土地流轉模式轉變研究

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編者按：本論文主要從有關對土地流轉模式的研究進展；重慶市目前在進行城鄉統籌改革中實行的幾種土地流轉模式的簡要介紹及比較等進行講述，包括了社會保障換承包地模式、三種土地流轉模式的比較、從社會穩定的角度看、從可持續發展的角度看、集體經濟發展型模式等，具體資料請見：

摘要：充分合理利用土地資源、提高土地利用效率是加快農村經濟發展、實現農業產業化、現代化必經之路，而選擇采取什么樣的土地流轉模式則關系到土地資源利用效率的高低。因此，可以通過對重慶市在城鄉統籌改革試驗中所推行的三種土地流轉模式進行分析和比較，并在此基礎上指出選擇土地流轉模式時應注意的相關問題。

關鍵詞：土地流轉模式；比較研究；重慶

隨著我國經濟的高速發展，“三農”問題成為制約經濟發展的瓶頸，成為關系國家穩定的重大問題。黨的十六大報告指出：“全面建設小康社會，重點和難點都在農村”。農村、農民、農業問題解決得好不好，關系到國家的長治久安。堅持科學發展觀，促進城鄉、經濟社會、人與自然的又好又快發展，構建和諧社會，重要的路徑之一就是實行“城鄉統籌改革”。黨中央、國務院高度重視“三農問題”，并進行了大膽而富有創新性的“城鄉統籌綜合配套改革”，其目的就是要解決好“三農問題”。土地流轉不但是“城鄉統籌改革”中的重點，更是“三農問題”的重中之重。重慶市是一個以農業為主的西部直轄市，屬于國家確定的“城鄉統籌綜合配套改革試驗區”之一，所以對重慶市的土地流轉模式進行比較研究，對“城鄉統籌改革”的順利實施，對“三農問題”的順利解決具有重大意義。

一、有關對土地流轉模式的研究進展

近年來，在我國農村土地使用權流轉模式已經發生了巨大的變化，產生了很多新鮮事物。

例如，在浙江、廣東、江蘇、山東、四川等地，生產要素流動十分活躍，農民與土地的關系正悄然變革，楊學城、羅伊.普羅斯特曼和徐孝白歸納了諸如反租倒包、有償轉包或轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等流轉模式，并以此作為實現農業產業化、現代化和農村城鎮化的基礎。鄧大才提出對不同地方應實行不同的土地流轉模式，提倡在東部經濟較為發達和城郊非農機會較多的地區使用股份合作經營模式、承包土地資本化模式、承包土地證券化模式；在經濟條件不太好，農民非農就業機會不多的地區采用承包土地反租倒包模式、團體租賃經營模式、托管經營模式。

劉海云、李改英提出了可資借鑒的四種模式，即土地換保障型模式、土地入股型模式、留地和就業相結合模式和集中開發模式。

洪增林、薛惠鋒則更加細化地提出集體土地流轉的三種模式：國有化轉制模式、保權讓利模式、“一村兩制”流轉模式。秦秀昌闡明了農村土地的“兩田制”流轉模式和抵押流轉模式。根據對土地使用權的利用情況,楊德才將現有的土地流轉模式分為以下幾種情況：股田制、股份合作制、出租、反租倒包、轉包、轉讓、拍賣、互換、代耕。

以上諸多土地流轉模式都是基于改革開放以來不斷產生的，十六大、十七大的勝利召開，面對中國的“三農”問題日益突出，對我國社會經濟發展提出一些新的要求，尤其是城鄉統籌這一具有重大歷史和現實意義的新要求，因此，如何根據新的經濟發展形勢下，選擇符合當代農村經濟發展的土地流轉模式顯得尤為必要。

二、重慶市目前在進行城鄉統籌改革中實行的幾種土地流轉模式的簡要介紹及比較

（一）重慶市目前在進行城鄉統籌改革中實行的幾種土地流轉模式的簡要介紹

1.社會保障換承包地模式

社會保障換承包地方案是指用社會保障代替土地保障的方案。農民年老進入小城鎮定居，擁有穩定的非農收入來源，又自愿出讓其原先承包經營的土地和宅基地使用權，可以申報為城鎮居民戶口，與城鎮居民享有同等的社會保障和子女入學政策，并對其購買養老保險、醫療保險等給予適當補助，并納入城市廉租房范圍，實行就業扶持。該種模式的土地流轉各區縣政府要統一實施征地，統一各補償政策，統一辦理失地農民農轉非和養老保險，并對不同年齡階段的農民實施不同的補貼和社保政策。

2.宅基地換住房模式（城鄉建設用地增減掛鉤模式）

宅基地換住房方案是指用集中興建新型農村社區或城鎮住房替換農村宅基地的方案。按照土地集中、城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的思路，農戶將土地承包經營權通過入股、聯營、出租或租賃、轉包、轉讓等方式實現集中，農戶獲得租金、薪金、股金三重收入，同時，農戶可以退出其宅基地使用權進入新型農村社區集中居住或進入城鎮購買經濟適用房或商品房，政府給予舊房拆遷補償，并將增加的農村宅基地指標置換為城市建設用地，用土地出讓金等收益對農民購房進行補貼。

3.集體經濟發展型模式

集體經濟發展型方案是指以股份合作制為特征的方案。將集體土地和農民土地承包經營權折價入股，組建股份經濟合作組織或公司制企業，對集體資產進行經營，農民可以到合作組織或公司制企業投勞打工，獲取租金、薪金、股金三重收入。

該模式可以把轄區農民的土地和集體建設用地集中起來，實行集中開發、連片種植，將農村劃分為農業生產區、工業開發區和群眾商住區，依此實施統一規劃和經營。

（二）三種土地流轉模式的比較

1.從預期收益的角度看

在社會保障換承包地模式下，農民所獲得的預期收益的穩定性則取決于政府的執行力度和相關的配套的社會保障體系的完善程度以及農民轉為市民后在就業競爭中的競爭力強弱。這主要是因為農民退出承包地后，并且由農民轉變為市民，其收入來源于政府的生活補貼和一些其他的政策優惠以及進入城市工作所得到的工資（這部分工資并不穩定，因為政府是不可能直接為這部分農民提供工作崗位）。另外這部分農民轉變為市民后，其住房則是一筆非常大的開支，盡管政府提供廉租房，但如果這部分新市民的收入來源極為有限，同樣也會承受不起。而宅基地換住房模式與社會保障換承包地模式相比，解決了農民急切希望改善居住這一重要問題，其預期收益的大小與土地流轉市場的完善程度密切相關，而且宅基地換住房這種模式是建立在實現土地承包經營權大規模的流轉的情況下才具有一定的可行性，而就當前我國土地制度來說，要實現這一條件則還需要進一步對土地制度進行改革和完善。第三種土地流轉模式——集體經濟發展型模式，其獲得的預期收益取決于三部分，即：租金、薪金、股金。這三部分收入中租金與宅基地換住房這種模式一樣是建立在土地流轉市場比較發達的條件下才能較大程度地實現；薪金取決于再次就業時所從事的工作與工作所在地的工資水平；股金則取決于土地進行折價入股后組建的股份經濟合作組織或公司制企業的經營效益的好壞。

2.從可持續發展的角度看

僅從所耗費的成本來說，集體經濟發展型模式比較適合于中國絕大部分地區社會經濟發展情況，這主要是因為集體經濟發展型模式政府所投入的成本相對于另外兩模式來說要小得多，農民所承擔的風險也比這兩種模式要小得多。從重慶市目前對江北區、渝北區及九龍坡區所采用的三種模式的實踐情況來看，采用經濟發展型模式所花費的成本是社會保障換承包地模式的1/10，是宅基地換住房模式所耗成本的1/6。如果從所獲得的預期收益大小來說，根據重慶市統籌城鄉發展系列研究課題組的研究報告，采用社會保障換承包地模式，每戶農民可得到的預期收益（即與土地相關的利益加上變為市民的利益）為282017元；若采用集體經濟發展型模式，每戶農民可預期的收益（即與土地相關的利益加上保持農民身份的利益）為86094元。若采用宅基地換住房模式，按照農民宅基地置換城鎮住宅的集體土地流轉模式，則每戶農民的宅基地置換收益約為73500元。由此可以得出，從所獲得的預期收益大小看，社會保障換承包地模式>集體經濟發展模式>宅基地換住房模式。

3.從城市化進程角度看

社會保障換承包地模式下，農民可得到城鎮居民戶口和相對較好社會保障政策照顧，比如農轉非優惠政策、子女入學優惠政策和養老保險、醫療保險等。由此可知，此種模式能使農民在城市里安定生活，非常有利于加快城市化進程，而且城市化的穩定性較好，不易出現逆城市化現象。在宅基地換住房模式下，不及社會保障換承包地模式發展速度，集體經濟發展型模式是三種流轉模式相對于另外兩種模式來說其城市化速度更為緩慢，因為集體經濟發展型模式主要是通過提高農民向城市的轉移“能量”來促進城市化發展。一旦集體企業經營不善，城市化也就無法推進。總之在對城市化進程的積極作用方面，社會保障換承包地模式大于宅基地換住房模式，宅基地換住房模式又大于集體經濟發展模式。

4.從社會穩定的角度看

如果政府財政支持不到位，則社會保障換承包地模式很容易給社會穩定性威脅，農民既沒有能力購買住房，也沒有政府提供保障性的收入。尤其是在醫療和養老保險金不能到位的情況下，將會造成社會動蕩不安。而宅基地換住房模式，相對社會保障換承包地模式來說，情況要稍微好些，因為這種模式只是給原有農民進行耕種時可能帶來不便，如果土地流轉市場比較完善，那么這種模式對社會穩定將不會有多大影響。在集體經濟發展模式下，農民一方面可以獲取租金、薪金、股金三重收入，另一方面，農民仍然對所承包的土地具有部分收益權和處分權。因此這種模式相對于政府還沒有足夠的財政實力時不失為一種可以考慮的模式。當然，眾所周知，集體經濟發展型模式同樣也存在經營風險，股金和薪金都有可能化為泡影，因此，這種模式對社會穩定有一定的隱患。

（三）選擇土地流轉模式時應注意的相關問題

從以上分析可以看出，在城鄉統籌改革中選擇什么樣的土地流轉模式并不能盲目照搬照抄，而是要具體問題具體分析。總的來說，選擇什么樣的土地流轉模式能夠更加適合社會經濟發展，則需要綜合考慮以下幾個方面的因素：經濟實力的強弱、社會保障制度的完善程度、法律法規的健全程度、農村土地市場的發育程度、非農產業吸納農村剩余勞動力的能力、農業企業產業化程度、政府政策及政策的執行力度。就目前重慶市在進行城鄉統籌改革試驗中所推行的三種土地流轉模式來看，社會保障換承包地模式對政府的財政實力，相關的法律法規體系及土地市場特別是城市土地市場和農業勞動者的技能等方面的要求都非常高，否則推行該種模式將會給社會帶來極大的不穩定性；宅基地換住房模式只是對土地市場尤其是農村土地市場的發育程度要求相當高，而對政府的財政實力、相關的法律法規體系等方面與社會保障換承包地模式相比，其要求稍微要低。集體經濟發展型模式目前基本上在全國各地采取的比較普遍的一種模式，但是與轉包、代耕這類模式相比，其所要求的條件又更苛刻。