國有資產流失管理

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編者按：本論文主要從國有資產流失的界定與類型；國有資產流失的原因；防止國有資產流失的思路等進行講述，包括了國有資產的合法流失、國有資產的非法流失、國有無形資產的流失、法律法規不完善、國有資產管理體制不健全、尚未建立現代企業制度等，具體資料請見：

摘要：我國是社會主義國家，國有資產是我國經濟發展的基礎，是國民經濟增長的主力。當前，國有企業的體制改革和結構調整已進入攻堅階段，一些深層次的問題隨之暴露，其中國有資產流失是國民經濟發展和國企改革中的一個突出問題。主要從分析國有資產流失的類型，造成流失的主要原因，探索防止流失的新思路。

關鍵詞：國有資產管理；資產流失；資產管理體制；防止流失舉措

1國有資產流失的界定與類型

國有資產流失的特征及界定的依據有二：一是流向的特定性，即專指國有資產流向非國有產權主體；二是權益的被侵占性，即在沒有合法和合理補償的情況下，或是國有資產本身，或是國有資產取得的權益或效果被非國有性質的產權主體侵占。國有資產流失不同于國有資產損失。廣義地講，國有資產流失也是國有資產的一種損失。就整個社會范圍分析，資產的流失只是資產產權主體的更換，資產及其權益在社會范圍內并未消失；而資產的損失則是資產及其權益在社會范圍內消失任何產權主體都未得到好處。

從國有資產流失的類型來看，國有資產流失主要包括：國有資產“合法’’流失、國有資產非法流失和國有無形資產流失。

1.1國有資產的合法流失

國有資產的合法流失，是指因體制不健全，國家宏觀管理水平下足，企業認識水平不高以及法律上的不健全而造成的國有資產流失是國家在經濟發展過程中，鑒于認識過程的一般規律，非主觀性的資產流失。國有資產的合法流失主要表現為：

(1)破產企業中的資產流失。我國從1998年試行《破產法》以來，共審結破產案件3000多起，己破產的企業中，絕大部分都是占用大量國有資產，有相當一部分企業破產的主要動機是逃避債務，“破產有利”、“先分后破”的現象相當嚴重，破產企業中的資產流失，已成為國有資產流失的渠道之一。

(2)資產閑置造成的流失。是指由于引進國內外先進設備未能發揮出最大潛能而造成閑置浪費。據有關部門統計，全國每年由于設備未充分開發利用而造成的國有資產流失浪費達360多億元。

(3)改制企業中的資產流失。黨的十六大以后，股份制在我國國有企業普遍推廣。這種新體制為我國國企走出困境，注入活力發揮出新的有益的作用。但由于一些企業操作不規范，造成了國有資產大量流失，其現象為：改制初期將固定資產低估或不進行評估就低價入股；將公有資產按比例配送給個人；在紅利分配時，國家股、集體股、個人股同股不同利；以搞股份制名義，按股分紅，利率高于國家規定等。

(4)借管理層融資收購(MBO)侵吞國資。近幾年，MBO頗為流行，部分國有資產退出公有制領域，但不可能全部轉讓給外部股東。推行MBO有利于解決產權虛置，激勵經理層，這是不可否認的，然而在施行MBO過程中，極易發生國有資產流失，其一是交易前的隱藏資產；其二是交易過程將國有資產應得的效益轉移到經營者控制的實體中；其三是利用資產評估機構壓低資產；其四是通過行政審批手續低價處置資產。因此，必須對MBO加強監管。

1.2國有資產的非法流失

國有資產的非法流失是指由于盜竊、瀆職舞弊、貪污腐敗等違法活動所造成的國有資產流失。一些企業，特別在國有大型企業中，經常發生偷盜原材料、半成品、生產工具和設備等違法活動，從而造成國有資產流失。目前國有資產非法流失，尤其是管理層腐敗犯罪而導致國有資產流失的現象越來越突出，犯罪分子的職務越高，涉案金額就越大，利用計算機及網絡實施的貪污、挪移公款等職務犯罪經濟案件逐漸增多。

1.3國有無形資產的流失

當前，國有企業在改革中不斷探索企業產權制度改革的形式，力圖通過各種產權交易渠道，增強企業活力，活化資產存量，以確保國有資產保值增值。然而，與企業產權交易日益活躍相伴隨的是，國有無形資產出現了嚴重的流失。國有無形資產的流失主要表現為：“三資”企業、非國有產權主體無價或低價使用國家土地；“三資”企業組建時，國有技術專利、技術秘密等無價或低價投入；國企股份制改造過程中，不評或低評國企商標名牌等國有無形資產價值國有無形資產所依附的技工不合理流出，帶走了生產技術、營銷渠道等秘密；國有無形資產界定不清造成資產及權益的流失等。

2國有資產流失的原因

國有資產流失是一個錯綜復雜的社會經濟問題，總的來看，國有資產流失既有體制性和政策性方面的原因，又有國有資產管理質量和管理水平方面的原因。從不同的角度對國有資產流失的原因分析，主要有以下幾點：

2.1法律法規不完善

十四屆三中全會的文件指出了建立我國現代企業制度，十五大和十五屆四中全會公報都指出，我國國有經濟有進有退、進行戰略性調整，但在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域要占支配地位，這三個里程碑式的文件指明了我國國有企業改革的方向和路徑，但實踐證明，路徑的落實并不盡如人意，一個重要的原因即文件中的有關論述沒有及時制定成更具約束力的法律條文。例如為化解國有銀行的不良資產，于1999年開始實行的債轉股由于相應的法律法規不完善，使得在其實施過程中出現了許多問題，最終偏離了我國經濟體制改革的長遠目標。可見，國有資產法律法規不完善，給國有經濟改革帶來的危害是極其巨大的。

國有資產法律法規不完善從其表現來看，主要有：第一，產權制度法律法規不完善。國家對國有資產的所有權缺乏法律的有力保證，造成國有資產所有權分散、管理權模糊和經營權不能落實；第二，資產管理法律法規不完善，使得市場經濟條件下必然出現的國有資產產權流動、產權交易等缺少法律依據和保障，例如重慶南川市的先鋒磷肥廠以及中西部地區的許多國有企業在產權轉讓過程中，由于缺乏相應的政策和法律法規使得國有資產流失；第三，資產評估中介活動的法律法規不完善，使得資產評估中的違法行為缺乏法律監督、約束和進行制裁的依據。

2.2國有資產管理體制不健全

我國的國有資產管理體制建立于計劃經濟時代，因而具有計劃經濟的特征，雖然在改革開放以后對國有資產管理體制進行了許多改革，但未能徹底擺脫計劃經濟的束縛，建立起適應社會主義市場經濟要求的體制。主要表現為：第一，國有資產所有者主體長期缺位，沒有對國有資產的流失承擔責任。現行的體制，國有資產出資人職責由多個部門分擔，使得管資產、管人、管事互相脫節。國務院作為國有資產所有者代表，不可能直接管理國有資產，而是使管轄權分散在多個部門，因而出現了一些政府機構分頭管理國有資產的現象，多頭管理實質上等于無頭管理，它不可能做到責權利明確，往往是有利益和權利時大家爭著管，有責任時卻相互推諉，誰也不管。可見，國有資產所有者主體長期缺位嚴重影響了我國經濟的高效發展，導致了國有資產的嚴重流失；第二，沒有一個統一的、權威的國有資產管理機構，就不能實行國有資產統一管理、監督和運營。國有資產的分散管理帶來了不少矛盾和弊端，例如國有資產運營效率低下，資產隱性流失嚴重，政企職責不明，政企機構不分等；第三，沒有理順國有資產所有權、管理權、經營權之間的關系，各部委、各地方政府長期以行政權干預國有資產經營權等。

2.3尚未建立現代企業制度

十四屆三中全會提出要“轉換國企經營機制，進行制度創新，建立現代企業制度”，現代企業制度的特點是“產權清晰，責權明確，政企分開，管理科學”，通過建立現代企業制度使企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。據此，國務院和地方各級政府都開始進行現代企業制度的試點，但建立現代企業制度試點工作比預期緩慢的多，主要原因在于利益關系太復雜，利益調整的程序太深刻，由此引起的摩擦阻力太大。由于現代企業制度尚未形成，企業沒有獲得國有資產的自主經營權，企業的生產、經營、銷售、分配以及資產的運用和處置等常常受到來自行政的干預，經營者缺乏保護國有資產的強烈意識，對違法違規行為防范不利等，都在一定程度上造成了國有資產的流失。

2.4企業管理不善

從國有企業自身來看，來自政府任命的許多企業高層管理人員長于經驗管理往往缺乏相應的現代科學管理經驗，在企業投資經營決策中常出現失誤，而最終責任又無人承擔，致使國有資產流失。同時由于國家政策和法律法規不夠完善，在加強國有企業自身管理的改革中，如經營者持股、管理層融資收購(MB0)等行為都使一部分國有資產流向非國有產權主體。一些企業內部人員的貪污瀆職，浪費盜竊及偷漏國家稅收等也都造成了國有資產的流失。

2.5企業內部人員控制的影響

企業內部人員的控制是指在國有企業改革中．多數或相當大量的股權由企業內部人持有，從而在企業的重大戰略決策中內部人員權利得到操縱的一種現象。國有企業改革主要是在不改變所有制的前提下實行的“放權讓利”，擴大企業經營自主權。其本意是通過“放權讓利”把國有企業塑造成自主經營、自負盈虧的與市場經濟相適應的微觀經濟實體。但是這種放權讓利沒有與產權制度改革結合，其結果是國家對國有資本的控制權不斷削弱，最后只能是企業內部人員行使國有資本的控制權，其結果是國有資本的權益流向企業內部的個人，主要是領導層。

3防止國有資產流失的思路

十六大報告明確指出：“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產、管人和管事相結合的國有資產管理體制。關系到國民經濟命脈和國家安全的國有大型企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其它國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產管理機構，這是國有資產管理體制改革的一個重大突破，有利于實現公有制特別是國有制形式的多樣化，充分調動中央與地方的積極性，做到權責明確，各司其職，進一步增強國有經濟的活力。

3.1加強立法，用法律手段強化國有資產管理

經濟學界和法學界的專家們普遍的看法是：國有企業下一步的改革應當“先定規后行動”，盡快出臺國資法，使改革有法可依，有章可循。即將出臺的國有資產法對國有資產改革的重大問題都做出了明確的規定，即通過法律做到：

(1)確立新的國有產權制度。傳統的國有產權制度的主要弊端是產權邊界模糊、主體虛置，從而導致了國有產權的不可交易性，企業資本結構不合理，企業行為短期化和低效化。國有資產管理體制改革的目標是：國有企業做到產權清晰，責權利明確，建立有效的激勵機制和約束機制，進行企業制度的創新，把所有權和法人財產權分離，使產權能夠流動，實現國有資本在市場的公平競爭中保值增值。

(2)建立“政資分開”和“政企分開”的國有資產出資人制度。制定國資法，通過法律建立“政資分開”和“政企分開”的國有資產出資人制度，把十六大的成果用法律形式鞏固下來。中央決定在中央和地方省、市(地)政府分別設立管資產、管人、管事三結合的國有資產管理委員會，真正實現國有資產管理中權利、義務和責任相統一的國有資產管理、營運、監督體制，通過制度的安排把政府職能相對分開，這就為“政資分開”創造了先決條件。(3)建立國有資產的監督機制。國有資產大量流失很大一部分原因是沒有建立對國有資產的監督機制，因此必須建立國有資產監督體制。國資法草案規定：“市級以上人民政府監督本級政府國有資產管理機構、國有資產經營機構和下級政府的國有資產管理和經營情況，檢查有關法律、法規的實施情況。政府審計部門定期審計本級政府授權的國有資產經營機構的資產負債、損益及財務收支等狀況”，同時還規定：“中華人民共和國公民、社會團體、社會中介機構、新聞媒介可依法對國有資產的管理、經營和使用進行監督”。這就從法律上為確保建立國有資產的監督體制奠定了基礎。

3.2建立“三層制”的新國有資產管理體制，處理好國有資產管理、監督和營運的關系

由于政府不可能直接管理眾多企業，要解決舊體制下的國有資產管理帶來的矛盾和弊病，有效防止國有資產流失，就須建立國有資產管理機構、國有資產經營公司和從事直接管理的企業這種“三層制”的體制，從而處理好國有資產管理、監督和營運之間的關系。

(1)第一層次——國有資產管理機構。中央國有資產管理機構管理中央所屬企業的國有資產，地方政府國有資產管理機構管理地方所屬企業的國有資產，但不直接干預企業的生產經營活動。國資委是國有資產的總代表，對國有資產進行宏觀的、全方位的管理和監督。通過審批屬于第二層次的國有資產經營公司的發展規劃，年度經營計劃，收益運營計劃，向資產經營公司委派監事會等方式，直接對國有資產經營公司行使管理權。

新設立的國有資產監督管理委員會是一個國務院直屬的正部級特設機構，它合并了原經貿委管國有經濟改革和運作，中央企業工委管干部，財政部管國有資產登記等職能。國資委要有效運作必須把握好以下幾點：第一，必須明確界定國資委的工作目標和責任。作為專門代表國務院履行國有資產出資人職責的機構，國資委對政府和全國人民負有《公司法》意義上的受托責任，包括履行忠誠義務和勤勉義務；第二，確定的工作目標要可度量，可以追索責任。設立國資委的目的之一就是要把責任、權利、義務統一起來，形成有效的激勵和約束機制。為此必須通過法律法規明確國資委工作做到什么程度，就算較好的履行了其職責，做到什么程度，就明顯的表明其有沒有充分、完全完成其職責；第三，運作要公開、透明，要接受社會監督。因此，對國資委及其所屬的國有企業信息要求不得低于上市公司；第四，必須立足于有效的履行出資人職責，切實轉變思想觀念、運行機制和工作作風。比如對企業的重大人事任免，應當逐步探索一套既符合黨管干部原則，又符合市場經濟原則的選聘、考核和激勵制度，而不能延續過去的一套選拔任免方式。

(2)第二層次——國有資產經營公司。國有資產經營公司是聯結國資委與企業之間的中介和橋梁，是政企分開的“隔離層”，是特殊企業法人和國家授權經營的特定部門，代表國家作為“出資者”對國有資產直接行使重大決策，選擇管理者等出資者的權利。按照國有資產管理職能與經營職能分離的要求，資產經營公司專司國有資產的資本經營和產權運作。在這三個層次中，國有資產經營公司直接承擔著國有資產保值增值的責任。為使國有資產經營公司履行出資人保值增值的責任，就要建立強有力的責任約束機制。它作為資產運營的經濟組織，同樣要按照公司法來構建，公司要建立董事會、監事會，選聘經理人員。董事會是決策機構，經理層人員負責經常性經營。

(3)第三層次——從事直接經營管理的企業(包括國有獨資公司、國有控股公司、國有參股公司)。企業運用被授權占用的國有資產，依法自主經營，自負盈虧，具體承擔國有資產保值增值的責任。占用國有資產的企業，按產權關系分別隸屬國有資產經營公司，依法享有法人財產權，具有獨立的企業法人資格，按市場化和效益原則自主經營、自負盈虧、照章納稅。占用國有資產的企業與國有資產經營公司不是行政上的上下級、領導與被領導的關系，而是出資者與企業法人的關系。國有資產經營公司以產權為紐帶，行使出資者權利，并通過股東會，董事會與下屬企業簽定資產經營責任書，授權企業進行具體的經營活動，實現國有資產的保值增值。

3.3建立有效的法人治理結構

國有資產管理體制問題如果不與法人治理結構相聯系，那么國有資產管理體制就不能很好的建立。所謂法人治理結構是指公司作為一個獨立的法人實體，為保證其正常運作而構建的一整套組織管理體系。這套組織管理體系是由股東會即所有者、董事會即決策者、經理人即經營者和監事會即監督者組成的一種組織機構。目前我國國有企業法人治理結構的基本特征是“政府干預下的內部人控制”。在建立現代企業制度的過程中，下放給企業的經營自主權在一定程度上落到了“內部人手中”，出現了經營者權利迅速膨脹而對其監督與約束力度大大減弱的趨勢，因此必須健全和完善企業法人治理結構中的組織機構和互相制衡體系。按《公司法》的要求構建公司的股東大會、董事會、經理人員和監事會等組織機構。從組織制度上為建立公司法人治理結構提供組織前提，從權利設置上規范公司法人治理結構的制衡體系，為處理好信任托管和委任關系問題提供制度保障，明確劃分董事會、監事會、經理人員的各自權利、責任和利益關系，建立一種明確而有效的制衡體系，既相互制約又相互配合，以實現對公司科學而有效的管理。同時還應建立外部監控機制，充分發揮銀行在企業法人治理中的作用。銀行的貸款已成為企業最重要的外部資本來源，銀行作為企業最大的債權人，將監督貸款企業的動向，而且銀行本身就有監控經濟的職能。銀行在信息收集、傳遞等方面應發揮其優勢，承擔對貸款企業的事前、事中和事后的監控以節約監控資源，降低監控成本。因此，在今后企業改革中，應盡快建立以董事會在治理結構中承擔重要責任，同時充分授權的內控、外控相結合的治理結構。

3.4提高國有企業經營者的整體素質，建立和健全國有企業經營者激勵和監督約束機制

一方面，大力培育企業管理經營者人才市場，積極推進國有企業經營者的市場化、社會化、職業化．形成一個高素質的無行政依附和單位依附的企業家階層，建立公開、平等、競爭、擇優的企業家市場：另一方面，加強對經營管理者的教育培訓，可以采用國外、國內培訓相結合的方式，還可以通過國際互聯網，利用國際上各類科技、經濟、商情信息作為教學資源進行培訓。建立和健全國有企業經營者激勵和監督約束機制，可從以下四個方面著手：①經營者收入和企業經營績效掛鉤，實行年薪制；②把物質激勵和精神激勵結合起來；③加強和完善監督機制，把外部監督和內部監督結合起來；④建立和完善經營業績考核制度和決策失誤追究制度，實行經營者任期經濟責任審計。

3.5做好國有資產基礎性管理工作，搞好資產評估。加強對無形資產的管理，準確量化國有資產

做好國有資產的基礎性管理工作，如定期清產核資，查清資產存量；進行產權界定和產權登記，依法界定國有資產所有權、管理權和經營權；迅速提高資產評估水平，建立國有資產信息管理系統，為國有資產的管理和決策提供科學的咨詢和依據等。同時資產評估機構應不斷改進評估技術，廣泛搜集市場信息，提高評估結果的準確性、公正性。要加強宣傳，提高對無形資產重要性的認識，使社會形成保護和管理無形資產的共識。要普及法律知識，增強法律意識，懂得哪些是受法律保護的無形資產，哪些行為屬于侵權行為，嚴格執法，嚴厲打擊侵權行為。