公共財政理論
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公共財政理論范文第1篇
關鍵詞：公共財政，減貧，財政職能
從絕對的生存貧困到相對的發展貧困，“貧困”這一困擾人類社會發展的難題始終“固執”地發揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進行了明確的界定：“貧困不僅意味著低收入、低消費，而且意味著缺少受教育的機會，營養不良，健康狀況差，沒有發言權和恐懼”，據此可以確立三個層次的減貧目標，一是要解決貧困人口的生存問題；二是要為貧困人口創造基本的生活、生產條件；三是要培養和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發展的能力。上述目標與政府職能存在交集，所以多數國家的減貧工作是以政府為主導的。不僅如此，各國政府減貧主導力量的核心又都統一指向公共財政，我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導型減貧模式。其主要原因在于，同其他宏觀減貧手段相比，公共財政的減貧能力最強，可發揮作用的工具最多，而其他減貧手段均不能夠獨立運用，必須在公共財政的輔助下才能產生效果，所以，減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。
一、減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據
研究公共財政減貧，首先應該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關系，判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內，在此前提下，還應為公共財政減貧尋求充分的理論依據。
(一)政府與市場的關系定位
貧困主要涉及的是公平問題，但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標，對于各種原因導致的人們創造效率的能力差異并不包容，這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行，降低經濟發展效率，甚至會引發社會動蕩、威脅政權穩定，致使效率也無從實現。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上，市場解決不好，甚至會產生負面影響，那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說，政府在短期內可以通過直接的方式，給貧困者以物質上的救濟，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫療、就業、養老等保障以及相應的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發展需要，提高其在市場經濟中創造效率和參與競爭的能力，另一方面增強政府減貧的可持續性，實現貧困者真正的脫貧。但是，我們還應該看到，因政府資源有限，政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應充分發揮政府主導作用，并主要通過公共財政履行減貧職能；其次應引導市場主體和社會成員積極參與，實現政府、市場和社會的協調配合，從而提高減貧的質量和效率。
(二)公共財政減貧的理論依據
發展經濟學家認為，緩解貧困應從促進經濟增長入手，公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成，限制人口增長和提高人口素質，促進農村勞動力轉移，實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革，發揮地區不平衡發展戰略的帶動效應等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經濟學家則認為，為了緩解貧困，公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標，并在此基礎上進行資源配置以提高效率，進行收入分配以實現公平，進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。當然，“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為，旨在實現收入分配平等的財政政策是正確的，他強調的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創造收入的能力，政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫療保健等，為此政府應當實行多種再分配政策，包括對失業者給予補助，對貧困線下的公民進行救助，提高貧困地區的教育水平等等，通過這些措施來培養和提高個人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義，在經濟發展的初期和中期，我國公共財政減貧重點依靠經濟發展來實現，主要方式是加大資本性投資；隨著經濟發展進入成熟期，公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發展模型。
二、公共財政的減貧職能分析
根據穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況，可以確定我國公共財政應發揮三項基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩定與發展職能；根據減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據，可以確定我國公共財政職能應體現減貧取向并具有減貧的職能優勢，從而保證減貧目標的實現。
(一)公共財政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”，這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現是提供公共產品和服務，由于公共財政提供如下五類公共產品和服務，使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向：其一，在貧困地區推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設；其二，在貧困地區實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態和環境保護；其三，在貧困地區發展科技、教育、文化事業，包括建設中小學校普及義務教育，舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等；其四，在貧困地區投資興建福利性企業；其五，在貧困地區開展醫療衛生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩定的社會公益性事業。
收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能，其中市場側重于初次分配，政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制，對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項職能具有較強的減貧取向：一是實施累進的個人所得稅，對高收入者適用較高的稅率，同時，進行轉移支付，對低收入者實施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現縮小貧富差距、維護社會穩定的目標；二是提供公共服務并力求實現公共服務均等化目標，一方面滿足貧困者在教育、衛生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用；三是完善社會保障制度，制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃，向其提供初等教育和初級醫療保健及養老服務，從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率，同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發展需求。
經濟穩定與發展方面。公共財政履行經濟穩定與發展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環境等各項要素的整體發展，這一目標具有較強的減貧取向。首先，經濟發展目標和減貧是相輔相成的，只有經濟穩定發展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實現社會公平，才能提高經濟發展的速度和質量；經濟發展目標要求在物質資源有限的情況下，全體社會成員公平發展，不能以貧困作為經濟增長的代價。其次，社會發展目標要求社會的全面進步和協調發展，公共財政以滿足社會公共需要為首要任務，強調以人為本的原則，通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發展來實現社會發展目標。第三，資源、環境和生態保護目標重在關注各方發展的可持續性，公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環境治理、能源節約和生態保護問題，力求滿足貧困地區和貧困人口的可持續發展需要，把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發展觀，積極支持和諧社會建設，大力保障經濟、社會與人的全面、協調、可持續發展，這充分體現了公共財政經濟穩定與發展職能的減貧取向。
(二)公共財政減貧的職能優勢
公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優勢。
首先，公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”，有效地提供“公共產品與公共服務”，這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現，由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現，公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征，體現著公共財政減貧的職能優勢，因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標，公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉居民，公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業、社會事業等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上，公共性還意味著公共財政更加關注貧困者，因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財政減貧在充分體現公平的基礎上并不損失效率。
其次，公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入，分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集，是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二，公共支出具有靈活性，其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體，履行財政減貧職能的全部支出都包括在內，轉移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預算作為公共收支的年度計劃，是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮，具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點，為靈活的公共財政賦予了一定的約束力，這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四，公共財政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系，通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發展、穩定、公平、效率等目標，公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的，它包括長期財政減貧戰略和短期財政減貧策略，且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五，公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規范和基本制度，科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力，是公共財政有效履行減貧職能的重要條件。可見，公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發揮，并能適應減貧任務的階段性發展變化，在減貧方面具有較強的優勢。
最后，公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實現，例如農業政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區域發展政策等，但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財政的協調配合才能真正發揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征：主要作用于分配領域，傾向于結構調整和優化資源配置，直接影響消費總量和投資總量，從而直接影響社會的有效需求，這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施，其中直接手段直接面向貧困者個人，能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優勢，例如，農業政策是通過扶植農業、發展農村經濟、增加農民收入來實現減貧的，農業政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現；價格政策是通過農產品價格保護，進而保證農民收入水平來實現減貧的，價格政策一般與糧食企業虧損補貼配套使用，而后者屬于公共財政調節范疇；信貸政策是通過信貸部門對貧困者發放小額貸款幫助其恢復生產來實現減貧的，一般需要財政出面進行貸款擔保，貸款才能順利發放。
可見，公共財政在減貧方面發揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發揮減貧的職能優勢，這對于減貧任務來說是不可或缺的。
三、公共財政減貧的實踐經驗
世界各國的發展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會制度、文化傳統、經濟發展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗，提高減貧任務的工作效率和成功幾率。
(一)發展中國家的減貧經驗
發展中國家面臨的溫飽、土地、產業結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近，其經驗更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發展中國家的減貧經驗。
印度的財政減貧歷程大體分為兩個階段：第一個階段是實施“第四個五年計劃”期間，以推行“綠色革命”為主要內容，公共財政支持了“農業精耕縣計劃”、“農業精耕地區計劃”和，重點解決糧食問題和農村貧困問題；第二個階段是實施“第五個五年計劃”期間，提出穩定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號，公共財政支持了“以工代賑”計劃、“農村綜合發展”計劃、“青年職業培訓”計劃等多種計劃來幫助和促進貧困地區發展。
印度尼西亞的財政減貧成效也較為顯著，其減貧政策的宗旨是在發展中使窮人受益。公共財政大力支持國家發展計劃，在農業、衛生、教育和社會福利等方面作了大量工作，有效地減輕了該國的貧困問題。同時，公共財政積極配合以農村小額信貸為核心內容的信貸扶貧模式，為自耕農占據優勢的印度尼西亞廣大農民提供了及時、便利的信貸服務，推動了該國農村經濟的發展，降低了貧困發生率。
小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉村銀行，其以強調小額信貸項目的社會功能著稱，切實幫助貧困者解決基本生存問題和增強貧困者的持續發展能力。孟加拉鄉村銀行注重利用市場經濟手段，引導貧困者參與并對其進行有效激勵，為大規模的貧困者提供了信貸服務，承擔著該國重要的扶貧任務，其小額信貸項目資金主要來源于財政補貼和國際援助。
20世紀中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策，即“發展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區，建立起政治、經濟、文化中心，帶動周圍地區的發展；設立“地區性開發特別協調部”作為專門管理機構，從事制定區域開發計劃、安排項目和投資、開發集中連片的落后地區等工作，分期分批地解決落后地區開發問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項用于“發展極”計劃對落后地區的大規模開發，并組建開發銀行對該項特別基金進行管理；政府規定向落后地區投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵將減免的部分繼續用于這些地區的投資或公益事業；實行農產品最低保護價格，當市場價格高于這個價格時，農民可以自由向市場出售，而當市場價格低于這個價格時，農民可以將產品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護了農民的基本利益。“發展極計劃”發揮了積極的作用，使巴西貧困現象明顯減輕，但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發達國家的減貧經驗
“社會保障方案”和地區發展政策是西方發達國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價格政策、就業培訓、發展基礎設施及社會事業等措施，這些措施均需借助公共財政的力量實施。
社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實質是對國民收入的再分配，其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養老、疾病、失業等社會保險和社會救濟，以及為貧困者直接提供基本的營養、衛生、教育保障和其他生活補助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行，主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發達國家經濟實力雄厚，貧困人口的比例相對較小，適合實行普遍的福利制度，因此社會保障方案已經成為美、英、德等發達國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出，僅次于教育支出；在英國，社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出，且呈不斷增長的趨勢；在丹麥，中央和地方財政都是典型的福利財政，地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢。
地區發展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰略，其主要措施包括加大對貧困地區的投資力度來發展貧困地區的基礎設施，增強貧困地區的發展潛力；對貧困地區進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發展。西方發達國家擁有雄厚的經濟實力，有利于地區發展政策的實施，其經驗對于我國制定合理、科學的區域政策，改善中西部地區的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進行大規模的西部開發行動，制定并實施了一系列地區發展政策，包括減稅、免稅、退稅等優惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策，改善了西部地區的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎上實現了地區間的平衡，進一步促進了美國整體經濟發展。再如，德國曾進行大規模的東部開發行動，實施了兩項重要的地區發展政策，其一是發達的西部地區對貧困的東部地區進行大量財政援助，主要用于加強基礎設施建設、改善投資環境和減少失業等方面；其二是加大東部貧困地區的科技服務投入和為其中小企業的技術創新提供優惠貸款，促進人力物力資源的合理流動。地區發展政策有力地刺激了德國東部地區的經濟發展，迅速增加了東部地區居民的收入水平，緩解了貧富差距。
(三)我國財政減貧案例分析
貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣，均坐落于自然和經濟社會條件較差的山區，貧困程度較高，通過一系列較大力度的扶貧工作，對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似，選取它們進行案例分析，能夠基本反映出公共財政為促進減貧所做的基本工作。
貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財政補貼的國家級貧困縣。近年來，該縣瞄準貧困鄉村和貧困人口，通過政府扶貧、開發扶貧、技術扶貧、整村推進、借智借財、定點幫扶和對口幫扶等模式實現減貧，扶貧開發工作成績顯著。財政是納雍縣實現減貧的核心力量，該縣創新財政扶貧資金使用機制，通過建立農業發展風險基金、為農民提供貸款貼息和擔保等方式，增加農業融資渠道，使農民獲得足夠的生產資金，并對貧困程度不同的農戶采取不同的扶貧方式，很大程度上提高了財政資金的使用效益。據調查，納雍縣財政扶貧資金的80%主要用于種養殖業，其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎設施和社會公益事業建設。在重視財政投入的同時，該縣還注意加強對財政扶貧資金的項目管理，精心組織項目實施，其中包括：財政扶貧資金項目申報管理，規定申報項目必須是扶貧開發重點村，并從規劃的項目庫中征求村民意見選擇申報；財政扶貧資金項目實施管理，項目審批后各實施單位擬定實施方案，并與縣扶貧辦簽訂資金管理協議，然后下撥30%的啟動資金開始啟動；實行財政扶貧資金項目公示制，將資金數量、項目名稱、實施地點、建設單位、開工時間、竣工時間等情況進行公示，涉及貧困農戶種養殖業和住房改造等項目的，將貧困戶名單進行公示，接受社會監督；加強扶貧開發統計監測工作，各鄉鎮扶貧工作站采取了月報、季報、年報制度，全面、準確、動態、系統地反映貧困地區經濟社會發展情況和扶貧開況，形成了比較科學的監測和考核指標體系；實行縣級財政報賬制，項目實施結束后，經驗收組驗收，到縣扶貧辦審核，再到縣會計核算中心報賬；實行項目后續管理制度，保證項目管理的延續性。此外，該縣財政還支持產業開發扶貧、整村推進扶貧、借腦借智工程、社會事業發展、農村勞動力的轉移培訓等扶貧措施的落實。
廣東省陽山縣曾被列為全國重點扶貧縣和廣東省特困縣，按照“統籌規劃、突出重點、完善機制、整合資源、綜合推進”的思路，堅持“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧”的方針，通過實施一系列有效的減貧措施，已于1998年實現整體脫貧。陽山縣財政減貧的主要特點在于支持“十項民心工程”，著力改善貧困村和貧困農戶的生產生活條件和發展環境，增加貧困群體收入。具體包括：對生活在石灰巖邊遠山區的群眾進行移民安置，并保障遷移群眾異地發展經濟致富，支持安居工程；投資建立縣勞動就業培訓中心基地，促進農村富余勞動力輸出，支持擴大與促進就業工程；通過深化農村稅費改革、扶持發展農村種養業及農村專業協會、加快農網改造和生態公益林建設等支持農民減負增收工程；落實“兩免一補”政策，開展職業教育，免費培訓農村勞動人才，引進對口幫扶和社會幫扶資金，支持教育扶貧工程；發放低保金、救助金、供養費，使醫療救濟特困戶、低保救濟對象、“五保”供養對象和殘疾人的基本生活得到保障，支持濟困助殘工程；推進農村合作醫療制度，擴大城鎮職工基本醫療保障覆蓋面，加強公共衛生基礎設施建設，確保食品藥品安全，加強安全生產管理，支持全民安康工程；加大對工業污染源的治理力度，投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠，支持治污保潔工程；投資修建蓄水池和供水設施，支持農村飲水工程；投資建設縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程，支持城鄉防災減災工程；支持外來員工合法權益保護工程。通過財政支持“十項民心工程”，陽山縣農村基礎設施建設得到加強，農村生產生活條件和發展環境得到改善，農業生產布局得到調整，農業資源得到優化，農村勞動力素質得到提高，農民收入得到大幅增加，這為全縣整體脫貧提供了必要條件。
四、我國公共財政減貧的政策思路
國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統工程，由于貧困成因復雜、貧困程度不一，單從一兩個方面實施減貧措施難以實現長期減貧目標，因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討，以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據致貧原因選擇減貧方式，做到區別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果，由于我國不同地區的自然條件、社會經濟環境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環境惡劣，生活方式落后；基礎設施落后，產業基礎薄弱；貧困人口數量多、增長速度快且綜合素質普遍較低；資金、技術、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質不同，對減貧措施和力度的需求也不同，公共財政應該根據致貧原因，安排不同的支出，對減貧相關工作給予分類支持。具體來說，對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置；對于資源稟賦較好的貧困地區宜安排相應支出支持開發式減貧；對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧；對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財政減貧的針對性和有效性。
(二)根據貧困對象確定瞄準方式，做到點面結合。我國的貧困對象分為不同的層次，包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來，中國的減貧政策采取的是區域瞄準方式，即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準貧困地區(以貧困縣為主)，通過各類區域發展項目改善地區的生產和生活條件，從而使貧困人口受益，實現減貧的目的。我國中西部有21個省區市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發工作重點縣，減貧成效顯著。然而，區域瞄準方式只適合于貧困人口規模較大且高度集中的情況，在此前提下具有準確、有效、節約成本等優點。但是，隨著減貧效果的逐漸顯現，貧困人口的分布開始分散，有些貧困地區除生活在邊遠山區的居民外已經實現了整體脫貧，前提條件發生改變，區域瞄準方式的優點也就無從體現。對此，我國應該下移瞄準對象、縮小瞄準范圍，以提高瞄準的準確性，同時防止財政扶貧資金的浪費。目前，我國將瞄準方向逐漸轉向鄉村，已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規劃。在此基礎上，應進一步調整瞄準范圍，一是將瞄準對象全面從縣確定到村；二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規劃；三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助，直接向特困者提供基本公共服務以滿足其基本生存和生活需要。
(三)根據貧困對象的發展能力，做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟式”扶貧，是我國傳統的減貧模式，通過政府發放資金和實物，來解決貧困人口的基本溫飽問題，也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體，可以在短期內使其基本生存和生活需要得到滿足，迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出，一是只能起到短期緩解貧困的作用，而不能徹底地擺脫貧困，二是貧困人口對救濟的被動接受容易產生依賴心理，妨礙其自身發展能力的激發和調動，也會增大財政的壓力。因此，應盡早告別單一的“輸血式”扶貧，在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后，根據其自身發展能力，從機制和組織體系等方面積極培養其“造血”功能，從根本上解放貧困對象的生產力，實現長期脫貧和遏制返貧。具體來說，財政應一方面通過單純發放資金和實物對特困人群實行救濟，一方面根據非特困的貧困群體的具體情況，通過投資相應的扶貧項目、引導社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區經濟發展。在引導社會資金投入方面應力求形式多樣化，因為隨著減貧難度和成本的不斷提高，政府難以獨立完成減貧任務，需要社會力量的積極參與，具體可發展對口幫扶、聯系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農戶”、“大戶+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式的社會扶貧，并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時，還應引導貧困對象根據實際情況探索創新與自身能力及特點相適應的減貧模式，在“輸血”與“造血”相結合的基礎上實現脫貧。
(四)根據貧困群體的實際需求，推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調查的基礎上，但是政府部門在財力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的，從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式，因為該模式最重要的特征就是讓貧困者直接參與到減貧項目的設計、實施、監測與評估整個過程，使財政減貧與貧困群體的經濟社會環境、現有的生產和生活經驗、接受援助的能力聯系起來，有助于援助方采取更有針對性的措施，從而提升減貧的整體價值和財政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求，給予貧困群體一定的發言權、分析權和決策權，同時，財政等援助方應該提供必要的資金、實物以及適當的組織、培訓和技術服務，最終既可有效緩解貧困，又可強化貧困群體的資金管理能力、適應市場能力、協調組織能力，還可以激發貧困群體的主體意識及脫貧致富的積極性，實現“多贏”的目的。
公共財政理論范文第2篇
1.思想認識上存在偏差。目前，財政部門還普遍存在著“重資金分配、輕資金監管”，“重資金規模和數量、輕使用質量和效益”的現象。財政監督的工作重點主要放在財政資金的安全性、合法合規性的檢查上，而對財政支出的社會效益、經濟效益及功能作用等方面的監督缺乏足夠的重視。財政資金使用單位由于受部門利益的驅使，往往以各種方式爭取財政資金，造成一方面財政支出的壓力逐年加大，另一方面財政資金浪費現象嚴重，挪用專項資金、虛報項目規模和數量套取財政資金等違規行為時有發生。
2.財政監督方式滯后。從目前財政監督的狀況看，主要以突擊性、專項性的事后檢查為主，沒有建立起事前審核、事中監控、事后檢查相結合的監督檢查機制。這種單一、被動的事后檢查型監督方式，在工作上帶有極大的偶然性，極易造成監督盲點，并使財政監督與財政管理脫節，無法對各部門的資金運行實行全過程監控，使監督檢查缺乏及時性和有效性，不符合財政管理的根本要求。
3.財政部門內部缺乏監督機制，內部監督不到位。財政監督是對財政運行全過程的監督，包括外部監督和內部監督。由于長期以來形成的“重分配，輕監督”的傳統觀念，財政對內部監督不夠重視，財政部門沒有建立一套完整的內部監督制約的規章制度，如對轉移支付、預算追加、專項撥款、技改資金投放、周轉金使用等環節沒有完善的監督撥付、使用等方面的規定。內部監督不到位，或流于形式，不能從根本上防患于未然。
4.關系不順，職責不清。目前財政監督與審計監督的關系尚未完全理順，職責分工不甚明確，容易造成多頭檢查與監督盲點并存的現象。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結論上不能相互利用，使得監督成本提高，監督效能降低。
隨著我國公共財政框架的逐步建立，作為公共財政下的財政監督，其監督的內容、方法、手段等也必然要隨著財政體制改革的進展而不斷發展。對此，筆者就進一步加強公共財政體制下的財政監督工作談些想法：
1.加快財政監督立法進程，健全財政監督法律體系。國家應圍繞公共財政的要求，盡快出臺財政監督法，提高財政監督法律層次，規范財政監督程序，賦于財政監督應有的法律地位和執法權力，切實解決財政監督立法滯后的問題，增強財政監督的執法剛性。同時，加強財政監督的理論建設和課題調研，通過各種渠道，加大對財政監督的宣傳力度。
2.積極開展財政支出績效監督工作。從“財政”到“公共財政”，改革的一個重要目的就是要提高財政資金的使用效益，因此，公共財政下的財政監督的發展方向也應該是向績效監督發展，即財政監督的重點應由安全性、規范性逐步向有效性轉變。目前已開展的績效評價工作才剛剛起步，基本上沒有現成的模式可供借鑒，其評價方法、評價指標、評價體系尚處于摸索階段，但這是改革的必然方向和重要的途徑。
3.轉變財政監督方式，逐步由事后監督向事前、事中監督轉變。事后的監督是消極的，它只是被動地等在財政活動執行過程中偏離了要求或發生了違法亂紀行為之后才采取的懲治措施。懲處只是手段，有效的事前、事中預防和糾正才是目的，監督檢查應更多地著眼于未來，這也就是積極的財政監督方式。因此，可將監督檢查融入預算編制及執行的全過程，重視事前審核和事中跟蹤監控，以確保財政資金不被擠占、挪用以及科學合理的分配使用，并能及時發現存在的問題，及時糾正，防止造成資金浪費和無法挽回的損失。
4.加強內部監督，完善財政內部監督機制。財政內部監督檢點是本系統的財政財務收支活動，監督對象是同事或朋友，因此，首先應糾正對內部監督認識上的偏差，即認為內部監督就是挑毛病，找岔子，是“自家人搞自家人”的錯誤思想；其次應在財政部門內部各環節（比如在轉移支付、預算追加、專項撥款、技改資金投放等環節）建立一套完整的內部監督制約的規章制度，從而規范財政資金的分配程序和撥付渠道，使每一環節的財政資金的運轉做到有章可循，從源頭上防止財政資金分配過程中可能發生的違紀行為。同時，作為監督檢查人員必須做到堅持原則，忠于職守，不循私情，排除一切人為干擾，依法監督。
公共財政理論范文第3篇
關鍵詞:民主理財;公共理財;輿論;民眾
一、引言
經過30年改革開放的偉大實踐,我國公共理財環境發生著巨大的變化,特別是隨著各級政府收支規模的不斷擴大以及廣大公民權利意識的日益覺醒,現存于公共理財領域的一些觀念、規則已無法與建設物質文明、政治文明、生態文明和精神文明的客觀需要相匹配。無論是從效率方面、還是從公平方面來考量,公共理財尚有較大的改進空間。因此,與全國各行各業一樣,公共理財同樣存在著進一步更新觀念和創新機制的問題。由于公共理財領域的觀念更新是一個內容甚為豐富的論題,本文僅以民主理財為切入點,探討公共理財在理念凝練和制度設計層面上亟待解決的一些問題。
二、民主理財是公共理財天然的品質
依照公共財政基本理論,公共理財實質上可理解為一種委托理財,這種委托理財涉及兩個完全不同的理財主體,即公共理財的委托者和受托者。在此種眾委托關系中,委托者是廣大民眾或全體納稅人,從理論上來講,他們既是公共理財實際的決策者,也是公共理財過程最有力的監督者,他們是公共理財的主導者和支配者。與此相對應,政府則是公共理財的受托者,他們是公共理財的實際執行人和操作者;公共預算則是政府與全體公民或納稅人關于公共理財最基本、最重要的文字約定。以此為依規,公共行政部門有序地開展經常性的公共理財活動,包括日常的稅收征管、公共收支計劃的編制和公共資金的撥付等等。
公共理財的目標指向是最大限度地滿足廣大民眾的公共需要,由于公共需要既有地域的區分,又有內容上的不同,因此如何使公共需要能夠得到充分的表達和有序的滿足,這是公共理財面臨的首要問題和重大抉擇。從供給的角度看,公共資源是稀缺的,公共財力是有限的;從需求角度來看,公眾對公共服務的要求往往比較強烈,納稅人對公共產品的需求又是多層次的。在這種不對稱的供求情勢下,有重點地滿足基本的公共需要必然是一種無奈而又必須的抉擇,這種抉擇權在于民眾自身而不在于政府,否則,即使是出于為民服務的良好愿望,也難免有越俎代庖之嫌。只有民眾才能切身感受到對公共服務或公共產品的真實訴求,這是政府始終所無法取代的。所以在公共理財領域,作為民眾的公仆,政府不應、也不能為民做主或代民作主。
公共理財既屬于經濟范疇,又是屬于政治范疇,既關系到經濟福利,又關系到政治權利。從權力歸屬來看,公共理財既涉及公民基本的經濟權力,也涉及公民基本的政治權力,前者主要表現在對基本公共服務、公共福利的享受上,后者則集中表現為公民的知情權、參與權、表達權和監督權等。因此就角度來講,如果說一切權力屬于人民,那么公共理財的主導權也屬于人民。從這一意義上講,公共領域的民主理財不僅是經濟市場化的使然,也是實踐原則之必需。正是由于公共理財為眾人之事,因此與家庭理財、公司理財相比較,在公共領域積極倡導并有效實施民主理財原則顯得更為敏感、更為迫切。
三、信息公開是民主理財的基本前提
公共理財領域的民主理財,是民眾通過一定路徑或渠道對理財活動有序而又廣泛的參與,也是民眾或其代表收集、整理、分析相關理財信息并作出相應選擇或決策的全過程。因此,公共理財信息是否公開?如何公開?何時公開?又至何種程度?諸如此類的問題對社會的各個階層和領域有著重大而又深刻的影響。就對公眾的影響而言,如果他們無法獲知相關信息,或知之甚少,那么就無法或難于參與公共理財,民主理財則無從談起。
長期以來,受傳統文化的影響,我國的公共機構一直采取的是封閉式公共理財方式,其重要特征就是政府為民作主,政府主導理財,包括對理財信息德掌控。令人可喜的是:近10年來,以公共財政為取向的財政改革有力地推動了公共理財的公開化進程,一定范圍內和一定程度的透明化公共理財取得了不小的進展,成就有目共睹。但公共理財的公開程度相對于民眾的呼聲與期待,仍有較大差距。特別是公共權力部門對開放式的公共理財方式還缺乏充分的思想準備和組織準備。在此方面,有關公共預算的過程和數據遲遲不能得到及時、完全地公開,這是一個無法回避的客觀事實。從理論上講,只要不損害國家的安全和社會的穩定,一切公共理財信息都應向公眾公開。在公共理財領域,普遍的公開是常態,少數的保密是特例。以此標準來衡量,我國公共理財領域的信息公開可謂任重道遠,民主理財之事業方興未艾。與此同時,必須看到公共理財信息的公開化已刻不容緩,做出這一判斷的重要依據是:自改革開放30年來,我國社會發展正處在新的轉型階段,各階層的利益日趨分化,矛盾愈加突顯,尤其是特殊利益集團在公共理財領域的強勢博弈已屢見不鮮。由于這些博弈大多是在半透明、甚至是不透明的狀態下進行,在傳統的重人情、講面子、搞關系的文化氛圍中,期望每一位政府官員都能依靠道德的自覺,來頂住特殊利益集團的強大壓力,這是很不現實的。
各種利益集團通過博弈而影響公共決策和公共政策也是現代政治生活的重要內容,他們對政府的游說、對官員的施壓并不可怕;真正可怕的是,此種游說和施壓是不透明、不均衡的。在暗箱操作的博弈狀態下,強勢的利益集團極有可能突破道德、甚至是法律的底線,以犧牲公共利益為代價求取一己私利。鑒于各種利益集團的存在是當前我國社會結構的顯著特征之一,因此構建公開而又透明的博弈平臺既至關重要,又十分迫切。公共理財,作為公共經濟利益的交會之地則首當其沖。
四、制度建設是民主理財的根本保證
在保證公共理財信息公開透明的前提下,為了確保公眾合法有序地利用各種渠道參與公共理財,制度建設則至關重要。從我國實際狀況出發,進一步完善以下兩大基本制度顯得尤為十分迫切,且現實可行:
(一)新聞輿論對公共理財的監督
新聞輿論監督運作空間的大小和力度的強弱,是現代政治文明進步程度的重要標志之一。我國憲法雖然明文規定公民有言論的自由,但卻沒有具體到如何保障新聞媒體行使自身的報道權和監督權。從這一意義上講,我國的輿論監督還缺乏充分的法理依據。因而如何在法理的層面上為我國的輿論監督建立堅實的支撐點,這是實施有效輿論監督的重要基礎。在一個法治國家里,有法可依是必要的前提,輿論監督也不例外。作為公眾行使民利的重要途徑和形式,新聞單位進行輿論監督理應受到法律的保護。對于被監督對象通過權力或權力尋租,使用各種非理性、甚至是非法的手段妨礙輿論監督的行為,我國立法及其相關部門應盡快制定和出臺相關法律法規,以充分保障媒體在輿論監督中的合法權利。與此同時,輿論監督又是一把雙刃劍,保護新聞自由和對濫用新聞自由的限制,都是文明社會和法治社會的必然要求。為了避免輿論監督中的消極因素,最大限度地發揮輿論監督的積極作用,通過新聞立法來引導和規范新聞輿論的自律和他律行為亦是不可或缺。
新聞輿論對公共理財的監督作用主要體現在以下方面:第一,新聞輿論作為反映民意的喉舌,既可充分地傳遞公眾對公共理財活動的意愿、意見、建議和看法,也可公正、客觀地發表相關的評論,這些信息可為公共理財決策提供必要的參考。第二,新聞輿論作為公共機構的政策宣傳工具,可以為公共理財的決策和政策進行必要和充分的宣傳解釋工作,盡可能地爭取理解和認同,減少誤解和阻力,從而為相關政策的出臺、調整和落實營造良好的輿論氛圍。第三,新聞輿論可依法對涉及公共理財的所有機構和人員進行有效的監督,促使相關機構及其工作人員為民理財、依法理財、科學理財,從而有效地減少失誤、防止腐敗。
(二)立法機構對公共理財的監督
從國際通行慣例看,決策與監督是立法機關的基本的職責所在。從我國法律的相關規定來考量,我國各級人大的決策與監督職能也是有據可尋。因此我國各級人大對公共理財基本方略的決斷以及對公共理財各個環節的監控責無旁貸。為了完成這一艱巨而又神圣的歷史使命,基于當前現實狀況,應對我國人大的代表構成和職業性質作出必要調整,使人大代表更好地履行立法應盡的職責。
在實踐中,讓民眾來參與公共決策,這是一個永遠不能實現的神話。從這個意義上來講,民意代表機構的不斷完善是實現公共理財民主化的重要先決條件之一。為最大限度地擴大各級人大的民意基礎,使民意的表達更直接、順暢,對公權的監督更有力、有效,應適度調整各級人大代表的構成比例,逐步減少來自官方、或具有官方背景的代表人數,相應增加來自非官方的代表人數,至少應使后者在立法機構的比例達到50%以上,從而使民意得到更充分的表達與伸張。與此同時,鑒于我國人大代表自身均有其本職工作要做,在本質上他們是屬于兼職,而非專任,難于有足夠的時間、精力等必要條件來充當民意的表達者和民權的維護者,因此有關方面宜積極創造條件,早日實現各級人大代表由兼職狀態向專任職業的更本轉變。
參考文獻:
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2、俞可平.思想解放與政治進步[J].新華文摘, 2007(22).
公共財政理論范文第4篇
一、婚前財產公證的發展
（一）婚前財產公證的認識和認定。夫妻財產制，是指規定夫妻財產關系的法律制度，其內容包括夫妻財產制的設立，變更與廢止。夫妻婚前婚后財產的歸屬、管理、使用、收益、處分，以及家庭生活費用的負擔，夫妻對外財產的責任，婚姻終止時的夫妻財產的清算和分割問題。這其中就包含著夫妻離婚時的財產清算分割問題，由此引發的婚姻糾紛也不少，因此，能防止此類糾紛的“夫妻財產公證”也隨之產生，那么，什么叫“夫妻財產公證”呢？“夫妻財產公證”主要分為“婚前財產公證”和“婚后財產公證”兩種形式。顧名思義，是指夫妻或者是未婚夫妻對雙方婚前的個人財產或者是婚后共同財產的界定。即婚前財產公證是指公證機構依法對夫妻（未婚夫妻）雙方就各自婚前財產和債務的范圍和權利歸屬問題所達成的協議的真實性、合法性給予證明的活動。婚前財產公證有兩種形式，一是未婚夫妻在結婚登記前達成協議,辦理公證；二是夫妻雙方在婚姻關系存續期間達成協議，辦理公證。
（二）婚前財產公證的確立。過去，婚前財產公證對將要結婚的中國人來說是相當敏感的話題。新《婚姻法》出臺，這部法律規定，結婚前，男女雙方應當依法到公證機關對各自的財產、債務的范圍、權利歸屬問題進行公證，經過公證的財產約定將會得到法律直接認可。辦理“夫妻財產公證”，夫妻或未婚夫妻雙方要親自到公證處填寫申請表，并提交雙方的身份證明、夫妻財產協議書、財產的產權證明（如包括房產產權證、存單等），以及其他的有關證明材料（如已婚夫妻的結婚證等），至此，婚前財產公證才在法律中被確立。當然，法律中規定的是“應當”而不是“必須”，所以，財產是否要公證還是要看夫妻或戀人的態度，純屬自愿，法律上沒有強迫之意。
公共財政理論范文第5篇
工程項目確定正式實施后，就需要進行設計、勘察，對施工單位、設備購置等進行相對應的招標手續，財務人員在此環節看似作用不大，但實際上，在對設計、施工單位的考察過程中，需對參與單位的資金情況、信用情況等進行考證，落實參與工程招標的資質；在招標文件等的審查過程中，財務人員需對付款情況、付款進度等進行審核把關，對比項目總投資計算資金控制情況。投資實施階段：工程項目正式實施階段，財務人員需加強對施工進度的控制，首先要建立合同檔案。合同是約束雙方，規定雙方權利與義務的書面文件。建設工程必須實行合同管理制度，工程項目的勘察設計、施工、設備、大宗材料采購和工程監理等都要依法訂立合同。合同的簽訂對于施工單位和承建方有著一定的制約，財務人員按照合同規定的條款支付工程進度款、辦理竣工決算，合同始終存在于整個項目中，參與整個項目的運作，起著舉足輕重的作用。對于收到的合同，要對其內容的完整性、條款清晰性，要求明確性，對付款條件、履約擔保責任和違約處罰條款等，財務人員應設立專門的登記賬簿，進行逐一編號，建立該項目的檔案，以此作為日后支付工程進度款、項目決算等的主要參考依據。其次，在對項目總體投資的控制中，應對總體概算進行分解控制，按照可行性分析中對項目概算的分解，逐項進行對比分析，也可以按照動態進行核算，及時調整項目明細，保證概算金額不超。有一些被俗稱為“爛尾樓”的工程，在進行到一半的時候，資金鏈斷裂，無法正常施工下去，這都是因為項目中重施工、輕管理而造成的后果。
竣工決算階段：項目竣工決算編制階段，財務人員在這一環節顯得尤為繁忙，這也是財務人員參與項目全過程管理的充分體現。竣工決算是對項目建設的全面總結。在編制基本建設項目竣工決算之前，要求財務人員要熟悉每一項資產的性質與用途，核實每一項資產信息，認真做好各項清理工作，包括基本建設項目檔案資料的歸集整理、賬務處理、財產物資的盤點核實及債權債務的清償，并對項目所產生的經濟效益及社會效益進行分析，是否達到了預期的效果。對于建設周期長、建設內容多的項目，單項工程竣工，具備交付使用條件的，可編制單項工程竣工財務決算，待建設項目全部竣工后編制竣工財務總決算。在實際工程中，經常會發生施工單位因與建設單位對某項明細的認價、工程量等存在一定的分歧而使工程結算遲遲不能完成，影響項目的最終決算。在這種情況下，財務人員一方面督促相關人員盡快解決施工結算過程中存在的問題，另一方面，對已完成且投入使用的資產及時進行會計財務處理，保證資產上賬的及時性，也對資產進行相應的管理。
從資金來源來看，無論是投資者投入的資金，還是建設自籌的資金，都希望用最少的資金建設出更多更優秀的資產，這就需要提高資金的有效利用率，就需要完善的財務管理。只有將完善的財務管理融入項目建設整個過程，才能保證資金的合理、安全、有效。加強財務管理，進行審計監督，減少經濟范罪，也是對同志的愛護和保護。目前，盡管反腐力度不斷加大，有關的制度建設和制約機制的建立也取得了一定的進展，但工程建設領域的腐敗案件和經濟犯罪案件仍居高不下，常常是“一棟樓房建起來，一批干部倒下去”。這就要求根據相關的法規建立完善的財務管理、財務監督體系和審計監督體系，進行項目建設過程管理，如招標、合同簽訂、工程實施等過程管理，從而強化項目建設過程的監督與管理。建設單位應對設計單位所做的規劃設計進行審查和核查，對為達到不同的目的，采用各種違規手段。如：建設單位為獲得更多的建設資金，在可研和設計過程中，指使可研設計單位故意擴大設計規模，增加設計概算，以獲取更多的建設資金。財務管理也是項目建設質量和任務順利完成的保障。近幾年來，全國各地連續發生了多起工程質量事故。這些事故發生的原因均為工程質量存在嚴重問題。如在這些項目建設過程中有完善的財務管理，并深入到了項目建設的全過程，把握住了不合格不付款這一關，我想也可能不會再現這些事故。因此如果財務管理不健全，對款項的支付無法監控，資金籌集不力，那么工程建設的質量就不能保障，建設任務就不能按時順利完成。
