優化權責發生制政府綜合財務報告

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摘要：通過分析推進權責發生制政府綜合財務報告的現實意義，摸清家底，為決策者提供準確的信息支撐，有效防范財政風險；全面反映政府受托責任履行情況，推進服務型政府的建立等。分析權責發生制政府綜合財務報告試編工作中存在的問題，并提出了建議：加快建立政府會計準則體系建立政府綜合財務報告的強制審計與披露機制加大培訓力度、提高財政會計專業勝任能力。

關鍵詞：權責發生制；綜合財務報告；受托責任；政府會計

“十二五”規劃提出“進一步推進政府會計改革，逐步建立政府財務報告制度”。財政部于2010年正式《權責發生制政府綜合財務報告試編辦法》，并選擇了11個省市進行了試點，2012年試編范圍擴大到23個省份。黨的十八屆三中全會明確提出要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”，并將政府綜合財務報告制度提高到夯實國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎的高度。2014年12月，財政部正式了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，明確了權責發生制政府綜合財務報告改革的總體目標、主要內容以及時間表、路線圖等。通過分析試編工作的基礎和現狀，對進一步做好政府綜合財務報告工作進行了一些思考。

一、關于推進權責發生制政府綜合財務報告的現實意義

我國政府財政報告實行的是以收付實現制為基礎的決算報告制度，主要是為了反映各級政府及職能部門年度預算執行情況，準確反映年度預算收支情況、起著加強預算管理和財政監督的作用。但隨著經濟社會發展，政府職能向服務型政府的邁進，僅實行決算報告提供的信息無法科學、全面、準確反映政府資產負債的全貌，以及政府部門服務運行成本，不利于強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險，難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求，編制權責發生制的政府綜合財務報告有如下重要意義。

一是摸清家底，為決策者提供準確的信息支撐，有效防范財政風險。隨著經濟社會環境的發展，我們面臨的內外部環境和風險日趨復雜，為促進政府財政收支的長期可持續性發展，決策者在做出經濟決策時，不僅需要了解政府當期的財政收支，更需要準確判斷政府未來的收支走勢。相關決策的信息支撐不能僅依賴于反映預算執行情況的政府財務報告。通過會計制度的改革，建立起能夠全面反映政府當前及未來一段時間的財政能力和責任的政府會計制度，不僅有利于決策者準確判斷政府財務狀況和經濟運行走勢，立足長遠、統籌規劃、又能充分發揮財政促進經濟社會發展的作用，也有利于有效防范財政風險。

二是全面反映政府受托責任履行情況，推進服務型政府的建立。建立服務性政府的一項重要目標是提高政府績效、降低行政運行成本，目標的實現必然要求政府會計能夠準確核算反映政府各部門、各業務活動的成本與費用。通過引入權責發生制、客觀、準確的核算政府提供公共產品和服務的成本費用，可以正確評價政府活動的成本，促使政府不斷提升公共服務水平與運行效率。

三是提高公共財政透明度，實現陽光財政。透明度是衡量政府治理水平的重要標準之一。不同于企業，政府作為特殊的會計實體，其責任委托方是廣泛的社會公眾，對社會公眾而言，政府財務報告是公眾作為委托方用來評價受托方責任業績的重要來源。由于信息不對稱的存在，必然對會計信息的來源和質量有更高的要求。為滿足社會公眾的信息需求，不僅要求建立科學合理的政府財政財務信息披露機制，更重要的是還要確保信息通俗易懂，能被廣泛的社會公眾理解和接受，幫助財務報告使用者更好的理解政府財務狀況和運營情況，切實提高財政透明度。四是提高政府財政管理水平。近年來，對于權責發生制綜合財務報告的改革一直處于探索階段。試編過程既是積累經驗、發現問題解決問題的過程，同時也是培養人才的過程。在探索中既能發現現行預算會計管理中的問題，為完善預算會計制度提出具有操作性的建議，同時也便于培養一批既熟悉財政財務管理又通曉政府財務會計的人才，為政府財政管理水平的提升奠定堅實的基礎。

二、權責發生制政府綜合財務報告試編工作中存在的問題

1、關于合并范圍的界定不清晰政府綜合財務報告的編制實際是報表合并的過程，對于哪些主體應納入政府綜合財務報告是合并中的重要問題，直接影響財務報告反映信息的相關性。根據財政部2012年頒布的《政府綜合財務報告試編辦法》，納入合并范圍的主體包括三個方面，一是本級政府財政；二是納入部門決算管理范圍的行政單位、事業單位、社會團體；三是土地儲備資金、公益性國有企業、物資儲備資金等。這種劃分方法對相關主體缺乏清晰的界定標準，導致在試編過程中，各級政府對合并主體的劃定存在一定的主觀性。由于各地合并標準不統一、范圍不一致，導致地方政府間的綜合財務報告數據缺乏可比性。

2、現行政府財務報表體系不全面我國現行的預算會計報告體系包括資產負債表、收入支出表及附表、會計報表說明書。盡管現行政府綜合財務報表覆蓋的預算單位范圍廣，但報表體系比較單一，缺乏反映政府運營成本和績效評價的財務報表，且較多的依賴于預算會計信息，對于具有注釋性、解釋性和分析性的非會計信息沒有給予足夠的重視?，F行財務報表體系的全面性與發達國家存在一定的差距。例如，美國州和地方政府年度綜合財務報報包括概況、財務和統計數據，雖然財務報表是核心內容，但其報告體系中也包括大量非會計、非定量的內容。一些發達國家的政府財務報告中還提供政府或有負債以及政府承諾信息等。在當前政府財務公開狀況下，社會公眾作為委托方難以對政府受托責任履行情況進行全面、客觀的評價。

3、權責發生制的運用具有局限性現階段我國權責發生制政府綜合財務報告的編制，是以收付實現制為基礎的預算會計提供的一系列相關報表為原始數據，經過技術性的調整匯總編制而成。由于缺乏系統的會計準則及會計制度進行規范，因此編制方法還比較粗糙，屬于一種技術性的不同報表項目匯總調整合并。綜合財務報告中權責發生制的運用不是對于日常業務核算，而僅僅是對報表相關項目的調整，即“調表不調賬。這導致了試編工作中權責發生制確認基礎的運用具有一定的局限性，因為其運用不是針對業務核算本身，而是僅局限于報表調整。4、內部債權債務的合并抵消難以做到準確全面編制政府綜合財務報告需對內部事項進行合并抵消，防止重復計算資產、負債、收入、費用。現行的做法是年終進行調賬，對政府內部各部門之間的債權、債務進行合并抵銷，抵銷后的最終結果由財政部門匯總反映。由于不同的核算主體對于同一業務的處理方式不盡相同，抵銷處理過程必然存在人為估算，以及信息不對稱的存在，合并抵消處理時必然會存在遺漏、不全面、重復反映的情況，影響合并報表的準確性。5、編報人員會計核算水平有待提升權責發生制政府會計引入了部分管理會計的理念，強調預算管理中政府的受托責任與透明度，因此會計核算比收付實現制度下的預算會計更加復雜，對財政會計的業務要求也更高。再則，受現行預算會計管理范疇的制約，當前政府會計所涉及的一些業務，如公共儲備物資管理、政府公共基礎設施資產管理、政府公職人員養老負責管理等業務對于相當一部分財政會計來說還比較陌生，這都會增加改革推進的難度。

三、有關思考和建議

一是加快建立政府會計準則體系。通過政府會計準則體系，明確政府綜合財務報告的合并范圍、合并標準、內部交易業務處理規則。綜合財務報告的合并范圍、合并標準決定著報告提供的信息整合過程和信息范圍。傳統預算會計立足點突出強調政府作為信息提供者，改革后的政府綜合財務報告的立足點則是從信息提供者轉向了信息需求方。立法部門、政府和社會公眾等不同信息使用者的需求，國家治理的宏觀需求，財政資金的流向和結果，以及政府行為的作用范圍等都是影響合并范圍的因素，而合并標準決定了被合并方的哪些信息能夠進入合并財務報告，直接影響到合并范圍和財務報告信息含量。國際上不同國家采用不同的合并標準，我國需要在充分考慮財政管理體系、治理目標等基礎上，適當借鑒國際經驗，對合并標準做出恰當的選擇。此外，政府內部交易的類型、交易金額的大小，內部業務抵銷分錄的全面性和科學性直接影響到政府綜合財務報告信息的準確性。為此，在編制政府綜合財務報告的過程中，需要制定專門的內部交易的會計處理準則。二是建立政府綜合財務報告的強制審計與披露機制。通過外部審計和監督降低委托風險，提高政府綜合財務報告的透明度與可信度。建議參照企業的做法，對政府綜合財務報告尤其是政府的資產負債情況進行審計監督。通過外部審計，真實反映政府的債務規模、結構及增減變動情況，并對政府的運行成本及財政的可持續能力做出評價，提出促進財政持續健康發展的建議。同時建立強制披露機制，定期向社會公開政府綜合財務報告，不僅有利于增進社會公眾對政府財政工作的了解，還可以通過公眾監督倒逼政府改革，采取措施降低政府運行成本及債務風險?？梢越梃b成熟的國際經驗，實現政府綜合財務報告與審計報告的整合與陽光財政目標完全吻合。向委托方提供經審計的可靠、相關、全面的政府綜合財務報告是接受市場約束和監督的前提，也是發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立問責政府、效能政府的前提。三是加大培訓力度、提高財政會計專業勝任能力。權責發生制政府綜合財務報告的編制是一項政策性強，涉及面廣且技術性高的工作，對專業化知識要求較高，為了保證編制工作的順利進行，相關部門應定期組織會計人員進行多渠道的綜合培訓，使會計人員對納入合并范圍的業務有全面的認識和掌握；加強調研的力度，通過交流學習，增進各地區和和部門的之間的互動和配合，培養知識全面的復合型人才隊伍，為推動政府會計改革提供有利支持，確保權責發生制綜合財務報告工作的順利開展。

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作者：汪蘭 單位：三亞市財政國庫支付局