農村社會保障制度公平和效率

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摘要：本文以公平與效率的辨證分析為前提，提出農村社會保障制度必須要兼顧公平與效率，對建立公平與效率均衡的農村社會保障制度模式進行系統闡述，以期理清我國農村社會保障制度改革的方向。

關鍵詞：農村社會保障制度；公平；效率

我國現行的農村社會保障制度還不完善，面臨著公平和效率的缺失，迫切需要通過深化改革來提高保障水平。

一、公平與效率的辯證關系

公平與效率既是一個重大理論問題，又是一個重大實踐問題，兩者是相輔相成的。效率通常指經濟效率，即資源的充分有效利用程度，它是人與自然矛盾關系主體性力量的體現，不同的經濟行為與活動效果可在事實層面上作效率的比較。公平是人對社會關系合理性的要求，是人們對不同制度、行為與社會關系的價值判斷。公平準則因社會狀況不同而有所差別，并隨社會發展而變化，現實的公平只能與現有生產力水平相適應，人們的社會關系及相應的制度形式只有適應生產力發展水平才具有現實合理性。效率反映社會財富的生產狀態，公平反映社會財富的分配狀況，二者間以利益為中介在社會現實中結成了難以割舍、對立統一的關系。一方面，公平與效率是對立的。公平原則的實質在于使人與人之間的差別盡可能地縮小，做到公正、平等。效率原則注重的是對個人貢獻大小的評價，并依此來決定人們的收入分配，但也會拉大差距。另一方面，公平與效率又是統一的，公平以效率為前提，沒有效率的公平最終是不可能實現的，如果一個社會的經濟體制不能產生效率，民眾的物質和精神生活的需要得不到正常的滿足，不能說這種體制就是一種公平的體制。同樣，效率也不可能完全脫離社會公平，如果社會缺乏基本的公平，必然陷入混亂和無序，難以維持生產和分配關系的穩定，效率的增進也就無從談起。

二、農村社會保障制度要體現公平與效率的均衡

任何制度的設計是對社會利益關系的規范，本身就蘊涵公平與效率兩個目標，衡量其優劣最終是看它在多大程度上實現了公平與效率的均衡和統一。因此，從一定意義上說，社會政策的調整和社會制度的演進都可看作是公平與效率關系的均衡過程。當前，國家進行的社會保障制度改革，正是從調整公平與效率的關系出發的。農村社會保障制度作為國家社會保障制度重要的組成部分(主要包括社會保險、社會福利、社會救助和優撫安置等)，更應以公平與效率原則來貫穿于始終。若偏重于公平，人們會逐漸形成依附于社會保障的惰性，寧愿領取失業保險金，也不愿從事體力勞動，勞動生產率必然下降。若片面追求效率而忽視公平，財富分配的極大不公則可能引發社會動蕩，經濟發展也會面臨動力不足的問題。

公平是農村社會保障制度的本質和核心。社會保障制度本身是一種公共品，從其建立之日起，就有互助互濟、保障公平的固有特性。從社會整體發展來看，市場經濟是講競爭講效率的，它必然拉大貧富差距，造成一部分社會群體在資源配置上的弱勢地位及生活的窘迫，所以需要通過二次分配實現“兼顧公平”。農村社會保障制度就是二次分配的重要組成部分，作為社會再分配的一種方式和重要手段，通過收入轉移彌補收入分配中市場機制的缺陷，補償和抵消壟斷和競爭給農民帶來的各種損害，可在一定程度上緩解市場經濟條件下城鄉間社會分配不公、利益分化過于懸殊的問題，起到平衡社會關系的作用。農村社會保障制度應以公平為首要準則。

效率是農村社會保障制度正常運行的物質保證。效率的任何下降，都會造成或加重農村社會保障制度的實施困難。農村社會保障制度要講效率是指社會保障制度對社會效率的影響和社會保障制度本身的效率問題。從對社會效率的影響層面看，其一，農村社會保障可為農業經濟發展創造良好的社會環境。社會保障的實施可緩解農民貧困，調節收入差距，緩和階層矛盾，倡導和諧的社會環境，這是農業經濟發展所必需的環境條件，也是提高社會效率的重要前提。其二，農村社會保障可保證農業再生產所需勞動力的供給。社會保障的實施可以提供基本的生活保障，維持農民的生活，免除農民的后顧之憂，而且通過提供健康保障和教育培訓保障，提高農民的身體、心理和技能素質，從而提高農業人力資源的存量，這是提升社會效率的前提。就農村社會保障制度自身而言也存在效率問題。如，社會保障率的高低、基金來源渠道的多寡、給付(發放)標準合理與否、基金管理和運營完善與否、繳費義務與受益權利對等與否，都直接影響社會保障功能的發揮和自身效率的高低。尤其是農村社會保障基金的有效運營，不僅可以為提升社會效率奠定一定的投資基礎，還可成為調節農業經濟波動的“蓄水池”，直接服務于農業經濟發展。

從前述分析可以看出，在農村社會保障制度中，公平與效率同等重要，兩者是一個問題的兩個方面，是統一、契合的關系。公平和效率都應服從和服務于農民社會保障這一目標。如果制度設計正確，政策選擇合理，公平和效率可以實現最優組合，也就可以實現農村社會保障效用的最大化。因此，建立公平與效率兼顧的農村社會保障制度是發展社會主義新農村的必然要求。

三、農村社會保障制度的缺欠

我國現行農村社會保障制度起步較晚，受生產力水平等諸多因素的影響，其制度設計還不完善，存在公平與效率失衡的問題，使農業發展受到影響。

(一)我國農村社會保障制度中公平的缺失。城鄉二元經濟結構導致城鄉社會保障差距。我國城鄉分割的現實，使在社會保障中采用“雙重標準”，對農村和農民是一種歧視性的標準，對城市和市民是一種特權式的標準。1、社會保障覆蓋面窄且不均衡。我國現有的農村社會保障實行的是面向部分人的以福利、救濟為主的臨時性有限的保障措施。除福利、救濟等涉及面較窄的項目外，諸如醫療、養老等重要的且涉及面較大的項目尚在改革試點中。到2004年底，全國參加農村養老保險的人數為5378萬人，占適齡參保人數的12.3％，全國共有333個縣(市)開展了新型農村合作醫療試點工作，只覆蓋約13.4％的農村人口。不僅如此，農村社會保障體系建設在各地的發展也很不平衡。在全國大多數農村地區社會養老計劃停滯，而東部沿海發達地區的一些農村比較完善；一些發達地區農村開始建立農村醫療保險計劃特別是大病統籌計劃，而貧困地區的狀況幾乎為零。

2、政府在農村社會保障工作中的缺位。由于政府對農民依托土地保障和傳統的家庭保障功能估計過高，以至于政府疏忽了對農村社會保障建設的責任，而將主要精力投入到城市社會保障的建設上。農村的社會保障基本上應屬于國民收入再分配的范疇，財政投入應是保障資金的主渠道。但由于觀念上的偏差，政府在農村社會保障事業上的資金投入相對不足。

3、我國農民的意見表達不暢使其社會保障缺失。廣大農民沒有自己的組織和“代言人”，雖然有縣及縣以下的基層政府和組織，但在本位利益的驅動下往往不顧及農民的利益，使這些信息(被認為是不利于政府政績的)在傳輸過程中往往就被層層抵消掉了，農民的真實意見難以進入政府的決策議程，從而難以形成公共政策。

(二)我國農村社會保障制度中的效率缺失。農村社會保障管理缺乏法律保障，管理效率低下。從法律的層次上，目前尚未形成具有普遍意義的農村社會保障體系的法律框架，使農村社會保障工作無法可依，無章可循，管理效率低下。主要表現在：一是資金管理缺乏有效的監督。我國農村社保基金大多都是征繳、管理、使用集于一身，缺乏有效的監督，保障基金使用混亂。二是管理混亂、條塊分割，既無統一的管理機構又無統一的管理辦法。從管理機構上看，在鄉鎮企業工作的農村職工的社會保障統籌和農村養老歸勞動部門管理，醫療保障歸衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理，最低生活保障和優撫救濟歸民政部門管理。一些部門、鄉村也制定了社會保障辦法和規定。由于各部門所處的地位和利益關系不同，在社會保障的管理和決策上經常發生矛盾，使管理體制處于混亂狀態。三是社會保障基金在運營中未引入市場機制，政事不分，也制約其提升社會效率作用的發揮，難以實現保值增值。

四、完善農村社會保障制度的對策

明確農村社會保障制度建設的目標。社會目標是減少收入不平等和社會地位不平等，實現城鄉社會保障體系一體化。經濟目標是有助于促進經濟增長，尤其要與發展生產力、增進農村中的協調競爭和促進農業生產相聯系。合理化目標是社會保障項目的設計，應該保證按照每項津貼的性質，確定發放條件和發放數量，與其籌資來源相適應。

農村社會保障制度建設的對策措施：首先，要建立健全農村社會保障的法律法規。以法律形式對農村社會保障的主要內容和形式、保障項目和標準、保障金籌集和發放、保障金保值增值和監督等做出明確具體的規定，形成法治化、規范化、高效化的社會保障運行管理體制。其次，要建立有效的農村保障基金籌措機制。農村社會保障基金主要來源于國家、集體和參保農民三方。國家應體現其公共管理的職能，在國家的財政預算中，劃出農村社會保障基金，確保農村社會保障資金足額到位；通過發展農村集體經濟，增加集體積累，提取一定比例返還到農村社會保障事業中來；農民應交納一定的養老保險個人統籌部分的社會保障金。無論是國家、集體還是個人，都必須按時足額撥繳，以保證保障機制的正常運行。再次，要建立專門的社會保障機構，統一管理農村社會保障事業。在中央層面，設立農村社會保障領導機構，負責制定農村社會保障規章和政策，指導、監督、檢查農村社會保障基金的征收、管理、經營和發放，策劃保障基金的保值和增值。在地方層面(尤其是縣級政府)，應按照社會保障行政機構、執行機構、監督機構既相對獨立又相互制約的原則，分別設立社會保障管理委員會、社會保障事業管理中心、社會保障監督委員會，形成統一管理、分工協作、有效制衡的農村社會保障管理體系。最后，要推動相關制度改革。一是改革城鄉分離的戶籍管理制度。二是改革農村土地征用制度，將土地征購制度的改革與構建農村社會保障制度結合起來。三是加大公共財政投入，進一步加大道路、水、教育、衛生、文化等農村基礎設施建設，形成對農村社會保障制度的重要支撐。同時，大力發展社會救濟、社會福利和社會慈善事業，逐步形成全方位的農村社會保障體系。

農村社會保障制度作為一種收入再分配手段，事關廣大農民的切身利益和積極性。建設適應我國經濟社會發展水平的農村社會保障體系，是完善社會主義市場經濟體制的重要內容之一。必須把增進公平與提高效率有機結合起來，積極穩妥地推進農村社會保障制度建設。