公共政策分析論文

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公共政策分析論文范文第1篇

1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎

首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。

2.社會主義市場經濟促進公民參與的發展

首先，社會主義市場經濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經濟將激發公眾的政治參與愿望。市場經濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經濟將為公民參與提供條件，如產權保證、物質和必要的設備保障等。

3.政治現代化促進公民參與公共政策

我國社會主義由傳統型向現代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

二、公民參與公共政策的功能

公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發揮集體智慧去解決社會問題，它可以發動社區資源或公民來推動發展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執行。

1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策。基于每個人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優越和可靠的，因為這是經過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調適，使政策依據群體的意愿而做出。

2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執行時遇到的困難，有利于政策的有效執行。

3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。

三、實踐公民參與的爭議與反思

“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入參與和協助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質疑。

第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內的專業及行政人才難以發揮其知識及經驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安。現代社會的物質生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調，而當這些要求未能適當地被滿足時，這些公民的內心很是不滿，對政府及社會產生不信任和不安。

與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質量及政治權利的要求不斷提高。

四、公民參與的現實問題及對策思考

雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發展的必然趨勢。所以，總結經驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發展意義重大。

1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經常化、制度化。

2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。

3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。

參考文獻：

[1]丁煌.公共選擇理論的政策失敗論及其對我國政府管理的啟示[J].公共行政,2000,(3).

[2]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社,2000.

[3]朱崇實,陳振明.公共政策[M].北京:中國人民大學出版社,2001.

公共政策分析論文范文第2篇

(一)不同部門的政策不配套

加工貿易管理涉及海關、質檢、外匯、稅務、外經貿等多個部門,部門間政策的協調一致對于加工貿易的健康發展至關重要。但是,在實踐中,由于各部門分別制定政策,缺乏正式的跨部門政策協調機制,因此,部門間的政策不一致、不配套的情況時有發生,嚴重影響了加工貿易監管部門的工作效率和企業的運作。例如,由于退稅不及時,加工貿易“一日游”現象日趨嚴重,降低了企業運行效率,提高了企業運行成本,削弱了企業的國際競爭力。如果發揮現有保稅區的功能,可以替代香港的中轉作用,境外“一日游”將大大減少。但是,海關與稅務部門對保稅區的規定是不配套的,海關認為貨物運到保稅區視同出口,但稅務部門認為只有貨物離境才能享受出口退稅。稅務部門的這一規定,不僅使加工貿易境內“一日游”取代境外“一日游”成為不可能,而且也大大阻礙了保稅區建立國際采購中心、發展國際物流業務。實際上,稅務部門關于退稅的規定,在保稅區和出口加工區就存在差別,國內貨物進入出口加工區可以享受出口退稅。

在對加工貿易企業的問卷調查中,企業將“稅務、外匯、海關部門規定不配套”視為現行加工貿易政策與管理中存在的第一位問題(參見表1)。

表1企業認為現行加工貿易政策和管理中存在的主要問題

主要問題按重要程度排序

稅務、外匯、海關部門規定不配套1

管理規定過于嚴格、手續過多2

有關管理部門有效協調不夠3

鼓勵國內采購政策不明顯4

來料加工企業深加工結轉不能退增值稅5

管理機構辦事效率過低6

管理人員操作隨意性過大7

保證金臺帳制度增加企業資金成本8

深加工結轉視同國內銷售征稅9

審批規定不明確10

企業遇到問題無處咨詢11

不法企業走私，造成不平等競爭12

管理人員有意刁難企業13

企業受到不公正待遇，投訴無門14

資料來源:根據課題組企業問卷調查整理。

(二)深加工結轉政策不統一

深加工結轉政策不統一已成為現行加工貿易政策的焦點問題。深加工結轉政策涉及面廣,據調查,山東約25%,江蘇、浙江約40%,福建、廣東約60%的加工貿易進口料件需要深加工結轉后再出口（《關于研究加工貿易深加工結轉有關問題的會議紀要》）。據海關統計,2000年深圳市80%的加工貿易企業涉及深加工結轉,結轉進出口值占同期加工貿易進出口值的20%;蘇州市21%的加工貿易企業涉及深加工結轉,結轉進出口值占同期加工貿易進出口值的12%。

《國務院辦公廳轉發國家經貿委等部門關于進一步完善加工貿易銀行保證金臺帳制度意見的通知》規定,對深加工結轉業務,國家有關部門視同進出口貿易實行保稅監管。但是,稅務部門認為,保稅貨物深加工結轉屬于國內銷售行為,根據《增值稅暫行條例》,應該征收增值稅,出口時再予退稅;如果使用國產料件加工成半成品后結轉,不能退稅。根據國務院有關規定,自2001年1月1日始,所有企業的間接出口應統一執行中間環節征稅,出口環節退稅的政策。顯然,稅務部門的政策與國務院辦公廳文件規定并不一致。

對加工貿易企業深加工結轉貨物實行“免、抵、退”政策,改變了以往的深加工結轉貨物保稅政策,在出口退稅手續繁瑣、周期長的問題仍沒解決的情況下,這種政策變化將直接打擊加工貿易企業國內加長國內產業鏈的積極性。這種政策上的不一致造成了具體執行政策中的混亂,不同地區的作法存在明顯的差別,大部分地區沒有征稅,有些地區采取掛帳,有些地區給予免稅。

(三)一些政策違背了鼓勵加工貿易加長國內產業鏈的方向

加工貿易發展的方向是三個:即上規模、上檔次和提高附加價值。滿足第一個目標,需要結合我國的比較優勢,營造一個適合加工貿易發展的總體制度環境。針對第二個目標,則需要吸引技術水平更高的企業來華從事加工貿易,鼓勵加工貿易企業進行技術開發與產品升級。提高附加價值則需要鼓勵加工貿易企業加長國內產業鏈,分別向上游零部件產業上溯和向下游物流業延伸,其中,最為重要的是鼓勵其提高國內采購率。提高附加價值不僅關系到我國從加工貿易中可能得到多少實際經濟利益,而且可以使加工貿易從“無根工業”變成根植于我國的產業,關系到我國經濟的長期發展。

但是,近年來加工貿易政策的調整中,各個部門往往從本部門管理方便的角度出發,較多地關注了如何防止不法企業利用加工貿易政策“走私”、“騙退稅”,忽視了鼓勵企業提高國內采購率,有的政策客觀上甚至不利于鼓勵企業提高國內采購率。例如:

出口退稅按計劃而不是按出口實績進行,導致欠退稅越來越多,加大了企業財務負擔,阻礙了加工貿易國內采購的積極性,是加工貿易中間投入品境外“一日游”的重要原因之一。

長期實行的對來料加工國內采購不退稅政策,降低了來料加工國內采購的積極性。1994年稅制改革以前,增值稅率很低,來料加工貿易與進料加工貿易國內增值率大體相當,來料加工國內增值率為23.1%,比進料加工貿易國內增值率高出2.22個百分點。2001年,來料加工貿易國內增值率為46.32%,進料加工貿易國內增值率則已經達到61.58%,來料加工貿易的國內增值率已經比進料加工貿易低15.26個百分點。從來料加工和進料加工國內增值率變化的對比中可以看出,退稅政策對加工貿易的國內采購具有重要的影響。

盡管我國政府近年來一直強調提高加工貿易的國內采購率,但因為我國現行政策中存在不少與鼓勵加工貿易提高國內采購率目標相矛盾的規定,加工貿易企業感覺現行政策與政府宣傳的目標不盡一致,從調查結果看,企業認為“鼓勵國內采購政策不明顯”是現行加工貿易政策位列第四位的問題。

之所以出現政策調整方向與長期政策目標不一致的問題,從本質上講,暴露出我國現行政策制定機制的弊端。各個部門在制定政策時,往往從本部門的目標與管理出發,例如,海關關心的是如何加強監管力度防止走私,稅務部門關心的是如何防止稅收流失,對于如何鼓勵加工貿易加長國內產業鏈從而提高其對國民經濟貢獻這個根本的政策目標,卻考慮得較少。因此,部門的有關政策雖然有利于局部目標的實現,但卻有損于宏觀目標的實現,政策的機會成本相當高。要保證具體的政策規定有利于實現宏觀目標,就必須有超越部門之上的強有力政策協調機制。這正是目前我國政策制定機制中的一個重大缺陷。

(四)加工貿易中的一些政策與管理手段不適應加工貿易發展的需要

隨著經濟全球化的不斷深化,國際上對我國產業轉移的速度與力度均大大加強,我國加工貿易出現了一些新的變化,但現行政策與管理手段未能針對加工貿易的新變化做出適當的調整,在實際運作中政策與管理不適應的矛盾日益突出。

傳統管理方法遠遠不能滿足以IT產業為代表的新興產業加工貿易發展的需要。90年代中期以來,以臺灣對大陸投資為導因,境外大量IT產業轉移到我國,從事出口加工貿易活動。目前,IT產品已經成為我國出口的第一大類商品。IT產業是一個國際分工非常明顯的行業,其運作具有“采購全球化、訂單電子化、生產零庫存”的特點,這就大大縮短了從采購到交貨的周期,對于貨物通關效率提出了比傳統產品高得多的要求。但是,我國對加工貿易的管理依然采取80年代初的合同、手冊管理辦法,不能適應IT產業加工貿易的要求。例如,IT產品加工貿易只有電子訂單,沒有合同,為了適應加工貿易需要經外貿部門審批合同的規定,企業只好人為地編造一個毫無意義的合同;IT產品對通關效率提出了很高的要求,由于我國通關效率不高,不少跨國公司將其高端產品的加工貿易放在中國境外進行,國內只能開展低端IT產品的加工貿易,這不利于實現我國提高加工貿易檔次的政策目標。蘇州和深圳已經開始了改革這種監管模式的嘗試。蘇州海關對關區內的四家IT企業進行了聯網管理。這些企業的特點是料件繁多,用手冊管理困難大。具體的監管程序是外經貿局對加工貿易企業實行總量備案,海關與被監管企業實行聯網,海關直接從指定的數據庫提取數據,抽查核對產品單耗,定期查驗庫存,查驗時間與企業盤點一致,最后進行核算核銷,對差異進行核銷。深圳實行的是聯網保稅工廠的方式,即利用網絡和電子攝像技術對整個企業實行全封閉的監管,整個工廠相當于一個保稅區。與蘇州海關的做法相比,這種方式在防范結轉過程中的走私、“飛料”方面效果更明顯,但投入較大,一般的企業可能無法負擔。無論哪種方式,對大型加工貿易企業實行聯網監管是今后加工貿易管理發展的方向。目前需要注意的是,要盡快統一思想,在全國范圍內推廣比較一致的做法,避免因地區間差異造成不必要的效率損失。

現行政策與管理規定不適應在華建立采購與配送業務中心的要求。隨著加工貿易的快速發展,中國形成了巨大的制造業能力,成為國際市場上勞動密集型制成品重要的出口基地,因此,不少大型跨國公司計劃在華建立采購配送中心,同時發展物流業務。但是,由于我國在保稅區退稅政策、保稅區(倉庫)監管等方面的規定不能適應這種要求,大大阻礙了加工貿易向下游產業的延伸。

(五)某些新的政策調整脫離了加工貿易企業發展的現實,政策效果低于預期

以出口加工區政策為例。出口加工區是國際上不少國家采用的加工貿易管理方式,而且成效卓著。我國參照國際經驗建立出口加工區,有利于提高對加工貿易的管理水平與效率。但是,出口加工區政策出臺以來,實際運作效率并不理想,不少出口加工區入區企業很少。究其原因,就在于出口加工區有關規定脫離了加工貿易發展的實際。

加工貿易企業遷入出口加工區的愿望比較低。從課題組的調查結果可以看出(參見表2),86%的受調查企業不準備在出口加工區投資,準備將現有工廠搬入出口加工區的只占2.6%。

表2加工貿易企業對搬入出口加工區的意愿

意愿企業數

將現有工廠搬入13

將新增生產能力搬入，但現有生產能力不搬59

不準備在出口加工區投資437

接受調查的企業總數509

資料來源:根據課題組企業問卷調查整理。

表3接受調查的企業不愿搬入出口加工區的原因

原因企業數

搬遷成本太高269

出口加工區政策不利于產品內銷52

區內企業采購國內零部件不方便32

區內監管效率并不比區外高18

區內土地成本高于區外50

不了解出口加工區政策143

接受調查的企業總數462

資料來源:根據課題組企業問卷調查整理。

現有加工貿易企業之所以不愿搬入出口加工區,具有多方面的原因(參見表3)。對于現有企業而言,搬遷成本高昂,58%的受調查的企業將此作為不搬入出口加工區的原因。另外,31%的受調查企業因不了解出口加工區政策而拒絕做出搬入的決定。除這兩項原因之外,某些具體的規定由于不適應企業發展的需要,成為阻礙企業入區的原因。目前,越來越多的加工貿易企業都不再是“大進大出”的100%出口企業,兼顧國內國外兩個市場已經成為主流。出口加工區的管理政策,對于“大進大出”型的企業而言,監管效率大大提高,但對于與國內產業與市場有密切聯系的加工貿易企業,則存在諸多不便。例如,出口加工區企業可以不實行手冊管理,但區外的深加工結轉企業必須用手冊,區內企業沒手冊就無法與區外的企業做生意。對于部分產品內銷的加工貿易企業,出口加工區外的加工貿易企業內銷,只需按進口零部件稅率補交進口零部件的關稅和增值稅。但區內加工貿易企業內銷產品時,補交關稅時適用成品關稅稅率,在大部分情況下,成品的關稅水平高于零部件,由此將加大區內企業內銷的成本,削弱其在國內市場上的競爭力。總之,出口加工區的有關規定,實質上削弱了區內企業與國內市場的聯系,這對于大多數已經兼顧內外兩個市場的企業而言,是沒有吸引力的,而且,區內企業與國內市場聯系的削弱,與加長加工貿易產業鏈的發展目標也是不符合的。這就決定了出口加工區只適合那些新建的100%出口型的加工貿易企業,而且國內采購不能太多,對于這樣的企業,區內監管效率方面是存在一定優勢的。對于其他加工貿易企業,絕大部分仍然將留在區外,因此,出口加工區政策只能有利于加工貿易增量部分的合理布局,不能改變目前已經存在的加工貿易“放養”現象。如果將出口加工區政策定位于給“大進大出”的100%出口型企業創造一個監管效率更高的局部小環境,出口加工區政策將是成功的,如果定位于以此改變加工貿易“放養”的狀態,加強對加工貿易的監管,則注定是不會取得明顯效果的。

二、我國加工貿易政策未來調整的方向

政策是對現實的反映,必須與時俱進,才能促進發展。加工貿易政策應該從我國加工貿易發展的現狀出發,在規范管理的基礎上,促進加工貿易充分發揮其技術升級、產業升級和加長產業鏈的潛力。為此,加工貿易政策應該重點在以下幾個方面進行調整:

(一)對來料加工貿易出口的國內采購實行出口退稅政策

2001年,來料加工貿易進口額為289億美元,占全部加工貿易進口額的30.7%。受現行來料加工國內采購不退稅政策的影響,來料加工貿易國內增值率比進料加工貿易國內增值率低15個百分點。如果對來料加工貿易出口的國內采購實行退稅,將有力地促進來料加工貿易企業擴大使用國內料件,帶動國內上游產業的出口,加長加工貿易的國內產業鏈。按來料加工出口的國內采購率達到進料加工貿易國內采購率計算,2001年來料加工國內采購值約可增加44億美元,而且,隨著來料加工貿易出口的逐年增長,其國內采購值也將逐年增長。但需要強調的是,加工貿易國內價值鏈的延長與監管成本和風險的增加成正比,因此在采取措施促進加工貿易國內價值鏈延長的同時,要研究進一步提高監管效率的辦法。

(二)完善深加工結轉政策

深加工結轉涉及面廣,情況非常復雜。深加工結轉政策實質上涉及兩個問題,一是進口料件在國內加工后轉廠時,是否繼續實行保稅監管的政策,另一個問題則是對深加工過程中所采用的國產料件是否退稅。由于這兩個問題高度的復雜性,不同部門對深加工結轉政策調整存在不同意見。

對于第一個問題,經貿主管部門傾向于維持現行的保(免)稅政策;財稅部門則主張實行“免、抵、退”政策;監管部門結合了上述兩種政策選擇,主張對部分優秀、守法、符合國家產業政策導向的企業,繼續實行保稅監管的政策,對其他企業加工貿易深加工結轉則實行“先征后退”的政策。

對于第二個問題,各部門分歧更大,經貿主管部門認為應該對深加工結轉企業使用國產原材料逐環節采取“免、抵、退”政策,即對加工貿易企業使用的國產原材料在結轉時給予退稅,由海關對結轉產品(其中含國產原材料成分)進行保稅監管;財稅部門認為逐環節采取“免、抵、退”政策稅收風險過大,操作困難;監管部門則認為如對國產材料進行保稅監管,將進一步加大監管能力不足的矛盾。

結合各部門的意見,課題組認為,對于深加工結轉政策,應該統籌考慮,分步實施,短期內為了避免對加工貿易產生過大沖擊,應該總體上保持現行政策的穩定性,只作局部性改進,中長期則應該按照鼓勵加工貿易提高國內采購率和附加值的原則,以及提高監管效率的原則,對現行政策進行根本調整。為了合理引導企業,確實落實吳儀同志“優化存量、控制增量,規范經營,提高水平”的指示精神,政策設計方案一經確定,就應該公布政策調整的內容和實施的時間表。

具體而言,短期內(例如3年內):

———對加工貿易深加工結轉仍維持現行政策,即對結轉環節視同出口,免征增值稅,由海關對結轉進口料件繼續實行保稅監管。

———對深加工結轉環節所采用的國產料件維持不征不退的辦法,增值稅進入產品成本。

———對銷售給出口加工區、保稅區企業視為出口,即深加工結轉產品出口到出口加工區和保稅區可以當作出口辦理核銷手續;國產品進入出口加工區和保稅區可以給予出口退稅。

———出口加工區和保稅區銷售給區外企業的產品視為進口,用于加工貿易的可以實行保稅監管。這樣,至少可以用“境內一日游”替代“境外一日游”,節省加工貿易成本,同時,增加了出口加工區和保稅區對企業的吸引力,引導企業逐漸進入區內。

———對易于管理的大宗原材料商品參照鋼材“以產頂進”做法,在生產企業銷售給加工出口企業時視同出口并辦理增值稅退稅。

中長期(3年后):

保留短期政策的后三條,除此之外,另進行如下調整:

———對加工貿易深加工結轉實行分類管理。出口加工區、保稅區內企業和區外實行電子聯網監管的加工貿易企業,其深加工結轉實行保稅監管。其他加工貿易企業產品可出口到境外或出口加工區、保稅區,如要進行深加工結轉,海關對第一環節結轉企業按加工貿易內銷規定辦理。其他環節結轉,則視同國內銷售,按規定向稅務部門照章納稅。轉入企業將其作為國產料件,享受“免、抵、退”政策。這樣,海關只需對出口加工區、保稅區內企業和電子聯網企業的深加工實行聯網監管,監管效率將大大提高。

———對深加工結轉所用的國產料件實行“免、抵、退”政策。

———取消現行不符合WTO有關規則的各級政府的出口獎勵政策,所結余資金用于對出口退稅不及時造成的企業利息損失進行補償。這樣,即使退稅有時滯,企業也不會承受過大的財務損失,實質上保證了及時退稅。

———足額退稅,將出口退稅率提高到與增值稅征收稅率相同,保證出口產品國內增值稅的零稅率。

(三)促進加工貿易技術進步

———對高新技術產品實行更加高效的管理制度。現行的手冊、合同管理辦法,比較適合上下游企業關系穩定、價格變化慢的傳統產品加工貿易的管理,但不適應國際市場價格瞬息萬變、生產配套企業眾多的電子產品的加工貿易。因此,要適應電子信息產品等高新技術產品“采購全球化、訂單電子化、生產零庫存”的特點,改革現行的合同、手冊管理辦法,取消不必要的合同審批環節,探索電子手冊管理辦法,提高監管效率。

———提高通關效率。上海海關實施的“大通關”試點,為提高口岸管理部門管理效率、降低企業運營成本摸索了很多好的經驗。有關部門應該盡快加以總結,向全國各個口岸推廣。

———加強各監管部門工作的配合,提高監管效率。

———加工貿易的發展為在其基礎上進行技術開發提供了有力的制造平臺,國家應加強對技術、品牌等知識產權的保護力度,促進R&D活動的開展。

(四)促進加工貿易向下游采購、配送領域延伸

———加工貿易的發展,使我國成為世界上重要的制造業基地之一。加工貿易出口的快速發展,為發展國際采購、配送業務奠定了堅實的基礎,也是產業鏈條向下游延伸的內在要求。發展加工貿易的下游采購配送業務,將大大提高加工貿易在國內的附加價值。

公共政策分析論文范文第3篇

[關鍵詞]基本公共服務差距對策

目前我國基本公共服務的供給制度實行的是一條城鄉分割的發展道路，除國防、外交等公共服務外，其他眾多的公共服務在農村和城市之間明顯失衡，主要表現在農村公共服務供給總體不足、結構失衡、效率低下。

一、基本公共服務的城鄉差距

1.中小學義務教育方面。由于我國農村義務教育政府財政投入實行鄉財政或縣財政負擔的體制，而縣鄉財政普遍困難，所以農村義務教育經費普遍低于城市。1997年城市學生人均教育經費是農村學生的4倍，城市初中生的人均教育經費是農村初中生的近8倍。1998年，我國農村接收義務教育的學生1.23億，占當年全國接受義務教育學生總數的65％，但農村義務教育投入占全國義務教育投入的比重僅為56％。2004年，全國城鄉小學、初中生均預算內公用經費分別為1.4：1和1.3：1.

2.醫療衛生方面。我國城鄉醫療衛生方面存在巨大的差距。2000年農村人口占總人口的63.7％，但農村衛生總費用占全國衛生總費用的比重僅為32.07％，農村人均衛生總費用只相當于城市的26.8％；農村衛生事業費占全國衛生事業費的比重僅為32.77％，農村人均衛生事業費用僅為城市的27.7％。1991年～2000年，全國新增衛生經費投入中只有14％投入到農村，而14％中的89％又成了人頭費，真正專項的農村衛生經費只有1.3％。2005年，我國人均衛生總費用城鄉之比高達3.53：1.

3.社會保障方面。目前城市社會保障制度涉及到的保障項目已相當齊全，而農村社會保障項目十分缺乏。2004年，全國城市醫療保險覆蓋率為42％，農村合作醫療覆蓋率僅有10％左右，80％以上的農民屬于自費醫療群體。2002年～2006年，城鎮養老保險參保人數增長27.35％，而農村養老保險參保人數卻下降1.61％；截至2006年享受最低生活保障的人數為2240.1萬人，農村為1593.1萬人，考慮到城鄉之間巨大的人口差異，農村最低生活保障的覆蓋率遠遠低于城市。

4.公共基礎設施方面。在傳統體制中，城市的公共基礎設施主要由國家提供，而農村的基礎設施由農民自己解決，國家只給予適當的補助，造成農村基礎設施建設落后。

改革開放以來，對基礎設施進行了投資體制的改革，主要是引入了多元投資主體。積極引導私人經濟主體等投資經營公共基礎設施，城鄉經濟發展水平的差距決定了農村私人投資主體的缺乏，而城市投資主體出于自身利益的考慮很難將資金投入農村，農村公共基礎設施投資遠遠落后于城市。

二、我國城鄉基本公共服務差距形成的原因從總體上看，現行的中國城鄉基本公共服務的不平衡主要是政策主導與制度安排造成的

建國初期我國采取了“先工業后農業”、“先城市后農村”、“先工人后農民”的政策，在政策和制度上優先發展城市。資金、優惠政策多投向城市。政策制度上的原因是造成我國二元經濟社會結構的主要原因，也是造成城鄉基本公共服務不均等的主要原因。

1.工農業發展價格剪刀差的政策對于城鄉收入差距及公共服務差距產生了重要影響。中國的工農產品價格剪刀差是犧牲農村、農民利益而加速工業化資本積累的不公平的分配制度，是人為加劇城鄉差距的歷史起因。通過這一制度將農民應獲得的利益向城市居民發生了轉移，也使農村社會經濟發展所需的資本不斷的向城市地區轉移。城市獲得了經濟發展所需要的經濟積累，而農村經濟發展受到了損害。造成了嚴重的社會不公平和城鄉差距。城鄉基本公共服務的差距就是表現之一。

2.現行財政體制的運行機制。現行財政體制名為分稅制，卻由于實施過程中的不完善，導致了許多地方財政體制的運轉變成了分稅制與財政包干體制進行機會主義結合的產物。由此導致縣鄉政府被迫虛報財政收入、財政困難和財政風險不斷蓄積，從而擠占本應用于支持農村公共服務供給的支出。

目前統籌城鄉基本公共服務均等化應重點加強對農村地區的支持，在資金政策上向三農傾斜。從貢獻補償的角度看，這是對工業化初期以“剪刀差”方式吸納三農資金予以補償，通過提升農村基本公共服務對農民生產生活做出補償。

三、統籌城鄉基本公共服務不平衡的對策

1.改革不合理的政策，制度，消除造成城鄉分割的體制方面的因素，打破城鄉分割，建立統籌城鄉的教育、醫療衛生和社會保障制度。如取消農民工子女在城市上學的借讀費，農村合作醫療與城市醫療保險接軌等。

2.改革完善公共財政制度。把基本公共服務均等化作為深化財政體制改革的基本方向。調整財政支出結構，把資金更多的投向農村地區。按照財權與事權相匹配的原則，改革財政體制，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村公共物品的機制，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式解決當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的公共服務供給問題。建立以公共服務最低公平為基礎的轉移支付制度。超級秘書網

3.建立城鄉統一的公共服務制度，提高公共服務的統籌層次，先實現區域內公共服務的均等化，逐步提高層次最終全國城鄉各地基本公共服務的均等化。

4.建立城鄉一體的社會保障體系，搭建城鄉統籌平臺。打破城鄉界限，建立城鄉有機銜接、一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成風險有效分散和損失分攤的基礎上實現社會穩定，在最大范圍內通過社會保障的轉移支付功能達到社會的公平和穩定。

參考文獻：

公共政策分析論文范文第4篇

論文關鍵詞：三圈理論，企業管理，價值，支持，能力

 

“三圈理論”作為一種案例分析工具，在美國哈佛大學肯尼迪政府學院的公共行政案例教學中得到了廣泛的運用。近年來，“三圈理論”這種工具被引入中國，在學術界和企業界都得到了廣泛關注，其應用的范圍大到公共政策的制定，小到一個工作方案的確定，并且實施效果良好。本文認為以“三圈理論”為戰略分析工具，將其引入到企業對管理人員的選任中，能夠有效地分析企業在選任管理人員時應考慮的問題，并有針對性的采取改進措施，為企業領導者在管理人員選任中提供針對性、有效性和科學性的支撐和依托。

1. “三圈理論”的理論詮釋

“三圈理論”是美國哈佛大學肯尼迪政府學院的馬克·穆爾（Mark. Moore）教授提出的[1]，是一種案例分析工具，在美國哈佛大學肯尼迪政府學院的公共行政案例教學中得到了廣泛的運用。該理論認為[2]，公共管理的終極目的是為社會創造公共價值。首先任何一項好的公共政策要具有公共價值；其次政策的實施者要具備相應能力，以提供管理和服務；第三是政策的實施還需得到政策作用對象或民眾的支持。這就形成三個相互重疊的圓圈，其中最上面的一個圓圈代表公共價值（V）人力資源管理論文，下面左邊的圓圈代表能力（C），右邊的圓圈代表支持(S)（如圖1）。只有三圈相交，即圖中陰影部分，這項政策才可得到有效執行，達到預期效果。

V: value；C: capacity； S:support

圖1 “三圈理論”示意圖

根據“三圈理論”，每一項決策都處于由價值、能力和支持三個影響因子構成的圈形之中的某一區域中，從而形成了三圈理的主要框架[3]（具體如表1）。

表1“三圈理論”的主要框架

名稱

區域

含義

公共政策分析論文范文第5篇

論文關鍵詞 法院功能 公共政策 必要規制

一、法院的公共政策形成功能

隨著社會分工日益細化、理論研究的深入，法院所承載的功能得到了進一步發展。有學者在考察法院制度史后提出：“一切法院制度皆具備直接功能和延伸性功能。前者即解決糾紛，后者包括控制功能、權力制約功能、公共政策的形成功能。”

其中，公共政策的形成功能是指法院通過法律解釋、審理案件等方式參與和影響社會公共事務的決策。通常，法院的該項功能以兩種方式發揮，一是消極否定方式，通過宣布一項法律、政策或某一行為無效的方式干預公共政策；二是積極肯定方式，通過對成文法的解釋、創設新判例肯定某項公共政策。實踐中，法院運用后者方式形成某項公共政策較為普遍。

伴隨社會的發展，諸如環境保護、食品安全、醫療事故等新型糾紛大量出現，由此引發的訴訟紛至沓來。法院在處理此類案件時，不僅要考慮個案糾紛的解決，還必須考慮判決的政策性目的和社會影響。判決的結果實質上是對社會資源的重新分配，間接改變了現有利益格局。因此，從這一重角度來看，法院參與“制定”了公共政策。但是，這種政策以相關判決為載體，受到個案的局限，所以稱之為“形成”公共政策似乎更為合理，也更能突出其漸進、間接的特點。

二、法院公共政策形成功能的基礎

（一）理論基礎

1.司法能動主義

司法能動主義著眼于實質正義的維護而非一味恪守形式主義，實際上就是追求法律效果和社會效果的統一。有學者認為，司法能動主義有三種表現形式，即“技術性的能動主義”、“法學的能動主義”、“社會的能動主義”。其中，“社會的能動主義”最能體現法院的公共政策形成功能，它是以達到社會正義為目的的能動主義。 為此，要求司法機關不能躲藏在法律公正的背后，而是要在關乎社會重大公共利益的問題出現時積極應對。這一觀點與美國學者克里斯托弗·沃爾夫不謀而合。他認為，能動主義的法官有義務為各種社會不公提供司法救濟，運用手中的權力，尤其是運用將抽象概括的憲法保障加以具體化的權力去這么做。

當然，司法能動主義不能無條件地擴張，不能僭越司法權的范圍界限，法官不能完全憑自己的主觀意志斷案，它受制于法律原則和精神。

2.司法經驗主義

理性主義與經驗主義的爭論一直伴隨人類的發展。兩種思潮的爭論在法學領域的反映便是產生了概念法學派和利益法學派。

概念法學派強調法律的邏輯理性，堅持成文法至上的理念。他們認為設計出一套結構嚴謹、包羅萬象的規則體系并非天方夜譚。法官只需簡單套用，無需也不應當進行利益衡量和價值判斷。“法官完全可從一個法律體系中邏輯地推出所有法律規范，從而解決糾紛”。

利益法學派認為，那種指望制定一個詳盡無遺的法律制度是不符合現實的。因此主張，法律的重心不在于法典如何精致，而在于現實中的運用和實踐。沿著這種思路，他們主張法治應當允許并且推崇對法律的目的理解，在適用法律時不能僅以書本上的法律為限，重要的是要認識法律所涉及的利益和目的，在正義的天平上對它們進行衡量，最后達到某種平衡。

（二）現實基礎

訴訟存在于一定的社會環境中，難免會被打上時代的烙印，一系列具有鮮明時代特征的新型訴訟開始出現。這類案件往往牽涉到重大公共利益，裁決結果會對將來國民行為方式、企業經濟活動、經濟發展方向等產生較大影響。因此，這類訴訟可稱之為“現代型訴訟”，又稱“政策形成訴訟”。

現代型訴訟和傳統訴訟的差別主要表現在三個方面 ：第一，在訴訟主體上，現代型訴訟的糾紛當事人一方，特別是被告方多為具有較大社會影響的公共團體和大型企業，以致原被告之間力量對比懸殊。第二，在請求救濟的內容方面，現代型訴訟的原告常常要求公共團體、企業及國家修改、變更有關政策和事業規模或采取有效的防范措施，避免損害的出現或擴大，甚至禁止被告再從事有關活動。第三，作為基礎的糾紛所涉及的利益的差異。傳統訴訟所涉及的利益關系是以個人利益為中心，影響范圍主要涉及當事人及其周圍與之有關系的人。而在現代型訴訟中，對立的利害關系具有公共性和集合性，因此其波及的范圍呈現出廣域化和規模化的態勢。

三、域外實踐

（一）美國

美國法院參與公共政策形成的渠道有兩種：一為違憲審查，一為判例。由于法院宣布某項法律合憲與否是通過具體判例實現的，因此兩者具有形式上的一致性。

美國聯邦最高法院通過對“馬伯里訴麥迪遜”一案的審理，創設了美國違憲審查的先例。法院有權通過司法程序審查立法機關以及行政機關制定的各項法律，若認為某項法律與憲法原則相抵觸，即可宣布其無效。“法院通過違憲審查裁決一項法律違憲，就是否決了一項公共政策，而否決一項公共政策也可以看作是創制了一項新的公共政策”。

確立權威性判例是美國法院參與公共政策形成的最為基本的方式。一方面，法官在具體運用法律條文時必須加以解釋，當然這里的解釋應當是在法律框架內完成，而解釋法律的過程實際上正是在不同政策之間的抉擇。另一方面，法官在個案判決中確立的法律規則不僅適用于該案，而且往往作為先例對該法院或下級法院今后審理類似案件具有約束力，這就是美國的“遵循先例”原則。

（二）德國

德國聯邦專享違憲審查的權力，可運用司法審查權對社會問題進行干預。譬如，該法院在1986年的廣播電視案、1975年人工流產案中作出的判決，奠定了德國廣播電視政策、人工流產政策的未來發展方向。有學者就指出：“從數字上看，德國已宣布違憲的聯邦和州的法令的數量已使它被描述為司法能動主義的放肆”。 所以，德國聯邦在某種程度上可被視為公共政策問題的決策者。

法院通過案件的審理來推動一項公共政策的形成，是其裁判功能的必要延伸。需要強調的是，法院的公共政策形成功能一般是與個案審理、填補法律空白聯系在一起的，原則上不能游離于糾紛裁判功能之外。

四、我國法院發揮公共政策形成功能的路徑選擇

（一）完善司法解釋工作

由于立法理念、立法技術方面的原因，我國很多法律條文無法落地，只有依靠司法解釋來填補空白。事實上，大量的司法解釋實際上起著法律規范的作用，這為最高人民法院發揮公共政策形成功能預留了空間。

要實現公共政策形成功能，必須完善解釋制定程序：第一，廣泛征詢意見。目前，司法解釋出臺前的征詢對象僅限于各級法院，征詢結果難免有失偏頗。可效仿立法征求意見的做法，將征詢對象擴大到全社會，確保各方利益表達通道暢通，從而全面揭示利益事實。第二，加強論證評估。在征詢意見的基礎上，多角度論證司法解釋施行后的影響。不拘泥于法律學科，而是從政治學、經濟學、社會學等方面進行評估。第三，及時更新細化。新一輪科技革命在全球各地輪番上演，不斷沖擊、顛覆人的倫理觀念，籠統的法律已經無法涵蓋、調整錯綜復雜的社會關系。因而，更具靈活性的司法解釋必須對此作出回應，或廢止或更新或具化。

（二）規范案例指導制度

為確保法院對現代型訴訟中正當利益的確認能夠不至于止步于個案，從而形成公共政策，有必要建立一種類似于判例法的機制。盡管我國不是判例法國家，但一直以來非常重視指導案例。2005年，最高人民法院提出“建立和完善案例指導制度，重視指導性案例在統一法律適用標準、指導下級法院審判工作、豐富和發展法學理論等方面的作用。” 通過案例指導制度，法院一次又一次地給大量案件打上獨特的司法印記，實質上形成一種“積累型”的司法決策體制，法院形成的公共政策得以在法院系統內部得到遵循，有利于維護該公共政策的穩定性。

筆者認為，可從以下幾個環節進一步強化我國案例指導制度：第一，完善案件編選制度。地方各級法院應當選取具有代表性的案例逐級報送，由最高人民法院從中篩選出典型案例并定期公布。第二，嚴格限定制發案例主體。最高人民法院理所當然地成為制發指導案例的機關，由其履行該項職責不僅能夠確保案例的嚴肅性，而且因其所處的政治地位，能夠有效杜絕地方保護主義，從而維護適法統一。第三，提升案例的權威性。一旦成為指導性案例，各級法院今后在審理相同或類似案件時應予以參考，除非有正當理由，否則不得輕易突破。

（三）必要的規制——對法官自由裁量權的限制