金融消費者權益保護監管研究

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基于“DNA”（Data-Network-Activities）運行模式，過去20年，大型互聯網平臺（以下簡稱“大型平臺”）迅速進入包括金融服務在內的廣泛的其他行業。相對于金融服務市場的整體規模，大型平臺金融業務運營規模相對有限，但增長顯著且發展勢頭強勁，它們可能很快變得具有系統重要性——或者“大而不能倒”。大型平臺金融服務優勢是容易嵌入客戶日常消費場景，在方便、快捷、普惠的同時，數據性、虛擬性、復雜性也帶來了用戶信息收集過度、維權取證成本較高、消費信貸營銷誘導等侵權金融消費者權益的問題。如何降低平臺金融的負面效應、更好保護金融消費者權益，將是當前和今后金融監管研究的重點。

一、大型互聯網平臺金融消費者權益保護現狀

目前，全球互聯網金融監管遵循“相同活動，相同監管”（sameactivity,sameregulation）的原則，指某項金融服務的所有要求廣泛適用于該服務不同類型的提供者。具體到消費者保護領域，大型平臺一般都要遵守與銀行類似的消費者保護規則。除傳統關注領域外，大型平臺金融消費者權益保護最核心是客戶數據，圍繞數據的問題會導致金融服務競爭扭曲和消費者權益受損的不良結果。美國2021年一項調查顯示，消費者最信任傳統金融機構來保護個人數據，其次是政府機構和金融科技公司，大型平臺公司的信任度最低。而在線數據保護方面，根據聯合國貿易和發展會議網絡法律追蹤系統，只有58%的國家擁有適用于在線環境的隱私法。從各國的保護情況看，歐盟通過《一般數據保護條例》建立對消費者數據收集、處理和使用的綜合監管系統，適用于所有向歐盟市場進行在線活動的提供商，是全球最成熟的消費者數據保護框架；英國金融行為監管局（FCA）推行開放銀行的強制性數據共享，并計劃將類似開放銀行的數據共享和第三方訪問擴展到更廣泛的金融部門和產品，以保障客戶的數據實際控制權；德國競爭法4.0專家委員會建議設立“數據受托人（一種新型的數據中介機構）”，它根據消費者授權向平臺提供數據并更有能力集中保護消費者權益；澳大利亞競爭和消費者委員會（ACCC）推出消費者數據權利注冊和認證應用平臺（RAAP）、消費者數據權利參與者門戶網站，使企業能夠申請成為經認證的數據接收者。消費者將受益于認證后的創新服務和體驗改善，從而更好地控制自己的數據。

二、大型互聯網平臺金融消費者保護存在的主要問題

1現有監管原則存在實質不對等

金融消費者保護規則對從事同一活動的銀行和大型平臺，在適用、執行的標準和程序方面可能存在重大差異。特別是按部門組織金融監管的國家，差異可能更容易出現，銀行等傳統金融機構通常會受到更具體、更嚴格的要求，互聯網平臺則相對寬松。

2開放銀行數據訪問共享不對稱

目前不少國家通過開放銀行立法或戰略，促進銀行與第三方之間的數據共享。例如，歐盟相關條例要求銀行與大型科技公司共享支付數據，卻未規定大型科技公司以類似的可用格式與銀行共享數據。對不同機構數據的不同監管處理，極易會產生競爭性的消費者保護問題。

3信貸機會擴張間接引導不理性消費

大型平臺使用自身信用評分數據開展業務，一些消費者可能獲得更大規模和更快的信貸。在產生機會效益的同時，信貸過度營銷、金融信用錯配的問題也開始顯現，大型平臺向消費者提供不符合其需求和風險狀況的金融服務，導致其做出次優的財務決策，變得過度負債，并產生一些社會問題。特別是在消費者保護制度相對薄弱的新興市場經濟體。4市場集中或主導地位將減損消費福利大型平臺具有“天然壟斷”傾向，它可能會通過增加用戶轉換到其他平臺的成本、企業交叉補貼、提高進入門檻、產品捆綁或收購潛在競爭對手等一系列旨在降低競爭影響的其他活動，來鞏固自身主導地位，抑制同業競爭，造成消費者福利隱形減損。5消費者數字金融素養不足全球近35億成年人缺乏基本的金融知識，而了解基本金融知識的成年人也未必同時具備數字金融素養。大型平臺金融服務中大量的關鍵性條款無法實現有效的解讀提示，完全依靠消費者自身的金融知識和生活經驗，加重了消費者的義務。隨著消費群體年輕化和金融電子化依賴，部分消費者可能更愿意放棄個人數據，以換取所謂便捷的服務。6消費者自身數據維護較難實現在使用平臺金融產品或服務時，消費者通常會被問及“是否同意收集、存儲和處理個人數據”，如果選擇“否”，將無法進行下一步操作，也無法與平臺協商替代數據使用條件。實際上，絕大多數消費者會選擇“同意”的條款和條件，以代替費心了解和無能為力。因為條款和條件的復雜性往往使消費者難以行使作為數據主體的權利。

三、對我國大型互聯網平臺金融消費者保護監管建議

1加強互聯網平臺金融立法

金融監管貫徹“實質重于形式”原則，不要被所謂的科技屬性和輿論誤導，切實把“所有的金融活動納入統一的監管范圍”。加強互聯網平臺金融法律法規的制定、修改和完善，兼顧公平和效率，明確大型平臺責任義務，規范營銷宣傳行為，指導平臺采用最佳做法并實施自愿承諾，鼓勵平臺為消費者投訴提供在線和線下爭議解決機制。

2探索納入“宏觀審慎監管”

大型平臺在數字金融的市場占有地位，已然成為關鍵的金融基礎設施，并關系到公共利益。根據金融業務許可數量和市場占有等指標，采用“機構試驗”或自愿合作形式，將部分大型互聯網金融平臺納入宏觀審慎監管范圍，以研究審慎監管對平臺企業的營銷影響和其應對能力，確保監管政策不影響技術發展，強化事前監管。

3推動金融消費數據共享和可移植

包括中國人民銀行在內的金融監管部門要與數據隱私主管部門緊密合作，在數據隱私法律的原則下，制定金融數據安全法規，突破開放銀行的數據單向分享，設計和研究“數據共享”的范圍、程度和時間等限制性條件。同時賦予消費者共享選擇權，且在“不同意的情況下”不得影響對平臺金融服務核心功能的使用。

4授予監管機構在線調查和執法權限

科技的監管需要監管的科技，通過監管科技實踐主動探索新的金融監管模式，有利于及時發現業務的新情況和異常點。鑒于監管科技的發展現狀，建議授予中國人民銀行在內的監管部門在線執法權和處罰權。大型平臺業務關聯度高，這就意味著各監管部門必須暢通信息共享機制，明確取證配合責任，保證執法效果。

5統一平臺金融消費爭議接辦流程

互聯網金融服務對象多為金融專業知識和識別能力較弱的社會公眾，很多消費者不具備對監管部門分工的認知。明確互聯網平臺金融消費者權益保護部門歸屬，實行“統一接辦、分工協辦、歸口負責”的處理機制，高效及時認定平臺企業的責任，幫助消費者維護自身合法權益。

6積極開展金融消費者素養教育

新冠肺炎疫情發生后，金融數字化更加普及。金融監管部門需要加倍努力推進金融知識宣傳和消費者教育，同時引導或強制平臺在金融服務或產品界面設置固定欄目、規定一定比例面積或前置程序，開展非營銷式金融知識宣傳教育。作者單位為中國人民銀行烏蘭察布市中心支行）

作者:許秀茹 單位:中國人民銀行烏蘭察布市中心支行