市場化影響因素

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[關鍵詞]公共產品；市場化供給；私人資本

[摘要]近年來，我國公共產品的市場化供給現象越來越普遍，并逐漸成為了公共產品供給方式的一種發展變化趨勢。公共產品的性質是決定公共產品供給方式的基礎，而技術進步、私人資本規模、政府職能轉變與制度創新則是影響公共產品市場化供給的四個主要因素。公共產品市場化供給的未來發展前景良好，但是市場化供給中存在的各種體制性障礙也必須引起充分重視。

一、我國公共產品市場化供給的基本發展狀況

隨著我國市場經濟的不斷發展，公共產品供給通過市場機制來實現的現象已經越來越普遍，公共產品的市場化供給取得了一定程度的發展。2001年12月、2002年1月和3月，國家發改委先后出臺了《關于印發促進和引導民間資金投資的若干意見的通知》、《“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》等文件，提出鼓勵和引導非國有經濟以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性的基礎設施建設和公益事業項目建設；2002年3月，國家發改委公布的新的《外商投資產業指導》中對禁止外商投資的電信、燃氣、熱力、供排水等行業首次列為對外開放領域；2002年10月國家發改委、國家建設部、國家環?？偩钟殖雠_了《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》，提出鼓勵各類所有制經濟積極參與投資與經營，實現投資主體和運營主體的多元化。在這些文件出臺的同時，市場也作出了積極響應，大量民間資本開始進入公共產品生產與供給的各個領域，包括交通，水、電、煤，環衛，教育等等。

本來由政府“包攬”的公共產品如今不斷地轉向由市場供給，并逐漸成為了公共產品供給的一個發展變化趨勢。這種變化何以會發生，其中的影響因素又是什么，弄清楚這些問題對于深入理解我國公共產品供給機制的變化規律有重要意義，另外，也只有將這變化背后的影響因素和規律把握住了，才能在實踐中更有效地提供公共產品，滿足社會對公共產品日益增長的需求。

二、公共產品的性質和供給方式

1954年，美國著名經濟學家保羅•薩繆爾森發表了《公共支出的純理論》一文，給出了公共產品的經典定義，即公共產品是具有非競爭性和非排他性的產品。其中非競爭性是指某個消費者消費公共產品并不影響其他消費者的消費，而非排他性是指公共產品的利益不能被特定的某些消費者所獨享。于是，非競爭性和非排他性就成為了公共產品區別于私人產品的兩大本質特征。其后的大量研究表明，也正是由于這兩大性質導致了在公共產品供給上的市場失靈，于是通過政府來供給公共產品就是不可避免的。

但是，更準確地說，保羅•薩繆爾森的這個定義只是針對純公共產品的定義，在現實生活中除了國防、外交等極少數公共產品屬于純公共產品外，絕大多數公共產品是準公共產品，或者稱混合公共產品。這些準公共產品雖然也具有非競爭性和非排他性但是卻并不完全，有的有非競爭性但卻有排他性、有的有非排他性但卻有競爭性、另有的只有一部分非競爭性和非排他性。道路、教育、醫療衛生、行政管理等都屬于準公共產品的范疇。正因為準公共產品的非競爭性和非排他性是不完全的，所以市場在提供這些產品上不一定失靈，也就是說準公共產品的性質使得其供給有可能不通過政府而由市場來提供，這正是我們分析公共產品市場化供給的一個最基本的前提。本文所要論述的公共產品市場化供給確切地說就是指準公共產品的市場化供給。

三、公共產品市場化供給的影響因素

在我國市場經濟的發展過程中，公共產品不斷由政府壟斷供給方式轉變為市場化多元供給方式，這種轉變的實現是受諸多因素影響的，揭示這些影響因素是把握公共產品供給方式變化規律的基礎。

（一）、技術進步的影響

公共產品能否通過市場機制有效供給，與公共產品的非排他性及其強弱程度有關。具有完全排他性的純公共產品只能由政府提供，相反，具有完全排他性的私人產品則由市場提供最有效率。因此，對準公共產品而言，排他性越強那么就越有可能通過市場來提供。排他性的強弱實際上包含著兩層意思：一是從技術上看能不能排除不付費者對產品的消費；二是如果在技術上能夠排除，那么排除的成本又是多少?？梢姡潘缘膹娙跖c技術存在密切的關系，所以技術進步可以通過實現技術上的可排除性和降低排除成本以影響非排他性的強弱，最終對公共品供給方式產生影響。具體而言：

1，技術進步使得排除不付費者對產品的消費成為可能。例如，在有線電視技術發明以前，電視信號都是通過電磁波的形式向消費者傳送，消費者對電視信號的消費是非排他的，此時的電視信號幾乎全部由政府提供，市場供給的情況很少甚至沒有。但隨著科學技術的不斷發展，有線電視技術、加密技術開始出現，電視信號不能排他的問題得到有效解決，那些不愿付費的消費者就會很容易地被排除在有線電視的消費之外，在這種情況下，由私人投資興辦的電視臺就可能涌現出來。

2，技術進步使得準確計量成為可能，從而降低了公共產品的排他成本。有的公共產品雖然存在技術上的可排他性，但是因準確計量技術落后而導致排他的成本非常高，最終還是使排他難以實現。但是技術水平的不斷進步改變了這種狀況，可分割、可計量的技術使得消費者對公共產品的消費量一目了然，由此便可根據消費量對消費者征收使用費，從而為私人資本參與這些行業公共產品的供給提供了可能。比如，電子收費技術的采用可使得對高速公路上過往汽車的收費在不降低通行速度的情況下瞬間完成，高速公路排他成本大為降低，這就使得高速公路全由政府投資的狀況得到改變，由私人投資興建運營的高速公路開始出現并逐漸增多。

（二）、私人資本規模的影響

技術進步增強了公共產品的排他性，這只是為公共產品的市場供給提供了前提基礎，但是市場有沒有能力去提供公共產品則是另外一個問題，這與私人資本的規模有重要關系。許多準公共產品行業往往是自然壟斷型行業，自然壟斷型行業的一個特點就是存在規模經濟效應，平均成本隨著規模擴大而遞減，規模達不到一定程度就沒有經濟效率，因此這種行業一般只有一家企業或者少數幾家企業存在就可以滿足整個市場需求。電信、電力等都屬于這種自然壟斷型行業。要投資于自然壟斷型行業的準公共產品生產，沒有一定的資本規模是實現不了的，因此較大的資本規模是私人資本能夠進入這些領域的必要條件。有學者曾對基礎設施的市場供給規模與私人資本規模的關系作過實證分析，發現兩者呈明顯正相關關系。實證結果顯示：基礎設施的市場供給規模對私人資本規模的彈性為0.56，即私人資本規模每增加1%，基礎設施的市場供給規模就會增加約0.56％。這說明私人資本總量為公共產品的市場供給提供了堅實的財力基礎。

隨著我國市場化改革的發展，包括國內集體經濟、私營經濟、個體經濟、股份制經濟、外商投資、港澳臺投資在內的多渠道的私人資本大量引入并迅速成長起來；另外，民間的資金也進行著快速集聚，國內居民儲蓄規模不斷擴大，根據央行統計，截至2004年年初，居民儲蓄總額已經高達11．63萬億元，這些都為私人資本規模的擴大奠定了基礎。特別地，我國的私人資本還具有相對集中的特點，沿海經濟發達地區的私人資本聚集程度相對較高，因此在資金充盈的條件下，通過合理引導就很容易實現私人資本的集結，形成較大的投資規模。

（三）、政府職能轉變的影響

私人資本規模的擴大為公共產品的市場化供給奠定了財力基礎，但是如果政府對公共產品存在私人資本的準入限制，那么公共產品市場化供給仍舊難以實現，所以政府在提供公共產品上的職能轉變是另一個關鍵影響因素。

我國自市場化改革以來之所以能夠實現公共產品的政府壟斷供給方式向市場化多元供給方式的不斷轉變，與政府職能的變化是分不開的，政府改革其供給公共產品職能的原因主要是：

1，由于大量的公共產品由政府直接生產，數量和范圍越來越多，各種弊端逐漸顯露出來。首先，是公共產品生產的無效率與低質量，由于政府長期以來是公共產品的壟斷供給者，其自身缺乏動力去降低成本和進行技術創新，從而導致了X-非效率現象的出現；其次，是由虧損所引起的財政困境，政府直接提供公共產品的高成本引起了大量公營事業部門的虧損，進而對財政形成了強大的支付壓力，例如，我國郵政的虧損就是個老大難問題，根據2005年的經濟普查第三號公報顯示，2004年我國郵政業虧損額高達11億元；最后，公共產品壟斷供給導致的尋租和腐敗現象也引起了社會公眾的極大不滿，迫使政府對這種行為進行治理。

2，在市場經濟條件下，政府的活動主要集中在提供公共產品方面，而不同的政府職能理念則決定了政府在公共產品上的供給范圍和介入的程度，20世紀80年代興起的“新公共管理”對我國政府職能理念的轉變起著很大的影響。從上世紀80年代開始，西方各國相繼掀起政府改革的浪潮，走向一種稱為“新公共管理”的模式?！靶鹿补芾怼钡睦碚摶A是公共選擇理論，它的基本觀點是“通過政府與市場關系的重新界定來解決政府面臨的困境；打破政府對公共服務的壟斷，全面引入市場機制，私人企業、非盈利性公共組織、半獨立性公共公司、政府機構等各種類型的組織都可以提供公共服務，在公私之間形成競爭”。我國在公共產品供給上逐漸打破政府壟斷局面，引入市場機制，向多元化方向發展，“新公共管理”思想起著不可忽視的作用。

（四）、制度創新的影響

制度創新是指制度主體通過建立新的制度構建以獲得追加利益的活動。公共產品供給中的制度創新能夠增加私人投資者的潛在利益，從而推動公共產品市場化供給。公共產品供給中的制度創新主要表現在兩個方面：

1，公共產品產權制度的創新。我國在計劃經濟時代和市場經濟發展初期，公共產品完全由政府供給，因而公有制就是公共產品產權制度采用的唯一形式。但隨著市場經濟日益發展和由此引致的對公共產品需求的日益擴大，通過政府單獨供給所有的公共產品變地越來越困難。于是，逐漸壯大的私人資本迫切要求改變這種公共產品產權全部公有的狀況，期望通過產權制度的創新使私人也參與到公共產品的供給之中。在這種情況下，公共產品產權制度進行了兩方面的創新，一是使私人獲得公共產品的所有權，即公共產品產權的私有化，這主要通過私人從政府手中購買公共產品所有權來實現；二是公共產品經營權的私有化，即在公共產品所有權依然歸政府所有的前提下，由私人承擔公共產品的日常經營活動。

2，公共產品融資制度的創新。公共產品由于要滿足眾多消費者的需求而要求有較大的初始投資規模，而且許多公共產品建成后還需要巨大的日常維護支出，這使得單個私人資本往往無力承擔。因此，私人投資者迫切希望通過融資制度的創新將零散資本集中起來，從而可以進入公共產品供給領域。這樣一種需求激勵著私人投資者不斷去尋求并探索出各種各樣新的融資制度和工具，其中比較典型的有BOT（建設、經營、轉讓）、PPP（公私合營）、ABS（資產證券化）等。

四、公共產品市場化供給的發展前景

近年來，技術進步和政府職能轉變創造了將市場機制引入公共產品供給領域的條件，為私人資本的深入參與打下了基礎，而私人資本規模的不斷擴大和各種制度創新更是增強了市場供給公共產品的能力，我國公共產品的市場化供給取得了初步的進展。公共產品市場化供給的發展打破了原先政府獨家提供的壟斷格局，在公共產品上逐步培育起公開、公平、公正的市場競爭環境，使企業在競爭中成為市場主體，有效激發出企業經營的積極性，這一方面提高了我國公共產品的生產效率和質量，另一方面也緩解了財政壓力。所以，公共產品供給的市場化無論是從提高公共產品經濟效率還是從更好地滿足社會公共需要的公平角度出發，都具有重要的意義。

知識經濟下科技發展日新月異、對非公有制經濟的鼓勵和引導有力推動了私人資本的積累與集聚、隨著公共財政體制的建立政府職能也不斷進行著轉變、同時制度創新的步伐也時刻沒有停止，在這樣的條件下，我國公共產品的市場化供給必定會繼續深入發展下去。

但是，在對公共產品市場化供給前景看好的同時，我們也必須注意到公共產品市場化供給發展過程中所存在的各種障礙。當前私人資本在公共產品上的投資潛力、經營積極性與能力并沒有完全發揮出來；許多領域的公共產品供給還處于低效率狀態，公營事業單位虧損的現象也仍然存在。而這些在很大程度上與各種體制性障礙有關：首先，對私人資本的市場準入仍舊存在若干“禁區”或者設置苛刻的條款，從而導致了私人資本難以進入公共產品的供給領域。例如，據統計，在基礎設施方面，2000年北京、上海、山東等14個地區的民間資本投資比例均不到10%，基礎設施成為私人資本投資的一大禁區，另外，金融、旅游、衛生等新型服務行業的民間投資也同樣存在很大的進入困難。其次，在公共產品產權制度上也存在不完善之處。新制度經濟學認為，產權的保障可以通過降低交易成本而優化市場配置資源的效率，公共產品的市場有效供給必須以對私人產權的制度保障為前提條件。但是就目前情況而言，在公共產品產權制度上仍頗有爭議，各種相關法律也十分薄弱。因次，破除壟斷部門的利益特權、從體制上根除市場準入的“禁區”，健全公共產品的產權制度，保護私人投資者的合法權益，這些都是未來進一步深化公共產品供給市場化改革的重點和難點。

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