傳媒產業政策創新管理

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編者按：本論文主要從我國傳媒產業回顧；我國傳媒產業現存的問題分析；我國傳媒產業政策的未來轉型與創新等進行講述，包括了傳媒事業單位企業化管理階段、傳媒集團化產業發展階段、傳媒資本運營階段、政策限制明顯、產權歸屬不清、行業壁壘森嚴、產業粗放發展、融資渠道狹小等，具體資料請見：

[摘要]我國傳媒產業的發展與改革已經進入新一輪整合階段。改革的深入，必然導致我國傳媒產業政策的變動。我國的傳媒政策一直對傳媒產業的發展起著主導作用，傳媒政策的創新與轉型關系到我國傳媒產業的未來發展。本文就我國傳媒產業發展存在的主要問題與弊端進行了分析，并提出了我國傳媒產業發展中的政策創新思路。

[關鍵詞]傳媒產業；弊端；政策創新

我國的傳媒政策一直對傳媒產業的發展起著主導性作用。目前，我國正在進入一個傳媒深化改革與快速發展的關鍵時期，傳媒產業正處在一個重大的社會發展和變化之中，它標志著我國傳媒產業政策進入了一個創新時期。傳媒產業的發展需要一個成熟的外部環境，其中關鍵的一點就是產業政策的制定，它關系到我國傳媒產業的快速發展與未來走向。如何抓住我國傳媒產業發展的良好機遇，制定與現代傳媒產業發展相適應的政策支撐體系，這是當前亟待解決的一個重要問題。

一、我國傳媒產業回顧

新中國建立以來，在泛政治化的社會環境中，傳媒作為黨的宣傳部門與喉舌，發揮的主要是黨的方針政策與社會輿論的導向功能，在傳媒所具有的政治與經濟雙重功能的前提下，我們在很長一段時期重視了傳媒的政治功能的發揮，而忽視了它的經濟效能。改革開放以后，隨著市場體制的轉型與國民文化需求的增長，使得人們對傳媒的認識更加符合了傳媒自身發展的客觀規律，促使我國傳媒步入產業化的軌道。這個發展過程大致經歷了以下三個階段：

一是傳媒事業單位企業化管理階段。所謂事業單位是依照機關的行政管理體制管理的單位，即是國有和國辦傳媒的文化體制，它是我國上層建筑的組成部分，其運轉靠政府撥款，有著壟斷性的行政特權及配置資源，其按照政府規范、文化政策法規和上級意圖辦事，實行的是全額財政撥款、指令性管理。1978年黨的十一屆三中全會的召開標志著我國改革開放的開始。1978年末《人民日報》等8家新聞單位聯合給財政部打報告，提出了“事業單位，企業化管理”的經營方針，隨后于1980了《關于報刊、廣播、電視刊登和播放外國商品廣告的通知》。我國傳媒業新管理方式的實行，是市場化進程的開始，帶來的直接結果是廣告業在我國的恢復。1979年1月4日，《天津日報》率先恢復商業性廣告，期間，中央人民廣播電臺也播出建臺以來第一條商業廣告；上海電視臺播出了我國電視的第一則廣告，從此，中國廣告業開始迅速發展，我國的傳媒開始從過去那種事業型觀念的宣傳本位、意識形態傳播工具轉變為具有商品性質、產業屬性的傳媒，并將市場機制引入傳播領域，自主經營、自負盈虧成為傳媒經營管理的方式。

二是傳媒集團化產業發展階段。1992年黨的十四大確定了建立社會主義市場經濟的改革目標，我國有關傳媒的政策進一步放開，傳媒產業邁入了市場化的改革之路。市場機制被引入我國傳媒產業領域，其主要績效就是催生出傳媒集團的問世。1992年新聞出版署提出了組建出版行業內的出版、發行和印刷聯合體。1994年5月新聞出版署頒布了《關于書報刊音像出版單位成立集團問題的通知》。我國的傳媒集團化改革正式從報業集團發端，1996年1月《廣州日報》成為我國第一家報業集團。經過多年的改革實踐，我國的眾多傳媒事業單位通過兼并、重組，逐漸完成了產業化的改制。面對激烈的市場競爭，到2003年底形成了近百家傳媒產業集團，其中出版集團15家，發行集團6家，報業集團41家，期刊集團1家，廣電集團13家，等等。[1]比較典型的傳媒產業集團有：中國電影集團、中國出版集團、山東出版集團、江蘇出版集團、四川出版集團、江西出版集團、湖南出版集團、上海文廣影視集團，等等。

三是傳媒資本運營階段。資本運營，即是將傳媒的各種資源和生產要素通過流動、兼并、重組、參股、交易、轉讓、租賃等手段與途徑，進行優化配置，盤活傳媒資產，實現價值最大增值。1998年12月新聞出版總署批準了以資本運營為紐帶的上海世紀出版集團和廣東出版集團，開始了政府主導下的資本化的出版集團試點改革。1999年第一支傳媒股——電廣實業在深圳股市正式上市，標志著我國傳媒資本運營的開始。1999年，《成都商報》下屬的博瑞公司通過購進四川電器股權，完成了傳媒的借殼上市。2001年8月，、國家廣電總局和新聞出版署下發了《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》，正式允許系統外資金進入媒體，這是我國傳媒產業資本運營改革深入的一個重要標志。2004年12月，北京青年報社控股的北青傳媒股份有限公司成功在香港上市，成為首家境外上市的我國傳媒企業。同年，湖南出版投資控股集團有限公司與省新聞出版局實行政企分開，以股權為基礎，變革了集團管控模式，取得良好經濟效益。2007年12月遼寧出版傳媒股份有限公司在上海證交所掛牌上市，創造了“中國出版第一股”。我國傳媒企業資本運營的改革，使傳媒產業的規模化、集約化水平不斷提高，涌現出一批核心競爭力強、具有較大影響力的傳媒企業集團。傳媒企業通過資本運營，既在傳媒機構內部引入了現代企業制度的經營運作方式，也將自身融入到資本市場之中，實現了傳媒產業的超常發展。

2004年底和2005年初，國家統計局先后了《文化及相關產業分類》和《文化及相關產業分類指標體系》兩個政策性文件，兩個文件的頒布標志著我國傳媒產業的建設與發展正式被納入國家的產業政策系統，成為我國產業政策體系的一個重要組成部分。

二、我國傳媒產業現存的問題分析

相對我國快速發展的經濟而言，我國傳媒產業的發展才邁入初始階段，存在起步晚、起點低、體制不健全、政策不完善等問題。雖然傳媒產業發展潛力巨大，我國也初步構筑起了一系列傳媒產業發展政策系統，但由于目前我國傳媒政策基本上是在兩種體制轉型過程中制定和形成的，很大程度上帶有計劃體制的痕跡，傳媒政策還不夠寬松，傳媒產業還沒有完全實現企業化經營，無論從政策導向還是經營管理體制上都存在眾多弊端，阻礙著傳媒產業的快速發展。

1.政策限制明顯。我們知道，政策是制度的一種輸出。由于多年的傳媒改革是在現行制度不變的條件下進行的，這勢必造成傳媒產業與市場經濟相適應的政策供給不足。傳媒體制性的矛盾與障礙沒有得到根本解決，政策仍然過緊，政策突破與政策創新不夠，沒有從根本上突破計劃經濟的模式，沒有打破行政化市場壟斷格局，導致這些年來傳媒產業發展的失衡狀態。目前，我國傳媒行業發展與政策的沖突、資本與政策的沖突、管理與體制的沖突還很明顯，“媒介市場化的過程是自上而下的，現行的傳媒行業政策極大地制約了其市場擴張的能力和范圍。”[2]這種傳媒產業發展與政策的沖突主要是：傳媒產業要尋求新的突破與轉軌，靠傳媒業自身的“協調發展”、“挖潛改造”已作用不大了，必須進行政策轉型與創新，要有質的突變，傳媒產業才可能有一個大的發展。

2、產權歸屬不清。產權即是指財產所有權以及財產所有權有關的經營權、使用權等財產權力。我國目前的傳媒企業基本上是“國有”性質的單位，其創辦者、投資者基本是黨政部門或國有企業，普遍存在著產權不清，傳媒機構國有資產處在“所有者虛位”狀況，“媒介沒有人格化、責任心強的利益主體代表，媒介作為國有資產其所有權與媒介人財產權之間的關系模糊?！盵3]。雖然一些傳媒實行了集團經營，但是這種傳媒集團仍按照黨委領導下的管委會負責制，屬于獨立的事業法人實體而不是企業法人實體，具有行政屬性，從法律上來說這種“事業身份”是不能從事經營行為的，他們的市場、經營與效益意識都很薄弱。因此，這種產權的得失是以政府決定的、現代法人治理結構不明晰的傳媒企業，必然會形成政事、政企、政資不分的現象。這樣，傳媒機構仍然是政府附屬的一個生產機構，不是一個單純遵循產業邏輯規則運行，而是一個市場與行政雙軌操控的傳媒產業，其發展存在著運營方式上的行政化管理與商業化經營一體的不合理狀況。事業屬性和企業屬性、所有權與經營權沒有真正分離開來，也就不可能達到責權利的統一。

3.行業壁壘森嚴。由于我國不同領域里的現行文化管理與產業政策主要由政府不同主管部門制定，因此，行業和部門利益保護色彩比較濃厚，導致我國傳媒產業結構受到了行政區劃的限制，傳媒產業成了傳媒事業，行政區劃成了文化區劃，資源管理者成了資源擁有者，甚至于臨近的地區之間互不聯通，整體效益難以發揮，沒能形成傳媒資源的整合開發?，F實中往往實行的仍是多頭管理、行業所屬、部門所有，條塊分割嚴重，橫向聯系松散，低水平重復建設，各有各的利益，產業資源分散，無序競爭嚴重，這種政策與體制嚴重制約著傳媒產業走向規模經營之路。眾所周知，我國傳媒產業發展最大的問題是融合問題，行業之間的壁壘整合困難，區域之間的壁壘更為森嚴，這和我國的傳媒政策有關，和現行的管理體制有關。政策和體制上的壁壘森嚴不打破，必然造成低效的資源配置，形成資源分散的格局。

4.產業粗放發展。目前，我國傳媒產業的發展布局分散、產業規模小、質量低，散濫差的傳媒產業發展狀況仍然存在，“我們所追求的媒介產業化、集團化，其基本模式和參照、未來走向以及結構和價值鏈等仍然不夠清晰，資源配置的有效性、產業組織的運行和產業活動的效率依然比較低下，難以形成規模經濟”[3]。雖然我國傳媒集團化的發展已經實踐多年，但至今這種集約式的傳媒經營仍然沒有擺脫行政力量和突破行業界限與行政區域格局，從傳媒集團的建立到資本運營仍帶有濃重的行政色彩。我國傳媒產業的資本與政策的沖突主要體現在，媒體的決策層是由行政權力來任命，而不是由資本權力來推選，這樣，在我國的傳媒改革中沒有真正地把文化體制與經濟體制轉型同步推進，建立起來的所謂傳媒產業也缺少市場適應能力和競爭力。這種狀況必然導致我國傳媒產業資源分散，造成成本增加，核心競爭力缺乏，傳媒的規?；?、企業的大型化、產業鏈式效應難以實現，這種狀況是不能與外來龐大的諸如時代華納、迪斯尼、貝塔斯曼、新聞集團、維亞康姆等傳媒集團相抗衡的。

5.融資渠道狹小。資本的本性即決定了資本的終極目標就是實現自身的最大增值，投資主體的多元化是傳媒實現產業化投融資體系的關鍵所在。比如：股份制就是西方發達國家傳媒產業的主流形態，世界九大傳媒集團都是上市公司。然而，我國傳媒產業的發展幾十年來，傳媒金融政策、資本運營機制并沒有完善，民間資本、海外資本進入傳媒產業的大門還遠沒有敞開，市場準入門檻高，眾多資本，尤其是海外非公有資本難以進入傳媒產業。政府還沒有完全給傳媒業“斷奶”，在政策壟斷中成長的我國傳媒業無法自立自強。我國傳媒產業急需要資本運作，現存的問題是我國的傳媒企業也不是真正意義的企業，市場主體還沒有確立起來，導致資本運營能力有限。隨著我國市場經濟的快速發展，尤其是傳媒產業規模的不斷壯大，為尋求傳媒產業擴張和資產重組進入資本市場籌資融資時，現實融資政策、融資機制、投資管理的缺陷就越顯突出。

三、我國傳媒產業政策的未來轉型與創新

從我國文化產業發展的現狀來看，把傳統的傳媒事業“產業”化，遵照現代企業科學的發展規律，推動傳媒產業的全面發展，形成以市場為基礎的我國傳媒產業政策體系勢在必行。然而，這種新的傳媒政策體系的建構，就不僅是對原有傳媒政策和體制進行簡單的結構調整和關系變化，而是要實施一些有效舉措，突破政策性、體制性與機制性障礙，從深層革除原有的弊端，建立起現代企業制度，創新傳媒產業政策，通過政策手段增強我國傳媒產業的市場競爭力。

1.多種所有制經濟體共同發展與經營傳媒產業。建國后很長一段時期，由于在傳媒領域基本上不存在其他非公有成分的市場主體，因此，所有傳媒節目的生產、消費和流通主要按照計劃經濟的模式運行，即傳媒生產什么，受眾就消費什么。1997年黨的十五大提出了“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的社會主義初級階段的基本經濟制度。這在物質經濟發展中貫徹得較好，但在文化經濟方面，尤其是傳媒產業領域落實得就不夠。我們必須克服政策性障礙，通過傳媒產業發展政策、準入政策，破除行業壁壘，降低門檻，鼓勵社會多種經濟成分參與發展中國的傳媒產業的開發，吸收多種資本進入傳媒產業領域，創新傳媒產業發展政策，促進與形成以公有制為主體、多種所有制經濟成分共同發展傳媒產業的格局，建立國家、集體、個人和外資一起興辦傳媒產業的新模式；建立全民所有、集體所有、個體私營、中外合作、外商獨資等在內的各種傳媒企業，激活傳媒產業的經營機制，改變那種政府包辦傳媒的格局，傳媒的所有制形式呈現多樣化，真正建立傳媒產業的現代企業制度，使我國傳媒產業真正得到大的發展。

2.傳媒產業企業化，明晰產權歸屬，按市場經濟原則進行管理。產權問題是傳媒管理體制改革和傳媒產業發展亟待解決的主要問題。傳媒產業要得到發展關鍵是進入市場，要逐步減少行政對傳媒的干預，“以創新體制、轉換機制、面向市場、壯大實力為重點，按照現代企業制度的要求，加快國有文化企業的公司制改造，完善法人治理結構?！盵4]國家僅控制少量的全國性的傳媒機構，政府對傳媒產業的管理模式要由資產管理向資本管理轉變，允許大量的社會資本、國外資本進入傳媒產業，部分傳媒機構實現直接上市融資；克服投資主體多元化、利益主體多元化、資產所有多元化與所有權歸國家所有的矛盾。要不斷完善與創新傳媒產業政策，促進文化、財政、工商、稅務等多個部門相互協調與配合，以沖破進入傳媒市場的壁壘。對于傳媒企業來說，必須明確其企業性質，傳媒產業實行的是企業管理體制，靠市場來配置資源，靠商業運作來創造利潤，以獨立的市場主體、按照法人治理結構的要求自主決策，要把政治的宣傳與經濟的經營分開，革除政事企“三合一”的體制障礙，使傳媒產業改革做到產權明晰、權責明確、政企分開，宣傳與經營分開，形成傳媒業合理的治理結構，實現傳媒企業的自主經營、自負盈虧。逐步建立起形式多樣、結構優化、經營管理規范的傳媒產業組織體系。

3.走規?；洜I的道路，全面配置媒介資源，轉變傳媒產業的發展方式。傳媒產業是文化產業的重要部分，它是一個“贏家通吃”的產業，是一種高投入、高壟斷、高利潤與高競爭并存的特殊行業，它的一個重要特征就是具有規模經濟效應。在西方發達國家，傳媒不僅起到社會輿論的引導作用，更是市場規模巨大、利潤回報豐厚的產業部門。當今世界傳媒市場競爭中，傳媒大國或大型傳媒公司占據著傳媒市場的大部分份額。面對國際傳媒集團的巨大挑戰，我國傳媒產業必須克服整體實力不強、競爭力弱的被動局面，必須在傳媒產業組織政策層面上實行政策創新，促使我國的傳媒業走規?；洜I之路，通過產業政策推動傳媒產業的組織創新。而要走規模化的道路就要優化傳媒產業結構，加快媒介整合合作，克服小而全、弱而散的傳媒格局，改變從單純依賴數量粗放型發展方式向大力提高質量、效益的集約化經營轉變，培植出傳媒產業的“巨無霸”。我國傳媒產業要通過自身重組和外部擴張的多種形式，尋求更強大的資本支持，實現傳媒企業的優勢組合、優勢互補、優勢擴張，真正實現傳媒由市場帶動的跨地區和行業的資源整合，形成一批實力雄厚、具有較強競爭力和影響力的大型傳媒集團。

4.逐步打破行業壁壘，克服傳媒產業發展的體制性障礙，提高市場運作效率。條塊分割、政出多門、數量龐大、結構散亂，只有量的增長而沒有質的飛躍的傳媒產業發展現狀，越來越不適應我國傳媒產業的發展要求。因此，我們要依照現代市場規律、運營規律來辦事，通過傳媒產業的組織政策，利用政策杠桿引導行業行為。要進一步優化產業布局與結構，突破行業各自為政、條塊分割的不良狀況，推動產業集聚形成規模經濟效益。我們應努力合并多層次的管理機構，將現存的某些行政部門改成公司化經營，實行一系列股份合作，吸引不同性質的資本與先進的管理模式進入產業鏈的各個環節實現自我發展。比如，目前通訊、廣電這兩個領域的整合趨勢越來越明顯，“三機合一”(電視機、收音機、計算機)，“三網合一”(廣電網、電信網、計算機信息網)也越來越明顯，這種由技術推動的行業部門合作，就是現代傳媒產業化的一種必然走向。在“十一五”期間，由于這種技術的進步、行業的整合，對于打破行業壁壘，打通不同管理部門的體制界限、體制性障礙方面所起的作用將會越來越明顯。

5.創造寬松的傳媒產業融資環境，強化傳媒市場的資本運營?！百Y本”在西方國家通常指可以用來生產更多財富的財產，也就是說，資本是一種能夠通過市場配置獲得增值的特殊資源?！百Y本運營”是一個動態的概念，即是指對“資本”這一特殊生產要素的流動過程進行管理和控制，使其增值，即產生經濟效益。因而，在傳媒產業的發展中，有效利用資本市場的功能對傳媒產業進行整合、重組，擴大資產規模，提高經濟效益，是一個最佳的選擇。傳媒產業的核心競爭力最為重要的構成因素就是資金利用能力。過去我國傳媒產業一直是資本的禁區，非官方資本不敢越雷池一步。然而，正確處理傳媒產業投資中的內外資關系，徹底理順國內民間資本投資傳媒產業關系是我國傳媒產業當務之急。“只有以市場為導向，以資產聯結為紐帶，以資本流動為中心環節，以提高國有資產的管理和運營效率為目標，通過聯合、兼并、收購、托管、股份制改造等措施，再伴以財政文化投入的產業化管理，才能實現科學的市場投融資與管理體系?！盵5]我國傳媒產業只有借助于資本和資本運營的力量，建立投資主體多元化、融資渠道社會化、投資方式多樣化的格局，才能有大的發展。如果不允許社會資本和境外資本注入我國傳媒產業，要尋求跨地區、跨國度、跨媒體的聯合，想使我國傳媒產業大發展只能成為空話。

6.適合全球化的發展要求，實現傳媒產業“走出去”戰略。我國正在不斷地融入全球化的浪潮，我國傳媒產業化、市場化改革也有了較大發展，然而，目前我國所組成的傳媒集團能在全球化進程中獨樹一幟、實力雄厚的為數甚少，更何況還面臨著國際“巨無霸”傳媒公司的挑戰。比如，就傳媒的廣告業來看，近幾年來，國際著名的廣告公司已經步入中國市場，并占據了一定的市場份額，傳統的廣告理念和操作規程也將面臨著與國際接軌的問題，這種轉型成功與否，直接影響每一家傳媒未來的生存。依據我國傳媒產業的發展現狀，我國傳媒政策必須進行轉型與創新，使我國傳媒產業與國際傳媒業接軌，努力培育外向型骨干傳媒企業，擴張傳媒資本規模，進行高效經營，促使我國傳媒產業真正實現長期、持續、高速、穩定地發展，提升我國傳媒產品的影響力和競爭力，不斷增強我國傳媒產業的國際競爭力。這樣，我國的傳媒產業政策要確保本國傳媒產業的生存和主導地位，以保護文化獨立和民族認同；同時要接觸世界各國傳媒產品、享受人類一切優秀文明成果是每個公民的權利。因此，我們要“抓好文化‘走出去’重大工程、項目的實施，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，主動參與國際合作和競爭，加強對外文化交流，擴大對外文化貿易，拓展文化發展空間，初步改變我國文化產品貿易逆差較大的被動局面，形成以民族文化為主體、吸收外來有益文化、推動中華民族文化走向世界的文化開放格局?！盵4]

總之，我國傳媒產業有待進一步拓展，政府要制定和完善傳媒產業發展政策，要在支持先進文化的前進方向、保證黨的宣傳功能發揮的基礎上，將傳媒產業同市場經濟結合起來，按照市場經濟、現代企業制度的特點和規律來發展傳媒產業。我們要及時更新傳媒產業發展觀念、創新傳媒產業政策，與時俱進，推動我國傳媒業走上良性循環的軌道，開創傳媒產業發展的新局面。