公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理界定

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摘要：公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的科學(xué)界定無(wú)論對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、政治體制理論研究和改革實(shí)踐都具有重要意義。中國(guó)目前既不能按照所謂“小政府”論辦事，也不能不顧經(jīng)濟(jì)承受能力按照某種事實(shí)上的“大政府”論辦事，而應(yīng)當(dāng)既考慮需要又兼顧可能，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的分工規(guī)律，將公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍界定于八個(gè)方面，而且每一方面都要既明確質(zhì)的規(guī)定性，把握好量的界限。

關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟(jì)；民間經(jīng)濟(jì)；范圍

公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的科學(xué)界定，在直接意義上就是對(duì)政府職能作用的界定，決定著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源在政府配置與市場(chǎng)配置之間的劃分，進(jìn)而決定整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源的配置效率，因而被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界稱(chēng)為整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容之一。從公共經(jīng)濟(jì)體制研究角度來(lái)看，公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的科學(xué)界定則是整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)體制研究的邏輯起點(diǎn)，在構(gòu)建中國(guó)新型公共經(jīng)濟(jì)體制的系統(tǒng)工程中處于基礎(chǔ)性地位。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，雖經(jīng)多年的討論，人們既取得了許多共識(shí)，但仍存有不少歧見(jiàn)，尚需通過(guò)理論探討和實(shí)踐探索統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。由于公共經(jīng)濟(jì)與民間經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)這一矛盾統(tǒng)一體中既相互依存、相互促進(jìn)又相互制約、相互對(duì)立的兩個(gè)方面，對(duì)其活動(dòng)范圍，只要明確界定了其中任何一方，那么，另一方也就相應(yīng)地被界定了。此文以公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的界定為主線來(lái)討論這個(gè)問(wèn)題。

一、界定公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍可供借鑒的主要標(biāo)準(zhǔn)

（一）現(xiàn)代西方國(guó)家界定公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的主要標(biāo)準(zhǔn)

西方國(guó)家對(duì)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（或者說(shuō)政府職能）范圍的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在自由資本主義時(shí)代和壟斷資本主義、特別是國(guó)家壟斷資本主義時(shí)代有著很大差異，即使在國(guó)家壟斷資本主義時(shí)代的不同階段也有所變化。處于自由資本主義時(shí)代的斯密，把國(guó)家職能限制在私有經(jīng)濟(jì)“守夜人”的狹小范圍內(nèi)。但即使在那時(shí)，英法等國(guó)也在郵政、煙草、鐵路等部門(mén)相繼建立了國(guó)有經(jīng)濟(jì)。其后，19世紀(jì)末20世紀(jì)初向壟斷資本主義過(guò)渡時(shí)期，德、英、法等國(guó)相繼制定了養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)一類(lèi)最低標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障措施，以1890年美國(guó)《謝爾曼法》為代表的反壟斷措施先后出臺(tái)，一戰(zhàn)時(shí)期有的國(guó)家（如德國(guó)）對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行了較嚴(yán)格的政府管制，同時(shí)國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)范圍有所擴(kuò)大。再后，以20世紀(jì)30年代世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時(shí)期美國(guó)羅斯福新政為典型實(shí)踐和“凱恩斯革命”為理論轉(zhuǎn)折，國(guó)家壟斷取代一般壟斷，國(guó)家職能得到空前擴(kuò)展，公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍逐步擴(kuò)大到提供公共物品（大到維護(hù)國(guó)家主權(quán)和法律秩序，小到路燈、航標(biāo)和住戶(hù)門(mén)牌）、克服經(jīng)濟(jì)壟斷與自然壟斷、解決經(jīng)濟(jì)外部性（包括保護(hù)生態(tài)環(huán)境）、調(diào)節(jié)收入分配、通過(guò)需求管理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)與充分就業(yè)、拓展國(guó)際市場(chǎng)和保持國(guó)際收支平衡等十分廣泛的領(lǐng)域；與此同時(shí)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模多次大幅度擴(kuò)展，其領(lǐng)域擴(kuò)大到能源、航空、基礎(chǔ)原材料乃至船舶、汽車(chē)制造等民間經(jīng)濟(jì)部門(mén)，其銷(xiāo)售額和投資額在國(guó)有化程度最高的法國(guó)曾占全國(guó)總數(shù)的29.4%和51.9%（1981）[1]，此后西方主要國(guó)家通過(guò)私有化較大幅度地收縮了國(guó)有經(jīng)濟(jì)范圍。通觀現(xiàn)代西方國(guó)家的理論與實(shí)踐，他們界定公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的主要標(biāo)準(zhǔn)可以概括為五個(gè)：

其一、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，克服市場(chǎng)失靈。依此標(biāo)準(zhǔn)，把屬于資源配置類(lèi)的公共物品供給（包括促進(jìn)科技教育發(fā)展）、克服經(jīng)濟(jì)外部性（包括環(huán)境保護(hù)）、通過(guò)需求管理抑制經(jīng)濟(jì)波幅和增加就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等事務(wù)納入公共經(jīng)濟(jì)范圍。

其二、維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)活力。依此標(biāo)準(zhǔn)，把保護(hù)廣義產(chǎn)權(quán)、制定和執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、克服經(jīng)濟(jì)壟斷和自然壟斷、防止商業(yè)欺詐、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等事務(wù)納入公共經(jīng)濟(jì)范圍。

其三、拓展國(guó)際市場(chǎng)，平衡國(guó)際收支。依此標(biāo)準(zhǔn)，積極開(kāi)展推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的外經(jīng)、外交活動(dòng)，運(yùn)用關(guān)稅和非關(guān)稅措施保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)本國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

其四、保障公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)尊嚴(yán)。依此標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行家庭最低收入保障、住房補(bǔ)貼等濟(jì)貧政策，建立養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療等社會(huì)保障制度，以及免費(fèi)義務(wù)教育制度和旨在使不同地區(qū)公共服務(wù)水平均等化的轉(zhuǎn)移支付制度等。

其五、緩解社會(huì)矛盾，維持制度存續(xù)。依此標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行累進(jìn)所得稅、負(fù)所得稅、遺產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅和支出方面的收入調(diào)節(jié)政策，建立勞資關(guān)系調(diào)節(jié)制度和工人參與管理制度，也包括實(shí)行反經(jīng)濟(jì)周期的財(cái)政金融政策等。

上述標(biāo)準(zhǔn)在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中體現(xiàn)為公共物品國(guó)家觀、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定國(guó)家觀、社會(huì)權(quán)利國(guó)家觀、市場(chǎng)重構(gòu)國(guó)家觀等關(guān)于國(guó)家作用理論依次遞進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，而且時(shí)至今日在國(guó)家作用問(wèn)題上西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界仍存在自由主義與擴(kuò)張主義兩種理論傾向的激烈爭(zhēng)論。[2]在實(shí)踐上，西方國(guó)家對(duì)于上述標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用程度是有較大差別的，例如歐洲、特別是北歐國(guó)家在早期福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響下對(duì)旨在保障公民社會(huì)權(quán)利的國(guó)家干預(yù)程度就遠(yuǎn)高于美國(guó)。而美國(guó)的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍（或政府職能），按照其著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森的概括則包括四個(gè)方面，即：建立一個(gè)公正而有效率的法律體制；運(yùn)用最優(yōu)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來(lái)穩(wěn)定產(chǎn)量、失業(yè)，以及通貨膨脹；調(diào)節(jié)工業(yè)以克服市場(chǎng)失靈；把收入再分配到最應(yīng)當(dāng)?shù)娜耸种小⑵錃w結(jié)為一點(diǎn)，即“A·林肯的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)：政府合法的目標(biāo)是，‘為人民做他們所需要的事，而這些事靠個(gè)人的努力是完全做不到的或無(wú)法做得那樣好的。’”[3]（P1174，1197）其量化標(biāo)準(zhǔn)則是，公共經(jīng)濟(jì)的邊際效率與私人經(jīng)濟(jì)的邊際效率相等。[4]（P312）

（二）東亞新興工業(yè)國(guó)發(fā)展實(shí)踐中形成的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍

二戰(zhàn)后隨著舊殖民主義的解體，在冷戰(zhàn)背景下，東亞地區(qū)迅速成長(zhǎng)起來(lái)一批新興工業(yè)國(guó)家，特別是韓國(guó)、新加坡和中國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)以其較為持續(xù)迅速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就被稱(chēng)為“亞洲四小龍”，其成就被稱(chēng)為“東亞奇跡”。根據(jù)國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者的研究，“東亞奇跡”的產(chǎn)生與這些國(guó)家和地區(qū)實(shí)行政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。盡管20世紀(jì)90年代以來(lái)日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)走低、“四小龍”1997年后不同程度地受到起源于泰國(guó)的金融風(fēng)暴的沖擊，有些人對(duì)東亞經(jīng)濟(jì)模式的有效性產(chǎn)生了歧議，但是，東亞諸國(guó)畢竟在戰(zhàn)后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)通過(guò)政府干預(yù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，成功地取得了“后發(fā)性利益”，并且從80年代初就根據(jù)新形勢(shì)的要求對(duì)政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了及時(shí)調(diào)整和改革，從而在經(jīng)受金融風(fēng)暴短暫沖擊之后便較快地恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，它們的經(jīng)驗(yàn)對(duì)處于工業(yè)化過(guò)程和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言更具有很高的研究借鑒價(jià)值。坦迪克·姆坎達(dá)威爾在比較了發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)歷程后指出：“很明顯，東南亞經(jīng)濟(jì)的國(guó)家干預(yù)作用非常重要，然而對(duì)于一個(gè)成功的干預(yù)，本質(zhì)上在于自我調(diào)節(jié)方式如何，在于特定國(guó)家的市場(chǎng)功效的特定的結(jié)合。”[4]（P390）

1.二戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代實(shí)行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)條件下的公共經(jīng)濟(jì)范圍。二戰(zhàn)后東亞國(guó)家（包括日本）經(jīng)濟(jì)較長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)快速增長(zhǎng)的原因，除了美國(guó)出于冷戰(zhàn)的需要對(duì)這些國(guó)家在資金、技術(shù)、出口等多方面給與特殊支持以外，最重要的是這些國(guó)家大多實(shí)行了政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍是比較寬的（香港除外）。其主要表現(xiàn)：一是這些國(guó)家和地區(qū)在許多領(lǐng)域發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，使其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮帶動(dòng)作用；二是政府實(shí)行相對(duì)集權(quán)的宏觀經(jīng)濟(jì)管理（日本和韓國(guó)還實(shí)行了中長(zhǎng)期計(jì)劃調(diào)節(jié)），保證人力、物力、財(cái)力向進(jìn)口替代部門(mén)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)相對(duì)集中；三是對(duì)進(jìn)口替代部門(mén)實(shí)行保護(hù)主義政策。但是，這些國(guó)家在實(shí)行的政府干預(yù)也有許多失誤和副作用，政府過(guò)度保護(hù)助長(zhǎng)了企業(yè)盲目擴(kuò)大規(guī)模、忽視自主技術(shù)開(kāi)發(fā)，引致官商勾結(jié)、銀行超貸，損害了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮；對(duì)金融和“泡沫經(jīng)濟(jì)”監(jiān)管不力等。

2.20世紀(jì)80年代起經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以后的公共經(jīng)濟(jì)范圍。鑒于形勢(shì)的變化，東南亞國(guó)家從80年代初開(kāi)始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理體制改革。其主要措施：一是通過(guò)國(guó)營(yíng)企業(yè)民營(yíng)化，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，削弱大型私人企業(yè)的壟斷地位，扶植私人中小企業(yè)發(fā)展，以促進(jìn)企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)；二是通過(guò)對(duì)國(guó)外直接投資的開(kāi)放程度，以活躍國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)和企業(yè)創(chuàng)建活動(dòng)；三是逐步推進(jìn)貿(mào)易自由化和金融自由化。到目前為止，這些國(guó)家和地區(qū)已基本做到：凡是市場(chǎng)能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，就讓市場(chǎng)自行運(yùn)轉(zhuǎn)；只有市場(chǎng)不能或不易發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府才出面承擔(dān)調(diào)節(jié)職能。在這種體制下，公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍包括：（1）建立健全旨在維護(hù)正常市場(chǎng)秩序的法律制度體系，積極培育公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系；（2）提供屬于資源配置領(lǐng)域的公共物品，如郵電通信、自來(lái)水、電力、煤氣、交通運(yùn)輸、港口、機(jī)場(chǎng)、橋梁、灌溉工程等基礎(chǔ)設(shè)施，功能完備的信息情報(bào)系統(tǒng)，教育培訓(xùn)和高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的科技研發(fā)，以及環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療保健；（3）運(yùn)用財(cái)政金融政策和法律手段對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；（4）及時(shí)糾正政府自身的失誤干預(yù)。這種情況表明，東亞經(jīng)濟(jì)成功國(guó)家的體制再不是原來(lái)一般認(rèn)為的那種純政府主導(dǎo)型的了，目前已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰杂善髽I(yè)制度為基礎(chǔ)、政府有效宏觀管理下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1995年，美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)對(duì)142個(gè)國(guó)家和地區(qū)的10項(xiàng)政策要素進(jìn)行評(píng)估后發(fā)表的一份關(guān)于經(jīng)濟(jì)自由度的研究報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)香港、新加坡、中國(guó)臺(tái)灣、韓國(guó)、泰國(guó)、馬來(lái)西亞的經(jīng)濟(jì)自由度分別居世界的第1、2、8、22、22、27位。[6]曾長(zhǎng)期在亞洲任職、現(xiàn)為波士頓第一公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的吉姆·羅維爾，在分析東亞經(jīng)濟(jì)成功的因素時(shí)所強(qiáng)調(diào)的是以下三點(diǎn)：首先是實(shí)行了開(kāi)放政策，特別是在貿(mào)易、投資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面；其次是不提供過(guò)度的保護(hù)，為競(jìng)爭(zhēng)和改革敞開(kāi)大門(mén)；第三是當(dāng)局發(fā)揮的作用小（通常人們用以衡量政府規(guī)模的財(cái)政支出占GDP的比重通常不到20%，而西方國(guó)家一般占30%～50%）。[5]

二、國(guó)內(nèi)關(guān)于界定公共經(jīng)濟(jì)范圍各種觀點(diǎn)的分析

國(guó)內(nèi)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)范圍界定標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)也是多種多樣的。這里重點(diǎn)分析幾種有代表性的觀點(diǎn)。

（一）與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共經(jīng)濟(jì)范圍觀

翻開(kāi)改革開(kāi)放前中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論著作和教科書(shū)，到處可見(jiàn)關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（那時(shí)稱(chēng)為國(guó)家職能或經(jīng)濟(jì)計(jì)劃對(duì)象）范圍的觀點(diǎn)無(wú)一例外都是以整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)再生產(chǎn)無(wú)所不包為其特征的：社會(huì)政治領(lǐng)域的公共事務(wù)自然要列入，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、飲食服務(wù)、交通郵電等各行各業(yè)無(wú)論國(guó)有還是集體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也統(tǒng)統(tǒng)被列入公共經(jīng)濟(jì)范圍。在實(shí)踐上，則表現(xiàn)為各級(jí)人代會(huì)審議批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃指標(biāo)無(wú)所不包，財(cái)政預(yù)算支出同樣也是無(wú)所不包（經(jīng)濟(jì)性支出中不僅包括對(duì)各行各業(yè)的基本建設(shè)、更新改造支出，而且包括補(bǔ)充企業(yè)流動(dòng)資金支出；科技文化衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)更是全部官辦國(guó)營(yíng)財(cái)政包攬供給；相應(yīng)地，財(cái)政收入不僅包括稅收、規(guī)費(fèi)、罰沒(méi)，而且包括國(guó)有企業(yè)基本折舊和全部上繳的利潤(rùn)）。

確立這種公共經(jīng)濟(jì)范圍觀，并不是完全沒(méi)有理論依據(jù)的。其理論依據(jù)就是馬克思、恩格斯關(guān)于未來(lái)社會(huì)主義社會(huì)的設(shè)想，特別是馬克思、恩格斯的兩段話(huà)。恩格斯與此有關(guān)的話(huà)是：一旦進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)，“社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)就讓位于按照全社會(huì)和每個(gè)成員的需要對(duì)生產(chǎn)進(jìn)行的社會(huì)的有計(jì)劃的調(diào)節(jié)”，“國(guó)家真正作為整個(gè)社會(huì)的代表所采取的第一個(gè)行動(dòng)，即以社會(huì)的名義占有生產(chǎn)資料，……那時(shí)，對(duì)人的統(tǒng)治將由對(duì)物的管理和生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替。”[6]（P437～438）馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書(shū)批判拉薩爾關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)中勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)?shù)玫健安徽鄄豢邸钡摹皠趧?dòng)所得”的觀點(diǎn)時(shí)指出，社會(huì)總產(chǎn)品在進(jìn)行個(gè)人分配之前，必須先作6項(xiàng)扣除：一是用來(lái)補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料的部分；二是用來(lái)擴(kuò)大再生產(chǎn)的追加部分；三是用來(lái)應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金；四是和生產(chǎn)沒(méi)有直接關(guān)系的一般管理費(fèi)用；五是用來(lái)滿(mǎn)足共同需要部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等；六是為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金。[6]（P9～10）薩繆爾森在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中也曾指出：“在理想的共產(chǎn)主義的模式中，每個(gè)人都按照他的或她的需要領(lǐng)取其所得，這表明所有的物品都是通過(guò)集體加以分配的。”[3]（P1196）所以，如果確實(shí)具備了馬克思、恩格斯所設(shè)想的社會(huì)主義社會(huì)應(yīng)有的生產(chǎn)力條件以及相應(yīng)的公共管理能力，將全社會(huì)所有事務(wù)都納入公共選擇的宏觀計(jì)劃管理以及財(cái)政統(tǒng)支軌道即公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，也許同樣能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資源配置的帕累托最優(yōu)效率

1.維護(hù)國(guó)家主權(quán)，確保國(guó)家安全。主要包括國(guó)防、外交、國(guó)家安全等政治安全性公共事務(wù)和貨幣發(fā)行、金融監(jiān)控、國(guó)際收支平衡、海關(guān)及關(guān)稅、戰(zhàn)略資源控制等經(jīng)濟(jì)安全性公共事務(wù)。國(guó)家主權(quán)與安全是民族國(guó)家和全國(guó)人民的最高公共利益所在，必須放在一個(gè)國(guó)家公共物品的第一序列，優(yōu)先保證其必要水平的供給。這里說(shuō)“必要水平”，是因?yàn)橹袊?guó)不搞霸權(quán)主義，而是致力于爭(zhēng)取和平發(fā)展的國(guó)際環(huán)境，因此這類(lèi)公共物品的供給水平應(yīng)當(dāng)以此為尺度。

2.建立法律基礎(chǔ)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化制度（體制）。要建立一整套與社會(huì)主義民主法治原則相適應(yīng)的、完備的法律制度（包括憲法、民法、商法、組織法、刑法、行政法、訴訟法等），充分體現(xiàn)民主與法治原則的政治制度，維護(hù)公有制主導(dǎo)地位并具有最佳激勵(lì)功能的產(chǎn)權(quán)制度，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)為宗旨的市場(chǎng)制度（包括有效克服壟斷、打擊商業(yè)欺詐、維護(hù)統(tǒng)一與開(kāi)放的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)），有效兼顧公平與效率的財(cái)政（包括稅費(fèi)收入）制度，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要和經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)的社會(huì)保障制度等。

首先，在完善法制方面，既要有科學(xué)、周密的立法，又要有公正有效的司法；既能有效地保證廣大人民享受廣泛的自由和民主權(quán)利，又能有效地懲治違法犯罪、確保社會(huì)安定和政治穩(wěn)定。只有建立起這樣一套法律制度，才能使整個(gè)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)依法有序運(yùn)行，從而給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮創(chuàng)造良好的社會(huì)政治環(huán)境。按照這樣的要求衡量，中國(guó)的法制建設(shè)顯然還有十分繁重的任務(wù)，無(wú)論從立法還是司法方面來(lái)說(shuō)都是如此。

其次，要結(jié)合中國(guó)國(guó)情、借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，深入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)制度（體制）的創(chuàng)新。中外眾多學(xué)者經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究認(rèn)為，制度（體制）是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和質(zhì)量的主要因素之一，而且是投入產(chǎn)出率最高的內(nèi)生變量。同時(shí)，在眾多的社會(huì)活動(dòng)主體之中，唯有國(guó)家是制度（體制）的責(zé)無(wú)旁貸的供給者。盡管許多制度的初始安排是在自覺(jué)或不自覺(jué)的條件下歷史地形成的，但是，人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入社會(huì)主義形態(tài)以后，無(wú)論政治條件還是科學(xué)條件都給人們克服現(xiàn)行制度中的弊端，在科學(xué)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)制度（體制）的系統(tǒng)創(chuàng)新提供了前所未有的良好環(huán)境。特別是，在經(jīng)過(guò)了幾十年艱苦探索和改革開(kāi)放以來(lái)向國(guó)外的比較學(xué)習(xí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)都處于體制轉(zhuǎn)型期，社會(huì)對(duì)制度（體制）創(chuàng)新的期求非常強(qiáng)烈，并且社會(huì)公眾對(duì)制度（體制）變遷的承受能力已經(jīng)大為提高。但新制度的供給卻明顯不足。例如，對(duì)于如何合理確定公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍、使之與民間經(jīng)濟(jì)保持最佳結(jié)合、充分發(fā)揮國(guó)家與市場(chǎng)各自在資源配置方面的優(yōu)勢(shì)，如何在堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下按照黨政分開(kāi)的原則進(jìn)一步改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何強(qiáng)化行政責(zé)任制和提高決策民主化、科學(xué)化水平，如何強(qiáng)化對(duì)人大代表、黨政干部這些“人民公仆”公共行為的有效監(jiān)督，以及如何在橫向和縱向上科學(xué)地配置公共經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的責(zé)權(quán)等等一系列重大問(wèn)題，切實(shí)防止“政府失敗”，都還面臨著繁重的改革創(chuàng)新任務(wù)。如果真想加快中國(guó)振興的步伐，國(guó)家決策層對(duì)此就應(yīng)當(dāng)有更為強(qiáng)烈的責(zé)任感和緊迫感。

3.制定實(shí)施正確的政策，保證經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人口協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。正確地制定和有效地執(zhí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)社會(huì)發(fā)展政策，是國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供的最重要的公共物品，或者說(shuō)是國(guó)家的最重要職能之一。因?yàn)椋吆筒呗允菄?guó)家的生命，決定國(guó)家的安危和民族的興衰。這里所說(shuō)的政策，既包括經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展方面的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)、措施和規(guī)劃，也包括短期的對(duì)策。正確的經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)政策必須建立在科學(xué)可行的基礎(chǔ)上，要具有預(yù)見(jiàn)性、連續(xù)性、相對(duì)穩(wěn)定性和有效應(yīng)變性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)保證經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)（包括人口）、生態(tài)環(huán)境之間相互協(xié)調(diào)，使整個(gè)社會(huì)獲得可持續(xù)發(fā)展。一般而言，長(zhǎng)期性政策往往要體現(xiàn)到法律、制度（體制）和下述具體的公共物品生產(chǎn)方面，但它又具有獨(dú)立的意義。如果在制定政策上被動(dòng)、粗疏、草率，即使在處理具體事務(wù)上再認(rèn)真、仔細(xì)、不辭辛苦，也是本末倒置、事倍功半。

4.適時(shí)進(jìn)行宏觀調(diào)控，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。主要是根據(jù)社會(huì)供求總量對(duì)比關(guān)系的具體狀況，著眼于實(shí)現(xiàn)通貨穩(wěn)定、充分就業(yè)，相應(yīng)采取擴(kuò)張性、緊縮性或中性的財(cái)政金融政策措施，平抑經(jīng)濟(jì)波幅，力爭(zhēng)保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對(duì)穩(wěn)定。

按照中國(guó)多年來(lái)形成的概念，國(guó)家通過(guò)制定中長(zhǎng)期政策，以計(jì)劃信息、財(cái)稅杠桿、政策性金融等為手段，從總體上對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且采取各種調(diào)節(jié)手段，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提高整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力和增長(zhǎng)后勁，也是國(guó)家以積極姿態(tài)進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要任務(wù)之一。其機(jī)理在于，順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)方向，加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從失衡到均衡、由失序到有序和整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力提高的進(jìn)程。

5.建設(shè)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，提供基本的社會(huì)服務(wù)。防洪、灌溉、道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、港口、江河疏浚、城市供排水、街道鋪筑、消防系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，受益面廣，投資巨大，其中私人和企業(yè)所不愿為、不能為者，必須由國(guó)家出資或資助舉辦。同時(shí)，街道綠化、門(mén)牌、路牌、路燈、公園、垃圾清理和文化教育（特別是義務(wù)教育）、公共保健（疫病防治）、基礎(chǔ)科研等公共服務(wù)，都具有不同程度的效益外溢性，因而需要國(guó)家出資、資助或組織舉辦。這其中有許多項(xiàng)目屬于混合物品，凡是有可能的都應(yīng)當(dāng)盡量采取市場(chǎng)途徑提供，或采取民辦公助的方式舉辦，不宜統(tǒng)統(tǒng)由國(guó)家包下來(lái)。此外，供電、供熱、供氣、郵政、電信等具有規(guī)模成本遞減的自然壟斷性質(zhì)，國(guó)家也需要采取價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面規(guī)制措施，來(lái)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

6.調(diào)節(jié)收入分配，保護(hù)弱勢(shì)階層。隨著中國(guó)近20余年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加之城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在和農(nóng)村人口的較快增長(zhǎng)，整個(gè)社會(huì)的基尼系數(shù)不斷提高，據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年第3季度對(duì)全國(guó)15萬(wàn)戶(hù)城鎮(zhèn)居民進(jìn)行的抽象調(diào)查結(jié)果，按1999年8月份戶(hù)人均收入計(jì)算的基尼系數(shù)達(dá)到0.354；另一說(shuō)，1994～1999年最高收入者與最低收入者的收入差距以每年3.1%速度擴(kuò)大，財(cái)富以每年1.83%的速度向少數(shù)富人集中，目前中國(guó)的基尼系數(shù)已達(dá)0.458，超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線（0.4），進(jìn)入了分配不公平區(qū)間。山老邊區(qū)尚有近千萬(wàn)人未能脫貧，城市又有上千萬(wàn)人下崗失業(yè)。尤其是加入WTO以后，面臨更為激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度將會(huì)進(jìn)一步加大，失業(yè)下崗人數(shù)還會(huì)增加。無(wú)論是出于社會(huì)主義制度本質(zhì)要求還是維持社會(huì)穩(wěn)定的需要，國(guó)家都必須適當(dāng)強(qiáng)化調(diào)節(jié)收入分配的功能，通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付措施，建立健全一整套與現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，努力保證由于各種原因而在競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)的人群擁有基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，防止財(cái)產(chǎn)和收入分配差距的過(guò)度懸殊。但也要同時(shí)注意避免對(duì)由市場(chǎng)配置資源形成的分配差距平抑過(guò)度，超越生產(chǎn)力水平將社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)提得過(guò)高，以防產(chǎn)生壓抑經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、降低產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力和造成“養(yǎng)懶漢體制”等損害整體經(jīng)濟(jì)效率的嚴(yán)重負(fù)效應(yīng)。

7.維護(hù)公有制主體地位，增強(qiáng)其生存競(jìng)爭(zhēng)能力。公有制是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)政治制度賴(lài)以存在的根基，是廣大人民在經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)各方面平等享受廣泛民主權(quán)利的主要依據(jù)。因此，對(duì)于社會(huì)主義社會(huì)而言，維持以國(guó)有制為主導(dǎo)的公有制占主體地位，不僅是中國(guó)憲法的規(guī)定，它本身就是體現(xiàn)公民共同利益的一項(xiàng)重要的公共物品。所以，把維護(hù)公有制的主體地位納入社會(huì)主義國(guó)家的公共經(jīng)濟(jì)范圍，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是理所當(dāng)然的。維護(hù)公有制主體地位的題中應(yīng)有之義，就是按照帕累托效率原則管理好公有經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)在擺在國(guó)家面前的任務(wù)主要是完成國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通行的辦法對(duì)公共性企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)實(shí)行分類(lèi)管理，在競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)中廣泛建立現(xiàn)代企業(yè)制度，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，提高其運(yùn)行效率。

8.堅(jiān)持健康的輿論導(dǎo)向，增強(qiáng)社會(huì)的心理凝聚力。西方新馬克思主義學(xué)者米利本德和坎貝爾等人認(rèn)為，當(dāng)代資本主義國(guó)家在維護(hù)資本統(tǒng)治方面的三大基本職能之一，就是旨在維護(hù)現(xiàn)存社會(huì)秩序的思想文化職能。資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家通過(guò)各種途徑不斷向公眾灌輸這樣一種意識(shí)形態(tài)：“對(duì)資本有利的就是對(duì)大家有利的，任何其他生產(chǎn)方式都不及資本主義生產(chǎn)方式好。”[18]實(shí)際上，任何社會(huì)無(wú)不如此。社會(huì)主義中國(guó)同樣需要充分發(fā)揮國(guó)家的思想文化職能，加強(qiáng)公共文化設(shè)施和公共傳媒的建設(shè)，用以馬列主義、思想、鄧小平理論為指導(dǎo)的先進(jìn)思想文化占領(lǐng)意識(shí)形態(tài)陣地，有力地維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)政治制度；同時(shí)，要加強(qiáng)發(fā)展性理論研究工作，把總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)地借鑒國(guó)外思想理論精華結(jié)合起來(lái)，把先進(jìn)科學(xué)的思想內(nèi)容與豐富多彩的表現(xiàn)形式結(jié)合起來(lái)，不斷增強(qiáng)理論的指導(dǎo)性和宣傳的社會(huì)效果，以促進(jìn)社會(huì)一致的聚合力。

將中國(guó)公共經(jīng)濟(jì)范圍概括為上述八個(gè)方面，是否沒(méi)有考慮國(guó)家趕超現(xiàn)代化和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的特殊需要呢？非也。因?yàn)檫@些特殊需要，盡可以通過(guò)其中每一項(xiàng)內(nèi)容的具體運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不必單獨(dú)列舉。在每個(gè)時(shí)期公共經(jīng)濟(jì)范圍的具體選擇順序上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各項(xiàng)公共物品的整體效益大小而不是直接效益多寡來(lái)決定。在公共資源供給能力較低的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮把法律性、制度性、政策性公共物品提供好，其他公共物品也要根據(jù)公益性高低和輕重緩急循序漸進(jìn)地加以安排，對(duì)不屬于保障公民最基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)范圍的混合性物品則暫時(shí)留給民間部門(mén)（包括非企業(yè)的民辦社會(huì)中介組織——第三部門(mén)）按照市場(chǎng)原則去生產(chǎn)。

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