎn)讓的自然權(quán)利，即公共權(quán)力的真正源頭只能是人們轉(zhuǎn)讓的自然權(quán)利。”所以說，這種權(quán)威是建立在民主的基礎(chǔ)之上的，它是一種民主的權(quán)威。作為最大公共機(jī)構(gòu)的國家政府的權(quán)力是全體人民所授予的，它們利用的是民主的權(quán)力。因而必須代表全體公眾的利益與價值。因而公共政策在分配的過程中同樣具有公共性。從戴維·伊斯頓的這一經(jīng)典定義中，我們可以看出，無論是公共價值的分配客體，還是民主的權(quán)威的分配過程都決定了公共性是公共政策的根本屬性。而這一根本屬性就決定了公共政策必須遵循社會公正的原則，以公正的態(tài)度來保證社會主體的各種價值的實現(xiàn)，而不能站在少數(shù)的立場上，也不能站在特殊利益團(tuán)體的角度上，否則就會違背社會的主體利益，就使公共政策喪失這種站在民主基礎(chǔ)上的權(quán)威，合法性也就蕩然無存。
（二）公共政策對社會公正這一價值的偏離
1．1949年至1979年這一階段的公共政策價值取向。1979年以前的30年，在意識形態(tài)化和計劃經(jīng)濟(jì)體制的雙重影響之下，社會對于個人只能是看重結(jié)果的均等、最終狀態(tài)的相似，即“相似地獲得”，而不是起點的平等，即“平等地進(jìn)入”。這個時期的公共政策只偏向了起點的平等，而忽視了程序的平等與結(jié)果的平等，從另一方面來說，是只重視了社會公正的一方含義，即平等，而忽視了人與人之間的差別，只是字面意義上的社會公正。因而還是對公正的一種偏離。
2．1979年以來的公共政策價值取向。1979年改革開放以來，伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程以及市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，人們被賦予了更多的經(jīng)濟(jì)自由與政治自由，可以在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則下進(jìn)行自由的選擇，相對之前來說，程序公正得到了很大程度上的體現(xiàn)。但是程序公正并不徹底。許多的因素阻礙了市場的程序公正。比如說轉(zhuǎn)型過程中的制度失范，它使制度轉(zhuǎn)型向“壞”的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與建立一個健全的法治市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)并不相符合，從而有違程序公正的發(fā)展。另一方面，轉(zhuǎn)型中中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變遷，在這個市場轉(zhuǎn)軌的階段，國家領(lǐng)導(dǎo)人提出了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導(dǎo)思想，未顧公平，也或是沒有足夠的重視公平，從而導(dǎo)致公共政策選擇的工具理性化。在這樣的目標(biāo)取向或者是發(fā)展觀的引導(dǎo)之下，政府必然會只是重視經(jīng)濟(jì)政策而輕視社會政策，從而使中國在改革開放以來較長的一段時間，沒有重視社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，而是十分熱衷于追求經(jīng)濟(jì)的高速度增長。這導(dǎo)致了中國的階層結(jié)構(gòu)畸形，中國主要社會群體呈現(xiàn)弱勢化傾向，社會不公平感因此而加強(qiáng)，這就是結(jié)果不公正的體現(xiàn)。
政治學(xué)家李普塞特說過，“社會群體鑒別一個政治制度是否合法的依據(jù)，是看它的價值取向與他們的價值取向如何相吻合。”據(jù)此，社會群體鑒別公共政策的合法性也在于公共政策的價值取向是否與他們的價值取向相吻合，社會群體的主要價值取向因其社會性而當(dāng)然歸于社會公正。而在我國目前這種狀態(tài)下，公共政策卻偏離了社會公正這一社會群體的價值取向，勢必使其不能得到公眾的認(rèn)同，這就需要我們現(xiàn)在重新回到社會公正這一價值取向與目標(biāo)選擇上來，建立新的政治認(rèn)同，建立公正性的公共政策選擇。
三、社會公正：公共政策價值的理性回歸
（一）公共政策價值回歸程序公正的路徑選擇
1．制度是程序性公正的首要保證。制度失范是社會不公正的主要原因，行政權(quán)力、壟斷和既得利益阻礙了市場的發(fā)展和自由的公平競爭的環(huán)境的形成，分配不公，貧富懸殊問題的總根源在于制度，而不在于新生的市場經(jīng)濟(jì)，更不在于民眾剛開始享有的有限的財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由。公共政策要為市場經(jīng)濟(jì)提供良好的發(fā)展環(huán)境，必須要建立公正型的制度，改進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)競爭規(guī)則的不公平性，深化經(jīng)濟(jì)自由，從而讓公正的競爭來調(diào)節(jié)不同社會階層之間的財富的流動，實現(xiàn)真正的程序公正。
2．建立對權(quán)力擁有者的健全的監(jiān)督機(jī)制。目前政府官員的尋租、腐敗行為大量滋生，產(chǎn)權(quán)改革的國有資產(chǎn)大量流失，這是中國的政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)資本相結(jié)合所產(chǎn)生的不良現(xiàn)象。這一點除了用以上的制度加以歸正外，還必須對權(quán)力建立有效的監(jiān)督機(jī)制。目前社會中對權(quán)力尚沒有有效的監(jiān)督機(jī)制和制度，腐敗者照樣能濫用權(quán)力，因此我們實施的收入再分配政策的稅收措施只能是打擊了守法者、保護(hù)了枉法者，最終恰恰保護(hù)、施惠于那些非法暴富的人，而打擊的正是合法致富的人。要知道，對那些仍然在位、握有權(quán)力的“陳希同、王寶森”們來說，因腐敗而得到的非法收入根本不會曝光，自然也就不在征稅范圍內(nèi)，所以任何稅收手段都奈何不得。只有建立健全的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，才能制止這種不合市場規(guī)則的不公正。
（二）公共政策價值回歸結(jié)果公正的路徑選擇
1．在公共政策問題的提出上，強(qiáng)化弱勢群體的問題訴求機(jī)制，保證了公共政策給予的起點公正。改革開放以來，中國的社會階層日益分化，社會利益趨于多元化，導(dǎo)致各利益群體摩擦凸現(xiàn)。這就要求我們建立健全反映不同階層利益要求的、渠道暢通、機(jī)構(gòu)健全、結(jié)構(gòu)完善的政治參與和利益表達(dá)機(jī)制，使各社會階層都能平等地表達(dá)對政策問題的訴求，從而在公共政策上平等地體現(xiàn)各階層和群體的利益。需要留意的是，弱勢群體往往由于一些先賦的如性別、民族等以及自身無能力等原因遭到主流社會的排斥，在公共政策的制定中影響力越來越小，于是就會形成惡性循環(huán)。因此，政府有責(zé)任支持和幫助社會各階層，特別是為弱勢階層建立正常而規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，使他們的愿望能夠通過正常的渠道及時表達(dá)出來，從而適時地解決相互之間的利益沖突，使社會公共秩序得到有效的維護(hù)。
2．盡快建立起對弱勢群體的初級的社會保障政策。目標(biāo)是建立起盡管水平很低但保障卻較為普遍、能覆蓋全社會最需要保障人群的網(wǎng)絡(luò)。著名的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)家G.羅蘭德在《轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)學(xué)》中就說，即使有一定的貧富差距，但政府如果給窮人有基本的生活與醫(yī)療保障，人們?nèi)匀荒軌虺惺苻D(zhuǎn)型的壓力；但如果政府沒有給窮人的基本生活與醫(yī)療保障，即使貧富差距并不特別突出，窮人仍然會覺得這個社會不公平。由此可見，社會保障對于社會公正來說，雖然是杯水車薪，但對于緩解人們的不公正心態(tài)來講，必不可少。
3．公共政策應(yīng)消除在進(jìn)行資源配置時的偏好，實現(xiàn)資源配置的平等化。我國目前的收入差距過大，一方面是市場機(jī)制按要素分配造成的收入差距，另一方面是政府管制失靈造成的。一般來說，對收入差距過大的常規(guī)政策即收入再分配，而在我國，這一政策效果卻與西方國家大相徑庭。原因在于收入再分配政策只能解決市場機(jī)制條件所造成的收入差距，卻不能解決政府管制失靈所造成的收入差距。而政府管制的失靈所造成的收入差距的主要原因在于公共政策在進(jìn)行資源配置過程中存在偏好。以教育政策為例，國家要求實行九年制義務(wù)教育，但城市中的義務(wù)教育經(jīng)費由國家財政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村中卻主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，城市學(xué)生的教育經(jīng)費大約是農(nóng)村學(xué)生的4倍，農(nóng)村的九年義務(wù)教育普及率因此而不到50％，與城市已普及高中教育形成巨大差距。在市場經(jīng)濟(jì)中，教育程度高就意味著更多的選擇和機(jī)會，許多學(xué)者的實證分析已經(jīng)表明，教育收益率的提高，從而人力資本收益率的提高是導(dǎo)致居民收入差距擴(kuò)大的重要原因。農(nóng)村在教育政策方面的劣勢，無疑會加劇城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。所以，公共政策必須消除在進(jìn)行資源配置時的偏好，實現(xiàn)資源配置的平等化。
（三）公共政策回歸社會公正價值的其它路徑選擇
1．培養(yǎng)公共政策主體的“文化忠誠”。如今，“忠誠”已成為現(xiàn)代企業(yè)文化的核心價值和行為準(zhǔn)則，正是因為忠誠才使得企業(yè)員工為了企業(yè)的目標(biāo)而努力，而甚至放棄自己的私得，從而使企業(yè)得到較大的發(fā)展。在公共政策的過程中，政策主體始終貫穿于其中，無論是制定、執(zhí)行還是評估或終結(jié)，它的作用都非常大。因此，培育公共政策主體的忠誠文化勢必會使得政策主體放棄自利性政策選擇，而選擇公共性政策。當(dāng)然忠誠文化的培育不是一日而語的，是一個漸進(jìn)的過程。我們不僅要在制度上加以保障，給予政策主體適當(dāng)?shù)睦孢x擇。同時，也要增強(qiáng)一些理念上的學(xué)習(xí)。
2．用大眾傳媒來促進(jìn)社會公正。新聞傳媒往往能夠?qū)⒁恍┤鮿萑后w中出現(xiàn)的事件加以傳播，并引起社會的廣泛關(guān)注，在傳媒上進(jìn)行公開的討論和論辯，在此基礎(chǔ)上，政府得以采取特定行為或政策來進(jìn)行回應(yīng)。如本世紀(jì)初被傳媒高度關(guān)注的存在社會不公現(xiàn)象的“農(nóng)民工收容遣送事件”，最終引起社會大眾的普遍不滿而導(dǎo)致政府對收容遣送制度的取消，使農(nóng)民工的制度歧視得以消除。由此事件我們可以看見傳媒的力量。新聞傳媒往往由于其獨立性，在維護(hù)社會公正方面有著意想不到的效果。我們必須重視這種力量并適時的加以運用。社會公正如若在大眾傳媒的推動下會減少甚多的阻力因素。
（四）公共政策回歸社會公正可能的障礙及排除
公共政策回歸社會公正，并非一朝一夕之事，不僅是時間上的考慮，更在于其存在著各方面的障礙：一是社會公正必然會損害既得利益團(tuán)體的利益，他們勢必會組成利益聯(lián)盟來阻礙社會公正的實現(xiàn)；二是公共政策回歸社會公正在很大程度上是對公共政策主體的考驗，這同時也直接關(guān)系到政府的權(quán)威性；三是民眾由于長久的不公正現(xiàn)象的存在可能對政府持有較高的期望值，卻最終又歸于失望的局面，從而在公正型政策實施的過程中不予配合。面對這些障礙，政府目前所作的只能是：采取措施消滅不正當(dāng)利益團(tuán)體的存在；加大對公共政策主體的“忠誠”理念培育，維護(hù)政府權(quán)威；盡可能的爭取民眾的廣泛支持。
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