財政風險因素

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內容摘要:朱镕基總理曾在《政府工作報告》中強調要注意防范財政風險。這對我國而言，是一個非常艱巨的課題。要做好財政風險的防范控制工作,首先要對它的形成因素進行深入的研究與探討。

關鍵字:財政風險公共財政政府因素我們經常聽說某某企業出現財務危機，也經常聽說金融危機如何如何，但較少聽到有關財政危機的談論。其實，在我們生活的這個世界，財政危機幾乎每天都在發生。曾經有美國橙縣因采用共享基金進行投資，致使利率陡升而引發的雪崩式財政危機;最近又有沸沸揚揚的加州財政危機,令加州教育面臨經費被削減的危險。大家稍有留心，還會注意到所謂"黎巴嫩的財政危機"，聯合國"沒錢的欠著有錢的賴著"導致的經費不足的財政危機，以及世界上普遍對于"日本的債務已經超出其財政承受能力從而將爆發嚴重的財政危機的預期。在我國,朱镕基總理也曾在《政府工作報告》中強調要注意防范財政風險。要很好的防范和控制財政風險首先應對財政風險的形成因素進行分析與研究。

一.我國財政風險的現狀及產生的歷史背景

我國的財政風險源于改革開放以來的財政困難，其突出表現就是財政收入增長速度緩慢，財政收入占GDP比重、中央財政收入占財政收入比重不斷下降，財政支出的壓力逐年加大，赤字規模不斷增加，財政資金的安排捉襟見肘，只好借助于大規模發行國債來緩解。當然，這種情況的產生有其特定的歷史背景:

首先,在我國體制變遷或經濟轉型過程中逐步顯現出來的政府性的經濟風險

在計劃經濟下，國家體制政策的任務只在于保持經濟發展的社會性質而不保證經濟運行的效率，過程政策只注重經濟的數量增長而不考慮經濟的穩定，二者都以直接的計劃手段為主，不存在風險問題。另外,各經濟主體的目標與國家基本一致,財政只講強制性、無償性，無視有償性、收益回報性，因而也不存在財政風險。可是隨著市場經濟的不斷發育，財政逐漸演變為公共財政，財政風險逐步顯現，諸如龐大的政府機構和人員過多造成的"吃飯財政"風險，國債依存度過高的債務風險以及連年收不抵支的財政赤字風險等等。而造成這些風險之源，又是長期以來在計劃財政體制下積累起來的，有些則是從計劃財政向公共財政轉變過程中必然相伴生的風險。

其次,財政風險是其他領域各種風險的最終傳導者和轉嫁者

一方面，財政風險最初可以表現在其他領域，以其他風險的形式表現出來，如金融風險、企業風險、國債風險等。前幾年由于受亞洲金融危機的影響，人們較多地關注于金融風險，但我國金融風險在很多方面并不是金融本身的問題，有的甚至就不是金融風險，而是我國經濟中各種矛盾的集中表現。其根本原因在財政體制上，是財政風險在金融領域里的表現。

另一方面，其他領域的各種風險最終會轉嫁到財政風險上，因而可以說財政風險是最深層次的宏觀經濟風險。所以，從財政風險產生的根源來看，無論內生的還是外生的，一般不是財政運行引發的，而主要是經濟運行、政策調整造成的，加上其普遍性和隱蔽性，更容易引發經濟運行的不良連鎖反應。

其三,在工業化和市場化同時推進的過程中，政府壓力增加

財政作為政府調控社會經濟發展的主要手段之一，必然會面臨支出規模大幅度增加的局面；近些年出現的解決國有企業困難、縮小地區差距和城鄉收入差距、實施西部大開發和再就業工程等，都要求財政加大扶持力度，為此，財政支出相應急劇擴大。

其四,傳統的財政收入機制被逐漸打破，有效的財政收入增長機制未能隨之建立

為了調動微觀經濟主體的積極性，財政不斷放權讓利，國民收入分配從由財政集中為主轉變為向企業和個人傾斜，農副產品收購價格的提高、城鎮居民工資的增加、對企業各種形式的減稅讓利、與地方政府"分灶吃飯"等，使傳統的財政收入形成機制失去了其特有的經濟基礎和制度條件；但新的有效的財政收入增長機制由于配套改革的滯后和對既得利益格局的維持而沒有順利地建立，主要表現為財政收入增長缺乏彈性而難以與經濟增長同步、稅收結構與經濟結構不協調等。

在財政支出壓力越來越大，而有效的財政收入機制尚未建立情況下，我國既要促進經濟的整體發展，又要促進經濟結構的轉換；既要保證改革的勝利進行，又要保證社會秩序的穩定，現實的兩難狀況導致的財政風險由此產生并日益突出。

二.促成我國財政風險主要因素

在市場轉型的社會主義改革過程中，一方面，投資體制、企業體制、金融體制正在越來越按市場運作的方式進行改革，另一方面，社會主義國家與制度一貫堅持的社會正義、社會公平、社會穩定的準則又必須繼續貫徹，因此政府財政，尤其是中央政府財政會面臨越來越大的財政風險、不確定性與壓力。

(一)政企關系不順導致財政風險增大

1.政府作為所有者的身份與國有資產保全相矛盾。在傳統的體制下，國有企業的利稅上繳是政府財政收入的主要來源，政府對企業投資的支持，主要是通過直接撥款、國家銀行信貸，以及直接的補貼等方式進行的，而一旦國企轉制，政府對企業的投資就不再采取直接支持而是采取擔保或保險承諾的方式（比如，以政府出面引入外資）,這種政府承諾并不表現為經常項目的現金開支，所以不計入政府預算列支但它卻是一種隱性的預算外開支或責任，最后會包含隱性的財政成本，在一定條件下會形成對財政的額外列支要求。此外,政府始終沒有徹底割舍與國有企業的資金軟預算約束關系，我國國有企業總的資產負債率居高不下，如果沒有政府支持，大批的國有企業將破產，即使有了政府支持，只要國有企業沒有根本好轉，財政仍然面臨極大的債務風險。

2.政府與國有商業銀行的關系不順。國有銀行一方面體現政府的宏觀調控政策，另一方面又是特殊的國有企業。國有銀行吸收居民儲蓄，對居民有很強的負債約束，但對國有企業的貸款卻是軟約束，銀行不得不繼續彌補企業資金缺口，國有企業債務的無底洞，形成銀行大量不良資產，造成經濟運行的風險。如果銀行堅守向儲戶付款，財政必須承擔替銀行還債的危險，如果不履行向儲戶付款的原則，無異于政治破產。政企關系不順也是市場經濟不發達的表現，政府代替市場和企業決策，企業取代了政府的某些功能，這樣就會造成財政風險。

(二)財政預算不合理致使財政風險產生

1.我國目前的支出分為預算內支出、預算外支出及制度外支出。而對于預算內支出以外的支出政府的監控不力,財政支出受到軟預算約束。

2.按照國際慣例，凡是政府財力都應統一在財政預算中。我國財政收入主要包括預算收入和預算外收入，還有少量的國有房地產收人和社會保障資金，我國僅把預算內資金作為財政收入，而不把預算外、制度外資金作為財政資金計算，不能客觀地反映我國政府的收人情況，不利于投資理財。

3.如果政府決策者追求預算平衡或者赤字目標，便可能喜歡支持那些在眼前不需要現金支出的預算外項目。比如說，對國有企業下崗職工的工資支出、對國家退休干部與國企職工的醫療、福利支出一再拖欠,從短期看，這些都不構成政府預算開支，但問題會越積越重。到頭來，會對政府財政平衡造成更大的壓力，因它們都會形成財政成本與財政風險。更為嚴重的是，人們以為，當各種金融、投資風險出現時，中央必定會出面營救，因為政府或者作過公開承諾，或者有隱性承諾，迫使公眾產生期待。但這本身又會使市場形成道德風險：以在中央政府財政為一方（委托人），以脆弱的銀行體制、低效的國有企業、地方政府為另一方（人），形成一種委托--關系，而政府又無法對銀行、國企與地方政府實行有約束力的契約關系，到頭來，一旦出現風險，所有的人都會將風險往中央政府轉移，這會遠遠越出中央政府的預算控制范圍。

(三)我國各類隱性的和由于債務膨脹所積累的矛盾與問題引發財政風險

20世紀90年代中期以后我國經濟增長出現滑坡現象，而貨幣政策實施效果不明顯使得擴大赤字水平及國債規模成為當時政策上的必然選擇。由于長期以來，我國財政體系內部積累了大量問題，爛帳壞帳一大堆,財政收支不平衡的矛盾十分突出，對國家財政產生支付壓力使得實際債務負擔率迅速提升，加上各類隱性矛盾交織，財政欠發的工資、糧食經營虧損性掛帳、國有金融機構不良資產以及養老保險金欠帳等一并使財政風險隱藏危機。

(四)財政風險是經濟貧困的結果

財政風險表面上是財政不能提供必要的財力，實質上是國家經濟增長與發展不夠，是經濟貧困的結果。我國財政困難最多、壓力很大,尤其是經濟欠發達的地區風險較大。例如:西部地區的失業保險問題。失業保險費由企業、個人共同負擔，政府提供最后擔保。但企業所承擔的養老、醫療負擔已相當沉重，無力繳納相當高的失業保險費用。在收入水平難以大幅度提高的情況下，個人承擔較高的繳費率也是不現實的。如果繳費無法保證，理論上失業保險的出路只有兩條：一是由政府財政給予大量補貼，保證其功能；二是全面降低保障標準。這兩種出路的風險都極大，前者意味著財政壓力與財政風險，后者則意味著政府違背承諾，必然產生社會不滿。

(五)稅收減免與企業債務相關性較大導致財政風險

在我國經濟實踐中，出現了稅收減免運用過頭的現象，標準越來越不統一，數額越來越大，戶數越來越多，在市場競爭中稅收減免實際上成了"無效率"企業的"保護傘"、"避難所"，這一狀況不利于把企業真正推向市場，不利于使企業真正健康發展。隨意減免帶來企業之間稅負不公，而且越是企業債務多越是減免多，因此企業債務成為稅收減免的理由，企業惰性經營，多負債、不還債行為傾向越來越多。

(六)金融市場的國際化

這意味著大量的私人資本會在國際間進行流動，由此產生空前的資產流量的波動性產生財政風險。

(七)政府宏觀調控依賴財政政策

社會主義初級階段的市場經濟時期,政府還缺乏對市場機制的駕馭能力，經濟調控單純依賴財政手段。積極的財政政策在經濟調節中具有時滯性短、發揮作用效果快、而且對經濟結構調整效果好等優點，但它的運用一般是在經濟衰退時期，只有加大力度才能發揮政策的乘數作用，在政策手段上更多地強調政府干預，對市場因素相對要求少一些，因此容易產生效率低下及計劃體制的復歸等問題，而且容易出現連年財政赤字和債務膨脹，況且宏觀調控也存在政府失靈的現象，由于缺乏足夠充分的信息，造成決策失誤，極大地浪費了有限的社會資源，政府官員也由于制度不健全容易產生貪污腐敗現象，造成政府危機，這同樣會產生財政風險。

在市場經濟環境中，要防止全部的財政風險是不可能的，但如果對這些顯性的、隱性的財政風險,財政成本,財政問題在制定政策時就加以充分考慮，并且創新理財觀念，轉變政府職能,規范財政預算,強化財政收入,加大支出改革，保證公共需求則上述財政風險是可以加以控制的，并且能夠降低這些風險。

參考文獻:

《國債政策可持續性與財政風險討論會綜述》,劉立峰,2001.5,《宏觀經濟研究》

《道德風險與政府的或然負債》,平新喬,2001.2,《財貿經濟》

《公共財政框架下的財政風險防范機制研究》,佚名,2000.8,《中國稅務》