農村政策性金融

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一、國外政策性金融支農經驗分析

不同國家的政策性金融各具形式，而且一些國家的政策性金融經過了長期的實踐，并日益普遍發(fā)展壯大，在實現(xiàn)政府的特定政策目標方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動經驗，對于構建中國欠發(fā)達地區(qū)的政策性金融體系非常具有現(xiàn)實意義。美國、日本、印度、巴西、法國等各個國家的農村政策性金融機構有效地支持了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，盡管各具形式，但總的看來有以下一些特點：

1形式多樣，目的明確

各國政策性金融機構的形式多樣，如：美國有對農產品進行價格支持和對農業(yè)生產給予補貼的農民家計局，有對農村非盈利的電業(yè)合作組織和農場等發(fā)放貸款點農村電氣化管理局，有對農產品進行價格支持或對農業(yè)生產給予補貼點商品信貸公司，還有為融資困難的小企業(yè)提供信貸援助的小企業(yè)管理局等等。日本農業(yè)中的政府金融機構是農林漁業(yè)金融公庫，向森林漁業(yè)的公共事業(yè)提供低息長期貸款和各種農業(yè)貸款。印度的政策性金融機構有三類：國家農業(yè)和農村開發(fā)銀行、地區(qū)農業(yè)銀行、農業(yè)中間信貸和開發(fā)公司，每一類機構的目的和任務非常明確，法國的農業(yè)非常發(fā)達，法國農業(yè)信貸銀行系統(tǒng)在農業(yè)發(fā)展過程中貢獻最大，它是由總行、地區(qū)和基層三級機構組成的。盡管各國政策性金融機構的名稱不同，但是，他們的服務范圍非常明確，在執(zhí)行政府的政策上富有效率。

2農業(yè)政策性金融機構的資金來源多樣化

主要有政府資金，政府擔保債券、向央行和其他金融機構借款、吸收存款等方式。如：美國的農業(yè)合作信貸機構均在很長一段時期都由聯(lián)邦政府出資，是一種政府出資的形式，然而，美國的農業(yè)合作信貸機構的籌資方式是發(fā)行統(tǒng)一政府擔保債券。由于有政府信用作為支撐，所以很受歡迎，籌資能力較強，這種做法可以適應中長期的資金需求。法國農業(yè)信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲蓄存款的形式補充資金。日本的農林漁業(yè)金融公庫開始是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的，后來的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。還有一些發(fā)展中國家一般都由中央銀行直接發(fā)放或充當農村政策性金融機構的“最后貸款人”，向中央銀行或其他金融機構借入資金。如泰國就采用了這一做法。

3農業(yè)政策性金融的法律制度健全

各個國家大都通過立法對農村政策性金融機構給予支持和保障，目前，美國和日本等發(fā)達國家普遍建立了比較完善的農業(yè)政策性金融法律體系，對農業(yè)政策性金融的監(jiān)管嚴密規(guī)范，如美國的《農業(yè)信貸法》、《農產品信貸公司特許法》，日本的《農林漁業(yè)金融公庫法》等，都是關于農業(yè)政策性金融機構的專門法律，除此之外，還有農業(yè)信貸法，農業(yè)信用保證、保險法等關于農業(yè)信貸、信用保險的專門法律。同時，在政策上提供許多優(yōu)惠，如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度，鼓勵和保護農村政策性金融機構，來促進農業(yè)政策性金融支農作用的發(fā)揮。

4政策性金融機構層次明晰，支農范圍寬泛

各個國家的政策性金融機構各自有具體的支農范圍，而且，支農的領域很廣，和農業(yè)有關的融資都可以找到對應政策性金融機構。這些支農領域涉及到生產領域貸款，如美國農業(yè)電氣化管理局的農用電力改造貸款，日本農林漁業(yè)金融公庫的農業(yè)綜合設施貸款等，流通領域貸款，如美國商品信貸公司，不僅發(fā)放糧食收購貸款，國家儲備貸款、農場主自主儲備貸款，還提供出口信貸，加工領域貸款，如法國農業(yè)信貸銀行、印度國家農業(yè)和農村開發(fā)銀行等都有農產品加工貸款，扶貧貸款，如印度農業(yè)和農村開發(fā)銀行對小農、無地農民和邊際農民等貧困人口的扶持貸款；農業(yè)擔保和保險業(yè)務，如美國農民家計局對其他金融機構發(fā)放貸款進行擔保。

5各國注重建立支農政策性金融中的農業(yè)保險制度

農業(yè)保險制度是化解轉移農業(yè)風險的一個重要手段。如美國的農業(yè)保險非常發(fā)達，美國在1938年就頒布了《聯(lián)邦農作物保險法》，其農作物保險經歷了試辦、加速發(fā)展、政府出政策并與私營保險公司混合經營、政府出政策并完全由私營公司經營和的四個階段。法國是的農業(yè)保險體系基本上由私有保險公司組成，政府只是提供必要的政策支持。

二、政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向，在一國政府支持下，為貫徹和配合國家特定社會經濟發(fā)展政策，以國家信用為基礎，嚴格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務范圍和經營對象，運用各種特殊的融資手段，以優(yōu)惠性利率進行的一種特殊性資金融通行為，農業(yè)政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇，基于此，農業(yè)政策性金融，就是在國家和政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段和優(yōu)惠的存貸利率，嚴格按照國家政策的界定，以支持農業(yè)發(fā)展為主要職責，直接或間接地體現(xiàn)國家對農業(yè)支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。

從上述界定內容看，農業(yè)政策性金融有三個特征：政策性，主要是政府為了實現(xiàn)特定的政策目標而實施的手段，金融性，是一種在一定期限內以讓渡資金的使用權為特征的資金融通行為，優(yōu)惠性，即其在利率、貸款期限、擔保條件等方面比商業(yè)銀行貸款更加優(yōu)惠。這三個本質特征充分顯示了政策性金融同財政和商業(yè)金融的區(qū)別。

農業(yè)是高風險、收益率較低的弱勢產業(yè)。由于資本的逐利性，不僅城市的、發(fā)達地區(qū)的資金不往農村流，農村的資金還會往外流，這樣關系人類生存的農業(yè)問題卻得不到資金的支持，當市場這只看不見的手不能發(fā)揮作用的時候，就需要政府的手來彌補這個作用。因此政策性金融的產生、存在與發(fā)展是有深刻的經濟金融與社會根源，它是市場缺陷與政府干預、資源配置主體和資源配置目標錯位與失衡的必然結果。農業(yè)政策性金融的這三個特點恰恰體現(xiàn)了政府的作用所在，尤其對于經濟欠發(fā)達地區(qū)農業(yè)的發(fā)展來說，政策性金融的作用是非常重要的。

三、中國欠發(fā)達地區(qū)農村政策性金融的定位

1完善農村政策性金融的立法工作

可以借鑒國外立法的經驗，規(guī)范政策性金融機構的經營行為，使其行為有法可依，擺脫外部干預，維護自身的合法權益，保障資產的安全。同時，要加強對農業(yè)政策性金融的監(jiān)管，發(fā)揮和完善中國銀監(jiān)會的監(jiān)管作用。

2拓寬農業(yè)政策性金融的資金來源

農發(fā)行的資金來源除了財政撥款的資本金以外主要就是人民銀行的金融債券，目前中國農業(yè)政策性金融面臨著資金來源和使用規(guī)模不一致的問題，這主要是因為隨著農村經濟的發(fā)展，對資金需求的規(guī)模在逐漸擴大，然而農業(yè)政策性金融的資金來源已經不能夠滿足這種需要。欠發(fā)達地區(qū)支農的金融支持需要充足的資金來源，因此，擴大農業(yè)政策性金融的融資渠道是關鍵，日本做法值得借鑒，日本的政策性金融機構不直接吸收存款，而是間接的利用率郵政儲蓄的資金作為農業(yè)政策性金融機構的重要資金來源。我們可以參照這一方法，中國的郵政儲蓄在農村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行負擔很重。在2006年底掛牌成立郵政銀行后才開始有了貸款業(yè)務，因此，借鑒日本的經驗，把郵政儲蓄在農村中吸收的大量存款當作農業(yè)政策性金融機構的資金來源，解決農業(yè)政策性金融機構的資金來源問題。還可以，利用政府擔保從國際金融組織和外國政府獲得低息低資金成本的優(yōu)惠貸款等等。

3拓展農發(fā)行的業(yè)務范圍

2004年農發(fā)行轉型以來，形成了以糧棉油收購貸款業(yè)務為主體，以農副產品生產加工貸款為一翼，以支持農業(yè)和農村發(fā)展的中長期貸款的一體兩翼的支農新格局，有選擇性的支持農業(yè)產業(yè)化經營和農村基礎設施建設。但是，農發(fā)行的支農格局與欠發(fā)達地區(qū)的支農需求的不相匹配的，欠發(fā)達地區(qū)的農村很少有農產品的加工產業(yè)和農業(yè)產業(yè)化的經營項目，而往往是單個農戶分散，小額和急需的資金的需求。這種資金的需求是商業(yè)銀行所不愿支持的，必須要有政策性的金融來承擔。

4發(fā)揮農信社的作用

農信社在農村覆蓋面廣，與三農接觸最多，這些都具備了服務三農的基礎，因此，通過對農村信用社的改革，將農村信用社建成產權關系明晰、可持續(xù)發(fā)展的支農型社區(qū)金融機構是可行的。農村社業(yè)務可以分為兩部分，一部分走商業(yè)銀行的道路，另外一部分是支農服務，規(guī)定支農的比例和最低的底線，針對社區(qū)農民的需求來確定金融產品，以微利為前提，辦理扶貧、開發(fā)貸款業(yè)務、農副產品的種植、收購、加工貸款等各項業(yè)務。關鍵是要貼近農民，了解需求，提供快捷的金融服務。

5建立有效的合作金融和合作信用擔保體系

對欠發(fā)達地區(qū)農村分散而且經濟實力弱小的農民來說，通過合作金融的形式融資是一種必然選擇，正是由于農民、農戶沒有自己的合作金融組織為其服務，就造成了大量縣城金融市場的真空，也就產生了大量的民間借貸、地下錢莊等灰、黑色金融。實踐證明互助合作性質的農業(yè)信貸機構是一種具有效率的組織，如法國的農業(yè)信貸銀行是一種“上官下民”的所有制模式，它的中央機構國家農業(yè)信貸銀行是公有性質的，由政府所有，而省級農業(yè)互助信貸銀行和地方農業(yè)互助信貸合作社均為合作性質，由個人及成員入股組成，按合作制原則經營，為農民提供了大量的與農業(yè)生產有關的普通和優(yōu)惠貸款。這種將政策性金融機構與互助合作性質金融機構有機地結合起來的支農形式可以為我們所借鑒。在政府的主導下，積極支持農民自主參與的各種形式的資金互助，自擔風險、自己出資、自我管理的合作金融組織，以改善農村金融的服務供給，同時，主導的政府部門可以給予必要的指導和監(jiān)督。

6完善與支農金融相配套的農業(yè)保險和農業(yè)擔保機制

中國自1982年開辦農業(yè)保險，由于種種原因，農業(yè)保險自1992年開始逐漸萎縮，2004年中國農業(yè)保險業(yè)務不僅保費收入減少，農業(yè)保險的險種也在不斷減少，已由最多時的60多個項目下降到目前的不足30個。2004年保監(jiān)會啟動了農業(yè)保險，有了安信、安華和陽光三家不同經營模式的專業(yè)性農業(yè)保險公司，開展保險公司與政府聯(lián)辦，為政府代辦，以及直營等多種形式。如何在試點基礎上逐步完善支農金融相配套的農業(yè)保險和農業(yè)擔保機制有待進一步的研究。

摘要：本文首先探討了農村政策性金融的內涵，其次，總結了國際上農村政策性金融支農的經驗，最后指出了中國欠發(fā)達地區(qū)農村政策性金融的定位。

關鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；農村；政策性金融