耕地與非耕地的界定
前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇耕地與非耕地的界定范文，相信會(huì)為您的寫作帶來幫助，發(fā)現(xiàn)更多的寫作思路和靈感。
耕地與非耕地的界定范文第1篇
關(guān)鍵詞:優(yōu)化;耕地保護(hù);機(jī)制
中圖分類號(hào):F32
文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
文章編號(hào):1673-291X(2010)16-0049-03
改革開放三十多年來,中國(guó)耕地保護(hù)政策建設(shè)歷經(jīng)耕地保護(hù)意識(shí)覺醒期、政策制定起步期、政策體系初建期、政策體系完善期,目前已經(jīng)基本形成了以用途管制制度、占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度與退耕補(bǔ)貼制度等為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)政策體系,對(duì)于中國(guó)耕地保護(hù)及土地污染防治發(fā)揮了熏要作用。但是,目前中國(guó)耕地流失趨勢(shì)還沒有得到根本性扭轉(zhuǎn),耕地保護(hù)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻,特別是國(guó)家要在2020年實(shí)現(xiàn)城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo),需要增加1.5億畝建設(shè)用地,這將對(duì)18億耕地紅線構(gòu)成很大沖擊。因此,當(dāng)前中國(guó)城市化、工業(yè)化建設(shè)和建設(shè)用地緊缺的矛盾依然十分突出,耕地保護(hù)工作依然是中國(guó)土地調(diào)控工作的重中之重,這在客觀上需要進(jìn)一步改革與完善中國(guó)耕地保護(hù)工作,提高耕地保護(hù)績(jī)效。
一、國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界相關(guān)研究綜述
國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在對(duì)現(xiàn)階段耕地保護(hù)制度進(jìn)行績(jī)效分析的前提下,分別深入研究了退耕還林(還草)、耕地占補(bǔ)平衡、農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)葐栴}。這些研究成果具有一定的啟示作用,對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的制定起到了一定的參考作用。
1.關(guān)于耕地保護(hù)制度績(jī)效的研究。不少學(xué)者認(rèn)為,目前中國(guó)耕地保護(hù)的績(jī)效與制度安排的初衷還存在較大差距:(1)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人口的持續(xù)增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程的推進(jìn)消耗了大量的耕地資源(吳正紅、燕新程,2007);(2)耕地質(zhì)量持續(xù)惡化,后備耕地資源補(bǔ)償空間越來越小(張效軍等,2007);(3)小規(guī)模的粗放型的經(jīng)營(yíng)方式導(dǎo)致耕地利用不充分、不合理(王雨瀠,2007);(4)非農(nóng)化過程中建設(shè)用地利用粗放(張效軍等,2007);(5)耕地保護(hù)績(jī)效的區(qū)域差異明顯,與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展外在壓力和耕地資源稟賦具有較強(qiáng)的相關(guān)陛(吳澤斌等,2009)。其中的原因包括:1)耕地產(chǎn)權(quán)不清晰、耕地保護(hù)的外部性、耕地價(jià)值不完全導(dǎo)致耕地保護(hù)市場(chǎng)失靈;2)土地制度的不完善、耕地保護(hù)制度被扭曲、地方基層政府的行為失范導(dǎo)致政府失靈(張效軍等,2007;鄭麗,2006)。研究結(jié)果表明,中國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)政策還不夠完善,而進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)政策實(shí)施效果的難度較大(翟文俠,2003)。提高耕地保護(hù)制度的實(shí)施績(jī)效,一是充分考慮耕地利用的外部性。建立耕地外部性補(bǔ)償?shù)募?lì)和約束機(jī)制(王雨漾,2007;張效軍等,2007);二是把土地利用分區(qū)和土地利用收益分配相結(jié)合,建立區(qū)域間的利益補(bǔ)償機(jī)制(吳澤斌等,2009);三是拓展耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償范圍,激勵(lì)農(nóng)民的耕地保護(hù)力量(姜廣輝等,2009);四是采取措施變動(dòng)地方政府和非農(nóng)企業(yè)的成本收益預(yù)算線,使其耕地利用決策符合國(guó)家的耕地保護(hù)政策目標(biāo)(錢忠好,2002)。
2.關(guān)于退耕還林(還草)制度的研究。不少學(xué)者認(rèn)為,退耕還林(還草)補(bǔ)償制度由于考慮了農(nóng)民的切身利益,在一定程度激發(fā)了農(nóng)民參與的積極性,有利于提高工程成效(張衛(wèi)萍,2006)。但還存在以下問題:(1)政府對(duì)農(nóng)民提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不能補(bǔ)償農(nóng)民的全部經(jīng)濟(jì)損失(張樹川等,2005);(2)中央與地方政府間利益分配不協(xié)調(diào)導(dǎo)致退耕還林地區(qū)負(fù)擔(dān)過重(張衛(wèi)航等,2002);(3)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)挠邢扌院屯烁€林地區(qū)生態(tài)恢復(fù)的緩慢性導(dǎo)致農(nóng)戶響應(yīng)政策的積極性不高(張衛(wèi)萍,2006);(4)對(duì)退耕還林工程缺乏長(zhǎng)期有效的規(guī)劃和相關(guān)制度約束,損失了補(bǔ)償費(fèi)用的有效性(陶文娣,2007)。完善退耕還林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該做好以下工作:1)遵守“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償,當(dāng)前收益不低于過去、未來收益不高于現(xiàn)在,差別補(bǔ)償、方式多樣性的原則(羊邵武,2000);2)分地區(qū)、分林種實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);3)分年度對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行不同數(shù)量的補(bǔ)償(李揮等,2006);4)延長(zhǎng)補(bǔ)償期限,生態(tài)林的補(bǔ)償期限應(yīng)延長(zhǎng)至國(guó)家收購(gòu)為止,對(duì)所還經(jīng)濟(jì)林也應(yīng)進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償(干磊,2009);5)通過國(guó)家撥款、跨區(qū)域補(bǔ)償以及當(dāng)?shù)囟愂照{(diào)節(jié)等多種途徑取得補(bǔ)償資金,保證經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的經(jīng)濟(jì)支持(黃富祥,2002)。
3.關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡制度的研究。不少學(xué)者認(rèn)為,目前耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施過程中出現(xiàn)了補(bǔ)充耕地面積虛假、占優(yōu)補(bǔ)劣甚至占多補(bǔ)少(李明秋、張艷艷,2007)、耕地占卜質(zhì)量不均衡(王世忠,2007)的現(xiàn)象,同時(shí),補(bǔ)充耕地的來源結(jié)構(gòu)與中國(guó)今后耕地的后背資源潛力結(jié)構(gòu)不匹配(張琳等,2007)。其原因有:(1)耕地占補(bǔ)平衡片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量平衡,缺乏新增耕地的質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)機(jī)制(崔邢濤,2004);(2)耕地質(zhì)量的評(píng)估不準(zhǔn)確導(dǎo)致,使耕地質(zhì)量下降(王梅、曲福田,2004),耕地存量隱性減少(田光進(jìn),2002;李相一,2003);(3)耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡政策沒有充分考慮區(qū)域差異性和耕地保有量的外部性,對(duì)耕地潛力大的省份缺乏開發(fā)耕地的激勵(lì)機(jī)制(施建剛,2007)。要進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡制度,需要:1)建立耕地占補(bǔ)平衡考核機(jī)制(張鳳榮,2003),考核指標(biāo)體系應(yīng)該選擇氣候、土壤和田間工程條件,評(píng)價(jià)方法應(yīng)該采用氣候和田間地塊質(zhì)量參數(shù)逐級(jí)修正的方法(徐艷等,2005);2)基于比較優(yōu)勢(shì)原則,根據(jù)勞動(dòng)地域分工以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃,建立全國(guó)范圍內(nèi)的耕地異地占補(bǔ)平衡機(jī)制(劉兆順,2005;王世忠,2007);3)建立多尺度的耕地供需動(dòng)態(tài)平衡預(yù)警體系(劉艷芳,2004);4)調(diào)整補(bǔ)充耕地的方向,減少為利用地開放的比例(張琳等,2007);5)優(yōu)化農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu),重視耕地質(zhì)量的改善,加大農(nóng)業(yè)(科技)投入,以提高耕地利用效率,變相增加耕地面積(王秀芬,2005)。
4.關(guān)于農(nóng)地征用補(bǔ)償制度的研究。理論界普遍認(rèn)為,中國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不合理,運(yùn)行效率較低,具體表現(xiàn)在:(1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低(杜偉,2007;郭斌、武小巖,2007);(2)補(bǔ)償范圍窄(張合林,2006;苑韶峰,2006);(3)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)算法不科學(xué)(羅玉潔、何珊珊,2009);(4)征地補(bǔ)償非市場(chǎng)化(苑韶峰,2006;曾令秋、杜偉等,2006);(5)補(bǔ)償方式比較單一(張艷純,2007);(6)補(bǔ)償分配不公、征用及補(bǔ)償程序混亂
(王芳、樊芳,2007;羅玉潔、何珊珊,2009)。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度使耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn),必須完善農(nóng)地征用補(bǔ)償制度,包括:1)變“不完全補(bǔ)償”為“相當(dāng)補(bǔ)償”(吳次芳,2003);2)變“不完全補(bǔ)償”為“完全補(bǔ)償”(諸培新,2003);3)按不完全補(bǔ)償原則進(jìn)行補(bǔ)償(陳江龍,2002);4)變不對(duì)等補(bǔ)償為對(duì)等補(bǔ)償(徐元明,2005);5)變純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)生計(jì)”的補(bǔ)償(張時(shí)飛,2004)。同時(shí),可以采取多元化的補(bǔ)償方式(張艷純,2007),具體做法有:(1)公共利益目的性差異補(bǔ)償(賈莉,2009);(2)土地區(qū)位差異補(bǔ)償(馮友健、于蕾,2007);(3)土地收益基金式的補(bǔ)償(王芳、樊芳,2007);(4)社會(huì)保障補(bǔ)償和教育補(bǔ)償(盧海元,2003;張術(shù)環(huán),2006)。另外,要改進(jìn)征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法,提高征地補(bǔ)償?shù)墓叫?丁成日.2007)。
二、對(duì)耕地保護(hù)內(nèi)在機(jī)制的分析
耕地保護(hù)的效果如何,其政策設(shè)計(jì)具有直接的導(dǎo)向作用,而政策執(zhí)行主體的行為則是改革成敗的關(guān)鍵。政府與農(nóng)民是耕地保護(hù)工作中最基本的行為主體,他們的政策意識(shí)與行為選擇直接決定著耕地保護(hù)政策的實(shí)施效果。土地作為一種稀缺資源,在農(nóng)用與非農(nóng)用兩種配置之間存在著差異較大的邊際凈收益,對(duì)利益的追逐往往導(dǎo)致農(nóng)民更傾向于選擇邊際收益較大的一方。由于耕地資源利用中私人收益與社會(huì)收益、私人成本與社會(huì)成本的不一致性,私人與社會(huì)在面對(duì)耕地資源做出用途選擇時(shí)往往具有較大差異,當(dāng)私人傾向于選擇非農(nóng)化時(shí),必須由政府采取有效的保護(hù)措施。近年來,以政府為行動(dòng)主體的耕地保護(hù)政策的有效執(zhí)行,取得了顯著成效,但依然存在一定缺陷:一是耕地非農(nóng)用帶來的經(jīng)濟(jì)收益較大,地方政府往往更愿意選擇耕地非農(nóng)化,這種傾向與耕地保護(hù)政策目標(biāo)相悖;二是現(xiàn)行耕地保護(hù)政策主要在于保證耕地總量,在耕地質(zhì)量保護(hù)、耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量如何達(dá)到平衡統(tǒng)一方面還有欠缺;三是耕地的主要保護(hù)對(duì)象是農(nóng)田,農(nóng)田的界定標(biāo)準(zhǔn)制定還存在值得進(jìn)一步完善的地方;四是對(duì)對(duì)方政府的行為選擇,缺乏來自社會(huì)各界、尤其是來自農(nóng)民的更為切實(shí)有力的監(jiān)督和約束,部分基層政府的行為失控不能得到及時(shí)有效的糾偏等等。
因此,無論是地方政府還是農(nóng)民,都存在將耕地進(jìn)行非農(nóng)化使用、獲取更高收益的誘致因素,片面倚重地方政府或者農(nóng)民進(jìn)行耕地保護(hù),都有潛在的“政府失靈”或“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)。必須對(duì)地方政府的行為加以有效約束,對(duì)農(nóng)民的行為給予有效激勵(lì),確保二者的行為選擇相互協(xié)調(diào),共同致力于耕地保護(hù)。由于農(nóng)民與耕地的關(guān)系最為親密和直接,耕地是農(nóng)民生存的資本,農(nóng)民必須成為耕地保護(hù)的主體,耕地保護(hù)必須由政府行政行為轉(zhuǎn)變成為農(nóng)民的自覺行為,政府在耕地保護(hù)中必須發(fā)揮好引導(dǎo)作用,通過制定相應(yīng)政策調(diào)動(dòng)農(nóng)民利用和保護(hù)耕地的積極性。各地政府在實(shí)際工作中,必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本原則為指導(dǎo),以城帶鄉(xiāng),以工補(bǔ)農(nóng),在強(qiáng)調(diào)政策落實(shí)與資金扶持的同時(shí),充分利用市場(chǎng)機(jī)制的作用,通過提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的比較效益來提高農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性,通過城鄉(xiāng)土地利益的合理分配來提高基層政府集約用地的積極性。不僅要在提高土地集約利用效率、促進(jìn)耕地保護(hù)起到積極效應(yīng),而且還要有效促進(jìn)農(nóng)民的收入增加與生活改善。
三、進(jìn)一步優(yōu)化耕地保護(hù)機(jī)制的建議
第一,優(yōu)化耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),完善耕地保護(hù)基金制度。在對(duì)農(nóng)用地等級(jí)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)之上,建議對(duì)基本農(nóng)田的范圍進(jìn)行科學(xué)界定,同時(shí)對(duì)農(nóng)戶實(shí)際耕種的土地面積進(jìn)行確認(rèn);對(duì)農(nóng)民保護(hù)耕地的成本與收益進(jìn)行分析,在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),完善耕地保護(hù)基金制度,著力于補(bǔ)償農(nóng)民保護(hù)耕地的社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值,確保在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)過程中耕地總量不減少、質(zhì)量穩(wěn)步提高,讓廣大農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。
第二,健全技術(shù)與制度支持體系,鼓勵(lì)農(nóng)民加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)。在確保耕地?cái)?shù)量保護(hù)的基礎(chǔ)上,建議把耕地質(zhì)量作為一個(gè)獨(dú)立的整體系統(tǒng)進(jìn)行專門保護(hù),建立相應(yīng)的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系,實(shí)行必要的耕地質(zhì)量管理機(jī)制,設(shè)立耕地質(zhì)量整治基金,使耕地質(zhì)量管理納入法治軌道。建立激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行質(zhì)量保護(hù)的技術(shù)支持體系與制度環(huán)境,一是建立和完善主要農(nóng)作物平衡施肥技術(shù)體系;二是強(qiáng)化耕地保護(hù)技術(shù)的研究與推廣;三是對(duì)農(nóng)民開展各種形式的能力培養(yǎng),對(duì)提高耕地質(zhì)量保護(hù)水平的科技創(chuàng)新提出明確具體的激勵(lì)措施。
第三,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán),強(qiáng)化農(nóng)民耕地保護(hù)的心理預(yù)期。要進(jìn)一步協(xié)調(diào)農(nóng)民土地承包權(quán)穩(wěn)定與調(diào)整之間的關(guān)系,為農(nóng)民對(duì)耕地進(jìn)行長(zhǎng)期性改良投資創(chuàng)設(shè)一種可預(yù)期的愿景。同時(shí),地方政府應(yīng)更多地承擔(dān)郊區(qū)土地服務(wù)于城市的功能價(jià)格,加大對(duì)農(nóng)業(yè)和生態(tài)建設(shè)的補(bǔ)貼保護(hù)力度。在穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)的同時(shí),加大執(zhí)法查處力度,解決棄耕撂荒、粗放耕種和違法違章使用土地的問題。
第四,規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為,協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與保護(hù)之間的關(guān)系。一是要對(duì)耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估,避免耕地低效流轉(zhuǎn)現(xiàn)象出現(xiàn);二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)邊緣地帶土地利用規(guī)劃工作,明確城市發(fā)展的基本界限;三是依托土地交易機(jī)構(gòu),擴(kuò)大“占補(bǔ)平衡”的區(qū)域范圍,緩解發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地保護(hù)壓力,同時(shí)促進(jìn)相對(duì)落后地區(qū)的耕地保護(hù);四是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村宅基地復(fù)墾工程配套安排,為農(nóng)村宅基地復(fù)墾整理工程籌集資金,減輕耕地保護(hù)壓力;五是明確職責(zé),加強(qiáng)對(duì)耕地流轉(zhuǎn)與保護(hù)的指導(dǎo)和管理。
第五,搭建農(nóng)民參與的制度平臺(tái),鼓勵(lì)農(nóng)民參與土地整理。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則,完善農(nóng)民參與土地整理的支持政策,鼓勵(lì)農(nóng)民參與土地整理工作。建議成立由農(nóng)民代表、政府部門、村委、專家等組成土地整理聯(lián)席會(huì),共同決定土地整理的全程事務(wù),并從法律法規(guī)上對(duì)農(nóng)民的參與權(quán)給予保障。對(duì)于因土地整理而損害承包人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的,原則上應(yīng)當(dāng)根據(jù)《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定及法律精神給予合理補(bǔ)償。
參考文獻(xiàn):
耕地與非耕地的界定范文第2篇
關(guān)鍵詞：地方政府 “土地財(cái)政” 壟斷 征地 土地市場(chǎng)
一、“土地財(cái)政”的成因及定義
20 世紀(jì) 90 年代以來，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化和城市化的加速擴(kuò)張階段，因而對(duì)城市用地的需求急劇上升，導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用地的需求急劇增加。農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏猛尽⑥r(nóng)業(yè)用地變?yōu)楣I(yè)和商業(yè)用地的價(jià)格也隨即高漲，在這個(gè)過程中，擔(dān)任這個(gè)中間轉(zhuǎn)換地位的機(jī)構(gòu)或個(gè)人將獲取暴利。2004年，國(guó)土部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了“71號(hào)文”，即《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求各地在8月31日前將歷史遺留的經(jīng)營(yíng)性用地以協(xié)議方式出讓問題加以界定并處理完畢（即所謂“8?31大限”），8月31日后不得再以協(xié)議方式出讓。也就是自2004年8月31以后，所有土地都必須通過政府的招拍掛才可上市，政府成為唯一的土地供應(yīng)商。這里的政府指的是地方政府。追溯到1994年的分稅制改革，當(dāng)時(shí)，中央政府抽走了更多的稅收，下放了更多的政權(quán)，導(dǎo)致地方政府不僅依靠稅收部分的收入下降，還帶來了更多的支出需要。因此，地方政府為了生存下來而“被逼”形成了一個(gè)賣地的“大企業(yè)”，這也就是“土地財(cái)政”的成因。
我國(guó)《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，而城市土地由國(guó)家所有，并規(guī)定只有涉及公共利益需要時(shí)，國(guó)家才能向農(nóng)民征用土地。但現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，即向政府購(gòu)買一定年限的國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。這就導(dǎo)致不管是公共利益還是非公共利益，土地需求者只能向國(guó)家申請(qǐng)土地，而不能直接從農(nóng)民或集體手中購(gòu)買。因此，農(nóng)民手中的土地只能自用，如果想要賣掉土地，只能通過國(guó)家，不能直接向土地需求者出售土地，也就不能享受由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)反映出來的土地的真實(shí)價(jià)值。由于政府是把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地的唯一合法壟斷機(jī)構(gòu)，因此其享有壟斷定價(jià)權(quán)利，這使得政府對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大低于由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)反映的土地真實(shí)價(jià)值，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。綜上所述，地方政府不僅擁有對(duì)農(nóng)用地的唯一征收權(quán)，而且還壟斷了城市用地的供給，形成我國(guó)地方政府的“土地財(cái)政”或“土地雙壟斷”。
二、地方政府過量征地的原因及表現(xiàn)
我國(guó)的土地主要由城市用地和農(nóng)村用地構(gòu)成，實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地制度。在地方政府對(duì)農(nóng)用地征地的過程中，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，政府征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助以及附著物和青苗補(bǔ)償，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不“超過”土地年產(chǎn)值的30倍，但沒有細(xì)致的規(guī)定，因此地方政府有很大的操作空間。由于地方政府在征地補(bǔ)償?shù)臎Q定上具有很大的靈活性，而農(nóng)民由于文化程度低等因素在和地方政府的談判過程中處于劣勢(shì)地位，因此就只能獲得極低的補(bǔ)償。城市土地的價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出農(nóng)村土地的價(jià)格，正是由于如此懸殊的價(jià)格差異，使得地方政府通過“招拍掛”方式所獲得的土地出讓金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于征收土地補(bǔ)償金。這也就造成了土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量地方政府的腐敗行為、侵權(quán)行為，如采取亂占濫用、未批先用和隨意改變土地屬性等。同時(shí)，采用超規(guī)劃、越權(quán)和分拆批地等審批征用土地程序，而在針對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的數(shù)量和質(zhì)量問題上存在占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少甚至不補(bǔ)等行為。還有一些地方政府為了獲得超額利潤(rùn)或?yàn)楂@取高額的財(cái)政收入解決負(fù)債問題，對(duì)農(nóng)業(yè)地進(jìn)行非法征收和強(qiáng)制拆遷，大肆地賣地，而且將以較低價(jià)格征用過來的城郊和農(nóng)村土地儲(chǔ)備起來，減少土地的供應(yīng)量形成供不應(yīng)求的局面，造成房?jī)r(jià)上升后再將其進(jìn)行招拍掛，取得囤地收入的最大化。
三、地方政府與中央政府的博弈
我國(guó)是世界上人均耕地最少的國(guó)家之一，地方政府過渡征用農(nóng)業(yè)地使得我國(guó)將面臨土地資源稀缺與浪費(fèi)并存的現(xiàn)狀。2005年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)顯示：到2004年底，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地7.20萬公頃，空閑土地5.48萬公頃，批而未供土地13.56萬公頃，三類土地總量為26.24萬公頃，占城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。目前，中國(guó)耕地保有量正在向18.12億畝的紅線逼近。中央政府為了保證糧食安全及注重國(guó)家利益，規(guī)定了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須保證目前耕地不能低于18億畝耕地。地方政府由于可觀的利益誘惑，看準(zhǔn)了中央政府需要付出的高額監(jiān)管成本，且各地方政府之間為了共同利益也存在合謀行為，想方設(shè)法要化基本農(nóng)田為非基本農(nóng)田，加大轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地的幾率，進(jìn)而通過化整為零和以租代征等方式在與中央政府博弈過程中處于優(yōu)勢(shì)地位。
四、“土地財(cái)政”的優(yōu)缺點(diǎn)及應(yīng)對(duì)弊端的對(duì)策
眾所周知，任何制度的制定都有其優(yōu)缺點(diǎn)，土地市場(chǎng)的政府壟斷制度能成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物必然有其原因，它的存在不僅促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，還有規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的較低會(huì)計(jì)成本，對(duì)國(guó)家來說，這種制度有績(jī)效優(yōu)勢(shì)，而且還會(huì)促進(jìn)長(zhǎng)期的高投資率。我國(guó)把房地產(chǎn)歸為第二產(chǎn)業(yè)，土地的壟斷也加速了土地城市化中房地產(chǎn)的投資，對(duì)我國(guó)GDP的增加有積極作用。同時(shí)，如果征地過程中土地完全由市場(chǎng)主體自由開發(fā)，那么原本成片有序開發(fā)才有價(jià)值的土地，可能被分割得支離破碎，無法發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。但其弊端也仍然存在：第一，造成農(nóng)地與非農(nóng)地價(jià)格比例嚴(yán)重失衡，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距過大，農(nóng)民的權(quán)利受到了嚴(yán)重?fù)p害，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第二，征地過程中的壟斷低價(jià)會(huì)導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。由于地方政府征地成本低，對(duì)企業(yè)的相對(duì)低價(jià)供給會(huì)造成產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻低、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性強(qiáng)等，很難在市場(chǎng)機(jī)制中淘汰過剩的產(chǎn)能，因此，大量的土地資源和礦產(chǎn)資源被粗放利用。第三，政府的壟斷供給造成房?jī)r(jià)高漲，形成房地產(chǎn)市場(chǎng)的資產(chǎn)泡沫。第四，雖然“土地財(cái)政”會(huì)帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低會(huì)計(jì)成本，但會(huì)造成土地市場(chǎng)存在兩權(quán)分離的公有制產(chǎn)權(quán)侵蝕、政企不分的行政管理體制和要素缺損的市場(chǎng)機(jī)制，從而削弱了市場(chǎng)配置資源的能力，增加了就業(yè)人員和資源配置損耗，加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化包括綠色成本在內(nèi)的許多不必要的社會(huì)成本。第五，土地征收將會(huì)成為政府腐敗的一個(gè)重要源頭，而且這種權(quán)力的濫用勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)地不可再生資源的快速消失，嚴(yán)重威脅中國(guó)的糧食安全。最后，政府壟斷經(jīng)營(yíng)還將影響市場(chǎng)公平原則。
根據(jù)上述討論，“土地財(cái)政”制度雖然依然存在，但其弊端也顯而易見，因此，我國(guó)亟需采取一些措施來緩解其帶來的問題。第一，明確產(chǎn)權(quán)問題，加快集體所有權(quán)的建設(shè)。地方政府擁有土地征收階段的壟斷權(quán)主要依賴于在基層集體所有制和公有制之間的模糊界定。第二，提高土地征收補(bǔ)貼費(fèi)用。第三，增強(qiáng)地方政府對(duì)失地農(nóng)民的社保責(zé)任，地方政府毫無節(jié)制地征用農(nóng)業(yè)地，會(huì)出現(xiàn)大量的種田無地、上班無崗、低保無份的三無游民，政府有責(zé)任保障這些人的基本生存權(quán)利，因此，為失地農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障刻不容緩，其不僅是公平、公正的需要，而且對(duì)降低土地征用的交易成本及減少土地征用的阻力有積極作用。第四，實(shí)施土地財(cái)產(chǎn)稅制度。世界上發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的財(cái)政收入主要是土地稅收中對(duì)存量地產(chǎn)征稅，而不是對(duì)增量土地的出讓和出售。設(shè)置“土地財(cái)產(chǎn)稅”可以為地方政府提供穩(wěn)定的稅收來源，從而有效緩解地方政府的財(cái)源問題。第五，為保證基本耕地，在農(nóng)地征用過程中設(shè)置“土地發(fā)展權(quán)”。土地發(fā)展權(quán)，簡(jiǎn)單地說就是變更土地用途（在經(jīng)得政府準(zhǔn)許之后），對(duì)土地進(jìn)一步開發(fā)并獲得更多收益的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。總之，造成土地過度征用不僅是由于地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，更由于中國(guó)土地發(fā)展權(quán)的缺失。第六，加大中央政府對(duì)土地運(yùn)作的監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊征地尋租行為。第七，加強(qiáng)地方政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。即努力讓地方政府認(rèn)識(shí)到自己為社會(huì)謀福利的職責(zé)而主動(dòng)以社會(huì)總福利最大化為目的，避免雙壟斷的弊端。這里強(qiáng)調(diào)的是地方政府的服務(wù)性和維護(hù)公平性，而不是利用這種先天優(yōu)勢(shì)參與其中，甚至為了自己的利益而放棄社會(huì)利益等行為。如果政府能夠針對(duì)這些意見制定相應(yīng)的適合我國(guó)國(guó)情的制度，那么“土地財(cái)政”制度將更能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。
五、結(jié)論
本文涵蓋了針對(duì)我國(guó)目前土地市場(chǎng)上地方政府“土地財(cái)政”的一般分析，包括“土地財(cái)政”的成因及定義、地方政府過量征地的原因及表現(xiàn)、“土地財(cái)政”的優(yōu)缺點(diǎn)及應(yīng)對(duì)弊端的對(duì)策，還針對(duì)地方政府與中央政府之間博弈的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了討論。從這些方面可以看出，雖然我國(guó)目前“土地財(cái)政”有很多問題存在，但這只對(duì)地方政府來說有利可圖，而且可能是以損害其他更需要保護(hù)階層的利益為代價(jià)。因此，本文認(rèn)為，如果地方政府“土地財(cái)政”要長(zhǎng)期存在，就必須采取一些有效措施來彌補(bǔ)其弊端，使地方政府雙壟斷能更適應(yīng)我國(guó)國(guó)情并為全社會(huì)帶來福利。
參考文獻(xiàn)：
[1]曾永昌.論土地市場(chǎng)的政府壟斷.[J].社會(huì)科學(xué)研究，2002（7）.
[2]李光德.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)地過度征用的規(guī)制研究.[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（2）.
[3]劉東，張良悅.土地征用的過度激勵(lì).[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2007（1）.
[4]蔡繼明，程世勇.地價(jià)雙向壟斷與土地資源配置扭曲.[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2010（11）.
[5]高國(guó)盛.政府壟斷與征地制度改革.[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（4）.
[6]雷文斕，房譽(yù)，梁倩文.土地雙壟斷情況下的收益博弈.[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2012（5）.
耕地與非耕地的界定范文第3篇
1949年以來,我國(guó)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用水平的提高是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要成就之一。由于農(nóng)業(yè)資源在深度開發(fā)和廣度開發(fā)兩方面均取得長(zhǎng)足的進(jìn)步,使得我國(guó)糧食生產(chǎn)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于人口增長(zhǎng)的速度,特別是1978年以來,通過實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng),使農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用潛力得到充分發(fā)揮,作為主要標(biāo)志之一的糧食生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng),糧食產(chǎn)量不斷增加,保證了我國(guó)以占全世界9%的耕地(以實(shí)際面積計(jì))養(yǎng)活了占全球22%的人口。
1•1農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用概況
1•1•1耕地資源概況以土地詳查數(shù)據(jù)(反映1996年10月末的狀況)計(jì)[1],全國(guó)耕地面積1•3×108hm2,其中水田0•29×108hm2,占22•0%;望天田0•04×108hm2,占3•4%;水澆地0•22×108hm2,占16•7%;旱地0•74×108hm2,占56•8%;菜地0•02×108hm2,占1•1%。可以看出,質(zhì)量相對(duì)較好,有灌溉設(shè)施的耕地(水田、水澆地、菜地)僅占39•9%,其余超過60%的耕地均受到各種限制因素制約,質(zhì)量相對(duì)較差,嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如坡度在15度以上耕地有0•19×108hm2,占總耕地面積的14•8%,其中更有0•06×108hm2分布在25度以上,完全不適宜用作耕地。根據(jù)全國(guó)第二次土壤普查資料,耕地障礙因素包括18項(xiàng):即水土流失、干旱缺水、耕層淺薄、排水不暢、鹽堿化、沙化、沙漏、過粘、過酸、礫石、土壤污染、白漿土、砂姜。其中比例較大的障礙因素有水土流失型0•454×108hm2,占耕地總面積34•3%,干旱缺水型0•425×108hm2,占32•0%;耕層淺薄型0•26×108hm2,占19•6%;過酸型0•09×108hm2,占6•8%;沙漏型0•074×108hm2,占5•6%;漬澇型0•068×108hm2,占5•1%;鹽堿型0•063×108hm2,占4•7%;沙化型0•026×108hm2,占2•0%;潛育型0•029×108hm2,占2•2%。扣除同一耕地受諸因素多重限制引起的面積重復(fù)計(jì)算,受主要障礙因素限制的耕地占總耕地的63•5%。由此說明,我國(guó)耕地資源的質(zhì)量不高,嚴(yán)重影響了作物生產(chǎn)能力。
1•1•2后備耕地資源概況根據(jù)原國(guó)家土地管理局的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)(反映1996年10月末狀況),目前可供開發(fā)的后備土地資源(即未利用土地中的荒草地、沼澤地、鹽堿地和水域用地中的葦?shù)睾蜑┩?為0•62×108hm2,其中荒草地0•48×108hm2,占76•8%,鹽堿地0•09×108hm2,占14•7%;沼澤地0•04×108hm2,占6•9%;灘涂0•008×108hm2,占1•2%,葦?shù)?•002×108hm2,占0•3%。這些后備土地資源主要分布在坡陡土薄的山地、干旱缺水的西部或低濕漬澇的洼地,大多存在引起水土流失、鹽堿、沙化等威脅。按生態(tài)適宜性評(píng)價(jià),約可開墾面積最多不超過0•066×108hm2,約占10•7%。其中可墾荒草地585×104hm2,占荒草地面積的12•3%;可墾鹽堿地22×104hm2,占鹽堿地的2•4%;可墾沼澤地22•65×104hm2,占沼澤地的5•3%;可墾葦?shù)?•21×104hm2,占葦?shù)氐?4•1%。可墾灘涂24•67×104hm2,占灘涂的32•0%。根據(jù)全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦公室1991年至1993年主持的“四低”、“四荒”調(diào)查,表明我國(guó)可開墾的后備耕地為0•095×108hm2,由于這一調(diào)查時(shí)間較早,此后又有一定開墾面積,所以可認(rèn)為全國(guó)大致有0•067×108hm2左右的可墾后備資源[2]。
1•1•3農(nóng)業(yè)水資源利用概況在農(nóng)業(yè)水資源開發(fā)利用方面,取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,截止1995年,全國(guó)建成各類水庫(kù)84775座,總庫(kù)容4797×108m3,其中大型水庫(kù)387座,庫(kù)容3493×108m3,中型水庫(kù)2593座,庫(kù)容719×108m3。全國(guó)已擁有大、中、小型固定機(jī)電排灌站49•57×104處,裝機(jī)容量2106×104kW,排灌機(jī)械保有量6824×104kW,擁有機(jī)電井356×104眼,裝機(jī)容量2900×104kW。666•67hm2以上灌區(qū)5562個(gè),其中3•3×104hm2以上74處,2×104hm2~3•3×104hm299處,控制灌溉面積0•225×108hm2,全國(guó)有效灌溉面積0•504×108hm2。以1995年末計(jì),全國(guó)農(nóng)業(yè)用水(包括種植業(yè)、林牧業(yè)灌溉用水、農(nóng)村人畜飲用水)量達(dá)到4265×108m3,占當(dāng)年全國(guó)總用水量的81•0%。灌溉用水量3928×108m3,占92•1%,灌溉面積0•50×108hm2。其中種植業(yè)灌溉用水量3760×108m3,占農(nóng)業(yè)總用水量的88•2%,灌溉定額為7845m3/hm2,實(shí)際灌溉面積0•48×108hm2,林牧業(yè)灌溉用水168×108m3,占農(nóng)業(yè)總用水量的3•9%,灌溉定額為9840m3/hm2,灌溉面積0•017×108hm2。
1•1•4糧食生產(chǎn)能力概況1995年全國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到4666•17×108kg,約是1949年的3•6倍。其中水稻、小麥、玉米三者占糧食總產(chǎn)量的85•6%(水稻占39•7%、小麥占21•9%、玉米24•0%),與改革開放初期的1980年相比,這一比重增加了5•0%,其中水稻比重下降了4•0%,小麥和玉米比重則分別增加了4•6%和4•4%。表明主要糧食作物產(chǎn)量的構(gòu)成有了明顯變化。首先是三種主要糧食作物比重增加,雜糧、薯類和豆類所占比重下降;其次是由于雜交品種玉米和地膜覆蓋玉米的推廣,單產(chǎn)和播種面積增長(zhǎng)均較快,并對(duì)全國(guó)糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)起到很大作用;小麥主要由于單產(chǎn)增加,使產(chǎn)量提高;兩者的增長(zhǎng)幅度快于水稻,使后者的比重相對(duì)降低,在糧食總產(chǎn)量中,灌溉水生產(chǎn)糧食約占糧食總產(chǎn)的73%,比1980年增加8%,灌溉水生產(chǎn)效率為1•04kg/m3,比1980年增加0•33kg/m3。
1•1•5提高糧食生產(chǎn)能力的貢獻(xiàn)率分析提高糧食生產(chǎn)能力的因素大致可分為三個(gè)方面:一是制度和政策創(chuàng)新;二是科技進(jìn)步;三是物質(zhì)和勞動(dòng)投入。制度和政策對(duì)提高糧食生產(chǎn)能力起到關(guān)鍵性作用,其貢獻(xiàn)率可以超過其他要素,但由于它對(duì)糧食生產(chǎn)能力的影響不屬于時(shí)間上的連續(xù)變量,一旦經(jīng)過轉(zhuǎn)型期進(jìn)入新制度穩(wěn)定期后則可看作一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的生產(chǎn)要素,對(duì)提高糧食生產(chǎn)能力的貢獻(xiàn)不夠顯著,而且一些政策要素往往轉(zhuǎn)化為改變其他生產(chǎn)要素的條件,所以在提高糧食生產(chǎn)能力的生產(chǎn)函數(shù)分析中,可以僅把物質(zhì)、勞動(dòng)投入和科技進(jìn)步作為變量。在構(gòu)建模型過程中發(fā)現(xiàn)物質(zhì)投入項(xiàng)內(nèi)肥料投入費(fèi)用、機(jī)械投入費(fèi)用及其他投入(灌溉、農(nóng)藥)費(fèi)用與提高糧食生產(chǎn)能力的相關(guān)性較好。為此在構(gòu)建1986年~1995年期間提高糧食生產(chǎn)能力的貢獻(xiàn)率分析模型中,以肥料投入費(fèi)用、機(jī)械投入費(fèi)用、其他(灌溉、農(nóng)藥等)投入費(fèi)用、勞動(dòng)力投入費(fèi)用、科技進(jìn)步投入作為投入要素,通過這些要素的年均增長(zhǎng)狀況與水稻、小麥、玉米等3種主要糧食作物的平均增長(zhǎng)狀況,計(jì)算要素貢獻(xiàn)率,即以生產(chǎn)函數(shù)模型揭示各投入要素對(duì)提高糧食生產(chǎn)能力的相對(duì)貢獻(xiàn)份額。在選擇糧食作物的年均增長(zhǎng)狀況時(shí),一般采用產(chǎn)量或產(chǎn)值作為度量值。如以產(chǎn)量為度量值,其缺點(diǎn)是難以反映糧食品質(zhì)差異,尤其是近年來高產(chǎn)低質(zhì)品種出現(xiàn)積壓,糧食生產(chǎn)的技術(shù)創(chuàng)新重點(diǎn)已由提高產(chǎn)量轉(zhuǎn)為改善品質(zhì),因而科技進(jìn)步因素難以在產(chǎn)量分析中得到充分反映。采用產(chǎn)值作為度量值可以部分彌補(bǔ)這一缺點(diǎn),但需要把產(chǎn)值統(tǒng)一折算到初始年的不變價(jià)格,這點(diǎn)是可以做到的。為此把重點(diǎn)放在糧食產(chǎn)值的年均增長(zhǎng)率與投入要素增長(zhǎng)關(guān)系的分析上,據(jù)此計(jì)算各投入要素的貢獻(xiàn)率。科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)率對(duì)三種主要糧食作物的貢獻(xiàn)率均居各項(xiàng)之首,其中水稻和玉米的科技進(jìn)步投入貢獻(xiàn)率均大于50%,處于絕對(duì)重要地位。水稻、水麥的勞動(dòng)投入貢獻(xiàn)率是負(fù)值,其原因是生產(chǎn)規(guī)模縮小,單位勞動(dòng)投入下降。
2近期(2010年前)農(nóng)業(yè)資源變化趨勢(shì)現(xiàn)代工業(yè)的不斷發(fā)展,城市化進(jìn)程的加速,必然會(huì)給我國(guó)農(nóng)業(yè)資源帶來更大壓力。今后,特別是到下個(gè)世紀(jì)前期,農(nóng)業(yè)資源狀況的變化趨勢(shì)將是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。
2•1耕地資源變化趨勢(shì)分析耕地資源變化取決于占用耕地和新增耕地兩方面因素的彼此消長(zhǎng)狀況,以及由于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)引起耕地內(nèi)部的變化。
2•1•1減少耕地的可能性減少耕地主要包括非農(nóng)建設(shè)占用耕地和生態(tài)退耕所減少的耕地。非農(nóng)建設(shè)占用耕地主要是由于新增居民點(diǎn)(城市、建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、農(nóng)民住宅)、工礦企業(yè)、公路、鐵路、水利工程等建設(shè)用地[3]。根據(jù)全國(guó)48個(gè)二級(jí)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)分析匯總,從1997年到2010年期間新增居民點(diǎn)面積可能達(dá)到240•6×104hm2,其中需要占用耕地129•6×104hm2,其他建設(shè)占用耕地約154•7×104hm2,合計(jì)占用耕地284•3×104hm2。其中需要占用水田66•72×104hm2,水澆地43•18×104hm2,旱地174•42×104hm2。平均每年占用耕地20•31×104hm2,可低于1986年至1995年之間50×104hm2的水平。生態(tài)退耕指對(duì)25度以上陡坡耕地采取退耕措施。我國(guó)現(xiàn)有0•06×108hm2耕地位于25度以上的陡坡(其中有相當(dāng)部分辟為梯地,但具體數(shù)量尚無準(zhǔn)確數(shù)據(jù))。根據(jù)48個(gè)二級(jí)生態(tài)區(qū)的現(xiàn)有人均耕地?cái)?shù)量、自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,預(yù)測(cè)到2010年全國(guó)可能退耕18•35×104hm2。建設(shè)占用與生態(tài)退耕合計(jì)使全國(guó)耕地減少302•67×104hm2,其中水田66•72×104hm2,水澆地43•18×104hm2,旱地192•77×104hm2。
2•1•2新增耕地的可能性新增耕地主要包括后備土地資源開發(fā)、土地整理和土地復(fù)墾所能增加的耕地。如前所述,后備土地資源數(shù)量較大,但考慮到保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的要求,真正適宜開墾的比例不大,根據(jù)48個(gè)二級(jí)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)匯總,至2010年全國(guó)約可開墾耕地209•26×104hm2,其中可辟為水田43•21×104hm2,水澆地48•93×104hm2,旱地117•12×104hm2。土地整理指通過對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治,增加有效耕地面積,提高耕地質(zhì)量;復(fù)墾指對(duì)工礦廢棄地的重新開發(fā)。根據(jù)48個(gè)二級(jí)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)現(xiàn)有人均居住用地水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人均土地占有量,估算到2010年全國(guó)通過整理與復(fù)墾可得到耕地28•53×104hm2,其中水田18×104hm2,水澆地10•53×104hm2。上述三方面合計(jì)可增加耕地237•79×104hm2,其中水田61•21×104hm2,水澆地59•47×104hm2,旱地117•12×104hm2。
2•1•3耕地內(nèi)部變化趨勢(shì)通過農(nóng)業(yè)基本建設(shè),至2010年,全國(guó)可望把望天田改造為水田面積約161•95×104hm2,旱地改造為水澆地面積24•98×104hm2,合計(jì)增加灌溉面積186•94×104hm2。
2•1•4結(jié)論從上述分析可以認(rèn)為,到2010年,全國(guó)耕地總量尚難以平衡,增減相抵后,耕地面積凈減少64•88×104hm2,全國(guó)耕地總量下降為1•29×108hm2,但其中水田增加到0•30×108hm2,望天田減少到0•027×108hm2,水澆地增加到0•22×108hm2,旱地減少到0•73×108hm2,菜地持平。由此認(rèn)為在數(shù)量下降的同時(shí)質(zhì)量將有所提高。
2•2農(nóng)業(yè)水資源變化趨勢(shì)分析
2•2•1農(nóng)業(yè)需水分析預(yù)計(jì)到2010年,全國(guó)農(nóng)業(yè)用水總量為4379×108m3,比1995年增加2•7%,其中灌溉用水量4022×108m3(種植業(yè)灌溉用水量3816×108m3,林牧業(yè)灌溉用水量206×108m3),比1995年增加了2•5%,占農(nóng)業(yè)用水總量的91•8%,與1995年大致持平。由于推廣節(jié)水農(nóng)業(yè),種植業(yè)灌溉定額可能降至7275m3/hm2,林牧業(yè)灌溉定額可能降至6750m3/hm2,全國(guó)灌溉面積可達(dá)到0•56×108hm2,比1995年增加了11•8%,其中種植業(yè)灌溉面積0•524×108hm2,比1995年增加9•3%,林牧業(yè)灌溉面積0•031×108hm2,比1995年增加78•9%。
2•2•2解決農(nóng)業(yè)用水的投入分析解決農(nóng)業(yè)用水需求的投入主要包括開源和節(jié)流兩方面,根據(jù)解決農(nóng)業(yè)用水投資估算(1995年不變價(jià),下同),到2010年在開源工程方面需增加供水量191×108m3,總投資約512×108元,年平均投資25•6×108元,在節(jié)水工程方面,節(jié)水能力655•8×108m3需要投資1226•3×108元,年平均投資61•3×108元。兩者合計(jì)總投資1738•3×108元,年均86•9×108元。由此可以純?cè)龉喔让娣e0•059×108hm2(其中種植業(yè)灌溉面積純?cè)?50×104hm2,林牧業(yè)灌溉面積純?cè)?34•73×104hm2,并使其中噴滴灌面積從現(xiàn)在的0•008×108hm2增加到0•1×108hm2)。從1949年以來,特別是從1991年~1995年水利投入趨勢(shì)分析,這一投入水平應(yīng)是可以達(dá)到的。
2•2•3農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率分析伴隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程,資金的產(chǎn)業(yè)流向逐漸開始由“以農(nóng)養(yǎng)工”轉(zhuǎn)向“以工哺農(nóng)”。在人口壓力不斷增大的情況下,出于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的考慮,國(guó)家勢(shì)必加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)的資金投入,特別在農(nóng)業(yè)科技開發(fā)和水利設(shè)施建設(shè)方面。同時(shí)隨著化肥、機(jī)械等物質(zhì)投入水平不斷提高,其邊際產(chǎn)出已呈現(xiàn)下降,而以信息技術(shù)、生物工程技術(shù)為主體的農(nóng)業(yè)新技術(shù)投入的相對(duì)回報(bào)率已呈現(xiàn)上升勢(shì)頭,這將促進(jìn)社會(huì)增加在這些方面的投入,使之逐漸成為科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率的主要部分。根據(jù)分析,若以產(chǎn)值計(jì),水稻生產(chǎn)的科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率可達(dá)90%以上,小麥生產(chǎn)的科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率可達(dá)50%以上,玉米生產(chǎn)的科技進(jìn)步貢獻(xiàn)可達(dá)70%以上。
2•2•4糧食生產(chǎn)能力發(fā)展趨勢(shì)由于耕地質(zhì)量有所提高、數(shù)量下降不多;包括水利建設(shè)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)水平可以上到一個(gè)新的臺(tái)階;科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率也將起到更大作用;所以我國(guó)的糧食生產(chǎn)能力在2010年完全可以在目前水平上得到顯著的提高。以糧食產(chǎn)量計(jì),經(jīng)48個(gè)二級(jí)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)匯總,全國(guó)屆時(shí)可達(dá)到5973•83×108kg,其中水稻2128•48×108kg,小麥1429•54×108kg,玉米1622•49×108kg。灌溉水生產(chǎn)效率可提高到1•36kg/m3,比1995年增加0•32kg/m3。
3對(duì)策
中國(guó)農(nóng)業(yè)資源的糧食生產(chǎn)能力始終是國(guó)內(nèi)外關(guān)注的熱點(diǎn)問題,有關(guān)提高糧食生產(chǎn)能力的對(duì)策很多,本文主要從農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用角度對(duì)保證實(shí)現(xiàn)潛在糧食生產(chǎn)能力提出一些思路。
3•1加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)的投入,完善公共物品投入的約束機(jī)制
我國(guó)是一個(gè)人多地少的發(fā)展中國(guó)家,隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、勞動(dòng)力成本不斷上升(已由70年代的1元~2元/工日提高到目前的10元~30元/工日),糧食生產(chǎn)的廉價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)正在迅速喪失,而耕地資源短缺的問題卻日益突出,糧食生產(chǎn)已由綜合比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為綜合比較劣勢(shì)。目前我國(guó)主要糧食大米、小麥和玉米的國(guó)內(nèi)平均批發(fā)價(jià)格已分別高于國(guó)際市場(chǎng)的27%、48%和55%。這種價(jià)格差距無疑會(huì)給我國(guó)糧食生產(chǎn)發(fā)展帶來強(qiáng)大的外部壓力。這種壓力隨著我國(guó)進(jìn)入WTO會(huì)越來越大。糧食是一種特殊的戰(zhàn)略物資,糧食短缺不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,而是一個(gè)關(guān)系到國(guó)家安危的政治問題。從國(guó)家安全考慮,中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)不能依賴于國(guó)際糧食市場(chǎng)。面對(duì)不斷增加的人口數(shù)量,為了把糧食自給率和生產(chǎn)能力控制在安全水準(zhǔn)之上,必須加大對(duì)糧食生產(chǎn)的投入,特別是農(nóng)業(yè)科技和基礎(chǔ)設(shè)施的投入。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和基礎(chǔ)設(shè)施投入是耕地資源相對(duì)較貧乏國(guó)家抵御國(guó)際糧食市場(chǎng)壓力,確保國(guó)家糧食安全的主要手段。在糧食生產(chǎn)中,按照投入物品的收益范圍可以分為兩類:一類屬于私人物品,它們的收益范圍僅限于直接投入的農(nóng)田,收益完全可以體現(xiàn)在農(nóng)戶的糧食收入中,如化肥、機(jī)械和農(nóng)藥等。另一類屬于公共物品,它們的收益范圍為一個(gè)村莊、地區(qū),甚至一個(gè)國(guó)家。對(duì)于某個(gè)農(nóng)戶(村莊或地區(qū))而言,這類物品的收益外部性極大,如農(nóng)業(yè)科技和基礎(chǔ)設(shè)施等。激勵(lì)(或約束)這兩類物品投入的機(jī)制是不相同的。就私人物品而言,只要解決好農(nóng)產(chǎn)品的稅收、價(jià)格調(diào)控和收益產(chǎn)權(quán)界定等問題,就會(huì)形成相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。總的來說,我國(guó)近十幾年來的農(nóng)業(yè)政策調(diào)控和制度創(chuàng)新(如糧食保護(hù)價(jià)和土地承包制等)都較好地解決了農(nóng)戶私人物品投入的激勵(lì)機(jī)制問題。1986年~1995年期間,扣除物價(jià)上漲因素,我國(guó)主要糧食作物稻谷、小麥和玉米單產(chǎn)的農(nóng)戶投入費(fèi)用分別增加了46•5%、30•7%和34•5%。這是保證近年來我國(guó)糧食產(chǎn)量逐步上升和大災(zāi)之年糧食生產(chǎn)仍不出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)的關(guān)鍵所在。但由于農(nóng)業(yè)本身是一種弱勢(shì)產(chǎn)業(yè),我國(guó)許多地區(qū)糧食生產(chǎn)又缺乏自然資源稟賦優(yōu)勢(shì),從短期和局部利益來看,存在著種糧不如買糧的問題。從長(zhǎng)期來看,對(duì)糧食生產(chǎn)給予公共物品投入是一種國(guó)家安全投資、國(guó)家安全又是一種全國(guó)性的公共物品,所以,在糧食壓力不大的情況下,地方政府通常不太愿意向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共物品給予更多的投入。雖然“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為制止糧食生產(chǎn)下滑的約束機(jī)制,對(duì)糧食生產(chǎn)的土地投入和產(chǎn)量穩(wěn)定起到了很大的作用。但是從當(dāng)?shù)乇旧砝娉霭l(fā),在執(zhí)行這個(gè)政策過程中,他們更愿意選擇行政干預(yù)的手段實(shí)行糧食強(qiáng)制性定購(gòu),以此約束糧食生產(chǎn)的下滑趨勢(shì);而非選擇用增加對(duì)農(nóng)業(yè)公共物品投入方式來緩解糧食供給瓶頸。這是近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共物品投入徘徊不前的根本原因。1986年~1994年期間,扣除物價(jià)上漲因素,國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的平均增長(zhǎng)率為3•07%,其中對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起直接影響的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出和科技3項(xiàng)費(fèi)用的年均增長(zhǎng)率分別為2•40%和-6•11%,盡管農(nóng)業(yè)科技和基礎(chǔ)設(shè)施投入作用有滯后性,但是,近10a來基礎(chǔ)設(shè)施投入增長(zhǎng)幅度減小和科技費(fèi)用支出呈負(fù)增長(zhǎng)對(duì)糧食生產(chǎn)發(fā)展肯定已經(jīng)起到負(fù)面影響。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共物品投入收益外部性較大的情況下,通過立法保證有關(guān)農(nóng)業(yè)支出規(guī)模是解決國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支出不足的有效方法。事實(shí)上我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中已明文規(guī)定“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”。但是由于執(zhí)法約束過軟,關(guān)系到國(guó)家安全的農(nóng)業(yè)投入法規(guī)并沒有有效執(zhí)行,近年來,農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出呈比例增長(zhǎng)不明顯,具有十分顯著的波動(dòng)性。為此必須加大“農(nóng)業(yè)法”對(duì)各級(jí)政府農(nóng)業(yè)支出的約束力度,根據(jù)我國(guó)國(guó)情,對(duì)政府財(cái)政支出應(yīng)實(shí)行雙重(同級(jí)立法部門和上級(jí)政府)監(jiān)督制度。必要時(shí),農(nóng)業(yè)支出,特別是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出和科技3項(xiàng)費(fèi)用支出可以實(shí)行逐級(jí)包干制。在“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中,加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共物品投入的有效約束機(jī)制。
3•2優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)資源,調(diào)整糧食生產(chǎn)格局
我國(guó)地域遼闊,糧食生產(chǎn)賴以發(fā)展的農(nóng)業(yè)資源存在巨大的地域差異,必須根據(jù)不同地域的農(nóng)業(yè)資源特點(diǎn),分析區(qū)域內(nèi)部農(nóng)業(yè)資源組合關(guān)系和區(qū)域之間農(nóng)業(yè)資源協(xié)同關(guān)系,以優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)資源為目標(biāo),調(diào)整全國(guó)糧食生產(chǎn)格局。根據(jù)對(duì)全國(guó)12個(gè)一級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和48個(gè)二級(jí)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)的研究,認(rèn)為在一級(jí)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)的層次上,在糧食生產(chǎn)方面應(yīng)該采取以下措施:
(1)東北農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)農(nóng)業(yè)資源組合條件好,特別是水土資源組合條件好,要素投入效益高,對(duì)糧食增產(chǎn)作用明顯。應(yīng)通過加強(qiáng)水利排灌工程建設(shè),增加水稻和豆類作物,使之成為我國(guó)未來主要的糧食生產(chǎn)區(qū)域。
(2)黃淮海農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)農(nóng)業(yè)資源組合條件較差,水資源緊缺,應(yīng)依靠節(jié)水灌溉提高水資源利用效率,挖掘增產(chǎn)潛力,增加耗水少的玉米(作為飼料作物),提高小麥單產(chǎn),繼續(xù)保持我國(guó)主要糧食生產(chǎn)基地的地位。
(3)長(zhǎng)江中下游農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)光熱資源較豐沛,水資源充裕,土地肥沃,開發(fā)歷史悠久,發(fā)展糧食生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)資源條件優(yōu)越。應(yīng)保持原有地位,但應(yīng)調(diào)整糧食內(nèi)部結(jié)構(gòu),增加玉米比重,大力發(fā)展飼料糧作物,擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)稻米生產(chǎn)規(guī)模。
(4)江南農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)地形主要是丘陵山地,但多為緩丘低山與山丘間盆地谷地相間分布,光熱水與土地資源組合條件尚好,在盆地谷地具有發(fā)展糧食生產(chǎn)的條件,如能依托區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,提高水資源開發(fā)水平,增加水利設(shè)施的可供水量,則增產(chǎn)潛力較大。
(5)華南農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)光熱水資源豐沛,組合良好,但平地資源較為貧乏,坡耕地所占比重較高。由于本區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),以工補(bǔ)農(nóng)的能力強(qiáng),今后應(yīng)加大投入,提高基本農(nóng)田的糧食生產(chǎn)能力,提高復(fù)種指數(shù),以彌補(bǔ)陡坡耕地退耕和經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地所減少的產(chǎn)量。
(6)內(nèi)蒙古高原及長(zhǎng)城沿線農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)熱量不足,水資源貧乏,生態(tài)環(huán)境脆弱,發(fā)展糧食生產(chǎn)的條件較差。主要應(yīng)以提高現(xiàn)有水資源的利用效率,增加灌溉面積為重點(diǎn),通過農(nóng)業(yè)基本建設(shè),改造適宜繼續(xù)耕作的農(nóng)田,不再外延擴(kuò)張,并逐漸退出陡坡耕地,保證糧食生產(chǎn)的外部環(huán)境。
(7)黃土高原農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)土地資源質(zhì)量差,水資源貧乏,組合不佳,水土流失嚴(yán)重,但光熱資源較為充裕,部分地區(qū)農(nóng)業(yè)資源組合良好。今后應(yīng)通過水土保持和提高水資源開發(fā)水平,發(fā)展糧食生產(chǎn),并重點(diǎn)在汾渭平原和渭北隴東旱塬建設(shè)生產(chǎn)基地。
(8)四川盆地農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)是我國(guó)傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)區(qū)域,開發(fā)歷史悠久,糧食生產(chǎn)水平較高,今后主要應(yīng)提高水稻單產(chǎn),擴(kuò)大飼料糧(玉米)的生產(chǎn)規(guī)模,以適應(yīng)該區(qū)肉類生產(chǎn)基地的需要。
(9)云貴高原農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)耕地資源貧乏,光熱資源差異明顯,水資源利用難度大,糧食生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)資源條件差。只能依靠改田改土,建設(shè)基本農(nóng)田,以自給為目標(biāo);在光熱資源較差的地區(qū),需依靠地膜覆蓋技術(shù)及培育生育期短的新品種。
(10)橫斷山農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)山高谷深,地形破碎,水資源不易開發(fā),糧食生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)資源條件很差,主要措施是陡坡退耕還林,搞好水土保持,建設(shè)旱澇保收的基本農(nóng)田。
(11)西北農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):光熱資源豐沛,水資源短缺,土地資源數(shù)量大而質(zhì)量差,總體組合較差。糧食生產(chǎn)集中在綠洲內(nèi),由于灌溉得到保證,糧食生產(chǎn)水平較高。但也存在春季用水緊張現(xiàn)象,為此應(yīng)適當(dāng)控制春季集中灌水的小麥比例,增加飼料玉米面積。(12)青藏高原農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū):本區(qū)氣溫低,輻射強(qiáng),水資源短缺,糧食適種面積小,但仍有一定增產(chǎn)潛力,應(yīng)以建設(shè)水澆地和提高肥力為重點(diǎn),輔以適度開發(fā)宜墾后備土地資源(青北高原盆地和一江兩河谷地)。
3•3確定糧食生產(chǎn)科技主攻領(lǐng)域
由于耕地后備資源短缺和城市化過程需消耗相當(dāng)數(shù)量耕地資源,未來我國(guó)發(fā)展傳統(tǒng)糧食作物的主要途徑是提高單產(chǎn)。1978年~1995年期間,我國(guó)糧食單產(chǎn)有較大提高,如果說前期靠制度創(chuàng)新,那么后期主要靠農(nóng)戶私人物品投入。農(nóng)戶物質(zhì)投入(除勞動(dòng)以外的投入)在稻谷、小麥和玉米生產(chǎn)中的貢獻(xiàn)率分別為222•8%、83•5%和75•4%,而今后糧食單產(chǎn)增長(zhǎng)的支撐點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步上。未來我國(guó)糧食生產(chǎn)科技的主攻領(lǐng)域是加快育種科研與良種更換工作,推廣科學(xué)施肥技術(shù)和發(fā)展符合國(guó)情的農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)。
(1)加快育種科研與良種更換工作。建國(guó)以來,我國(guó)主要糧食作物共選育出5000多個(gè)品種或組合,已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了3~5次品種更換,每次更換使產(chǎn)量提高10%~30%,在促進(jìn)糧食增產(chǎn)中起到關(guān)鍵性的作用。但是,目前我國(guó)新品種更換速度很慢,通常需要7年~8年,自90年代以來,我國(guó)糧食作物品種改良出現(xiàn)了“滑坡”現(xiàn)象,具有突破性的品種很少,已不能適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)糧食增產(chǎn)的要求,特別在當(dāng)前出現(xiàn)糧食結(jié)構(gòu)性過剩的形勢(shì)下,優(yōu)質(zhì)糧食品種的選育和推廣已經(jīng)成為最重要的任務(wù)。為此,要加大重點(diǎn)優(yōu)質(zhì)糧食新品種培育的科研經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度,應(yīng)用基因工程、細(xì)胞工程和分子標(biāo)記輔助育種等新技術(shù)和新方法,特別是優(yōu)先發(fā)展能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,形成產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)技術(shù),如單倍體育種技術(shù)等。當(dāng)前應(yīng)根據(jù)目前分離得到的植物基因種類,改良現(xiàn)有品種和培育抗病抗蟲抗除莠劑及肥效反應(yīng)顯著的品種;要健全糧食種子市場(chǎng)體系、完善育種成果推廣的法律制度和司法程序,保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán),為國(guó)內(nèi)外種子公司創(chuàng)造一個(gè)合適的育種環(huán)境,使育種科研成果走向商品化和產(chǎn)業(yè)化;應(yīng)激勵(lì)社會(huì)力量投向育種科研領(lǐng)域,讓社會(huì)需求直接引導(dǎo)育種方向,避免片面追求產(chǎn)量忽視質(zhì)量的傾向。應(yīng)力爭(zhēng)今后良種的更換速度提高到5a左右1次,到2010年良種更換2次~3次。
(2)推廣科學(xué)施肥技術(shù)。近十幾年來,我國(guó)化肥使用量已有長(zhǎng)足增長(zhǎng),1988年~1995年期間,增加了86•1%(年均增長(zhǎng)率7•1%)。化肥一直是我國(guó)糧食增產(chǎn)的關(guān)鍵因素之一,1986年~1995年期間,化肥對(duì)稻谷、小麥、玉米增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率分別達(dá)到76•6%、41•8%和41•7%,但近年來化肥過度使用也出現(xiàn)不少負(fù)面影響,一方面出現(xiàn)報(bào)酬遞減趨勢(shì),另一方面不少地區(qū)由于化肥過量使用(主要是氮肥)導(dǎo)致化肥污染,除山西、黑龍江、、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等外,其他省和自治區(qū)的化肥使用量都超過發(fā)達(dá)國(guó)家防止化肥污染的安全上限(225kg/hm2),長(zhǎng)江中下游江湖水質(zhì)與農(nóng)業(yè)污染也有很大關(guān)系。實(shí)際上在數(shù)量較大的情況下,目前化肥利用率只有30%~35%,而發(fā)達(dá)國(guó)家要超過60%,加上氮磷鉀肥比例不協(xié)調(diào),化肥增產(chǎn)效應(yīng)下降,而生產(chǎn)成本卻在上升。為此,政府要加強(qiáng)對(duì)化肥產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)控,逐步減少不穩(wěn)定、易揮發(fā)的碳酸氫氨等肥種的數(shù)量,擴(kuò)大磷、鉀肥和混合化肥的生產(chǎn),在宏觀上改變化肥供給結(jié)構(gòu)不合理狀況。各級(jí)政府應(yīng)利用農(nóng)村科技推廣體系因地因季因品種指導(dǎo)農(nóng)民合理施肥。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,可以逐步通過農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化推行施肥專業(yè)化,即由專業(yè)化公司負(fù)責(zé)施肥指導(dǎo)工作,以有效提高化肥利用率。
(3)發(fā)展符合國(guó)情的農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)。由于我國(guó)農(nóng)村人多地少、糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)又相當(dāng)分散,提高糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率較為困難,糧食生產(chǎn)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)作物相比,勞動(dòng)投入的平均收益和邊際收益都要低得多。據(jù)調(diào)查我國(guó)1995年主要糧食作物生產(chǎn)每個(gè)勞動(dòng)工作日平均凈收益為18•59元,而水果、蔬菜生產(chǎn)分別為29•97元和31•69元,一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的凈收益還要更高。在巨大的收益差距驅(qū)動(dòng)下,勞動(dòng)力從糧食生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來也是相當(dāng)自然的事情。要使糧食單產(chǎn)水平持續(xù)增長(zhǎng),用機(jī)械替代勞力是必然趨勢(shì),也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要指標(biāo)。1986年~1995年期間,機(jī)械投入增加對(duì)稻谷、小麥和玉米產(chǎn)量增長(zhǎng)貢獻(xiàn)分別為51•8%、20•4%和13•1%也說明了這一趨勢(shì)。隨著糧食生產(chǎn)勞動(dòng)投入進(jìn)一步減少和糧食生產(chǎn)向精細(xì)化邁進(jìn),農(nóng)村對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械需求的數(shù)量和品種將會(huì)提出新的要求,政府應(yīng)該充分利用現(xiàn)有農(nóng)機(jī)科研力量,開發(fā)新產(chǎn)品適應(yīng)新形勢(shì),因地制宜地發(fā)展各種農(nóng)業(yè)機(jī)械和土情、苗情監(jiān)測(cè)儀器,以及與節(jié)水農(nóng)業(yè)相配套灌溉設(shè)備。
(4)確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)資金。糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)有以下兩個(gè)方面:首先是中低產(chǎn)田的改造。我國(guó)現(xiàn)有耕地2/3是中低產(chǎn)田,每公頃糧食產(chǎn)量比同等條件下的高產(chǎn)田要低2250kg~3000kg。其次,如前所述我國(guó)目前還有約0•67×108hm2左右宜墾后備土地資源以及數(shù)千萬公頃可用于整理復(fù)墾的土地資源,未來這些土地的逐步開發(fā)可以在一定程度上抵償城市化對(duì)耕地的占用,使耕地資源在一定時(shí)期內(nèi)保持占補(bǔ)平衡,維持未來糧食生產(chǎn)的土地投入規(guī)模。無論是中低產(chǎn)田改造,還是土地整理復(fù)墾與宜農(nóng)荒地開墾,從技術(shù)角度來說,目前完全能夠做到,瓶頸主要來自資金不足。據(jù)前述農(nóng)田改造和新增耕地規(guī)模,按農(nóng)業(yè)部在各地試點(diǎn)的單位面積費(fèi)用粗略推算,到2010年,全國(guó)中低田的改造費(fèi)用共需143•85×108元,土地整理復(fù)墾費(fèi)用299•6×108元,宜耕后備資源開墾費(fèi)用261•78×108元,合計(jì)約705•23×108元。加上農(nóng)業(yè)用水投資,則到2010年累計(jì)投入要達(dá)到2443•53×108元;為達(dá)到這樣的投資額度,首先需要國(guó)家農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出保證年平均增長(zhǎng)3•5%以上,還需要通過增加耕地征用費(fèi)和土地復(fù)墾基金,以及宜耕土地開發(fā)使用出讓費(fèi)等渠道,解決資金問題。
3•4積極應(yīng)對(duì)加入WTO所帶來的影響
一般認(rèn)為加入WTO對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展將起到積極的促進(jìn)作用,但是對(duì)農(nóng)業(yè)這樣的弱勢(shì)行業(yè)而言,將受到較大影響。原因是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小,技術(shù)落后,勞動(dòng)生產(chǎn)率低,農(nóng)村制度建設(shè)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。特別是在近10a來糧食生產(chǎn)成本每年以10%的速度遞增,使糧食價(jià)格隨之上揚(yáng),大米、小麥、玉米、大豆等大宗農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)價(jià)格比國(guó)際市場(chǎng)高10%~70%,從而在國(guó)際市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,沒有比較優(yōu)勢(shì)。在加入WTO后,經(jīng)過一定的過度期,將實(shí)行單一稅制度,并且按WTO的要求將削減關(guān)稅,開放外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán),允許對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅配額制,這樣國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品(主要是糧食)由于價(jià)格低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng),所以進(jìn)口將增加,對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形成一定的沖擊,進(jìn)而影響我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。應(yīng)該看到,上述問題確實(shí)是我國(guó)加入WTO后將要面臨的挑戰(zhàn),會(huì)使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資源配置中存在的各種弊端充分暴露出來,給我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來壓力,但同時(shí)也能促進(jìn)我國(guó)的農(nóng)業(yè)體制改革,加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整,為提高農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用水平提供了機(jī)遇。
耕地與非耕地的界定范文第4篇
什么是家庭農(nóng)場(chǎng)
家庭農(nóng)場(chǎng)是以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。
家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)符合以下四個(gè)條件
1.適度規(guī)模
經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，從事種植業(yè)的，糧食耕種面積應(yīng)在100畝以上（陜北200畝以上），果園面積30畝以上，設(shè)施蔬菜面積20畝以上，茶園面積50畝以上；牛存欄100頭以上，豬存欄300頭以上，羊存欄200只以上，雞存欄1萬羽以上；從事種養(yǎng)結(jié)合或特種種養(yǎng)業(yè)的，可適當(dāng)放寬條件。
2.以家庭勞動(dòng)力為主
家庭農(nóng)場(chǎng)以農(nóng)業(yè)收入為主，農(nóng)業(yè)收入應(yīng)占家庭總收入的60%以上，年總收入在10萬元以上；家庭農(nóng)場(chǎng)必須以家庭勞動(dòng)力為主，否則就不叫家庭農(nóng)場(chǎng)。家庭農(nóng)場(chǎng)原則上沒有長(zhǎng)期雇工，可以有短期雇工。如果雇工數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過家庭勞動(dòng)力，那么它就不屬于家庭農(nóng)場(chǎng)，只能屬于農(nóng)業(yè)企業(yè)了。如果是農(nóng)業(yè)企業(yè)，雇工越多越好，為社會(huì)解決就業(yè)問題。
3.一業(yè)為主
只有經(jīng)營(yíng)1～2種產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營(yíng)者才會(huì)精通技術(shù)，提高產(chǎn)量和質(zhì)量，從而提高土地生產(chǎn)力。這正是國(guó)家倡導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)的重要原因，尤其在耕地面積不斷減少、耕地資源日漸珍貴的條件下。如果經(jīng)營(yíng)種類過多，勢(shì)必難以樣樣精通，必將造成土地資源的浪費(fèi)。
4.農(nóng)場(chǎng)主是農(nóng)民身份
國(guó)家鼓勵(lì)和支持家庭農(nóng)場(chǎng)的一個(gè)重要目的，就是為了提高農(nóng)民收入，尤其是依靠自己勤勞致富的農(nóng)民。所以家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)場(chǎng)主應(yīng)該是農(nóng)民，尤其是本土的農(nóng)民。雖然目前在進(jìn)行戶籍制度改革，農(nóng)民與非農(nóng)民可能越來越難以界定，至少目前還是容易界定的：凡是在農(nóng)村擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)者就是農(nóng)民，否則就不是農(nóng)民。
注冊(cè)
注冊(cè)登記要具備什么條件
1.申請(qǐng)人農(nóng)業(yè)的身份證明（戶口本頁(yè)或者其他農(nóng)業(yè)戶口證明）。
2.設(shè)立登記申請(qǐng)書。
3.經(jīng)營(yíng)規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，土地相對(duì)集中連片。土地租期或承包期應(yīng)在5年以上，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門規(guī)定的種植、養(yǎng)殖要求。有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《林權(quán)證》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》等經(jīng)營(yíng)土地、林地的證明。
4.選擇經(jīng)濟(jì)組織模式：個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、公司等其他組織形式。去家庭農(nóng)場(chǎng)其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或住所所在縣、不設(shè)區(qū)的市工商行政管理局以及市轄區(qū)工商行政管理分局負(fù)責(zé)登記。
注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)時(shí)需要驗(yàn)資嗎
家庭農(nóng)場(chǎng)申請(qǐng)人可以以貨幣、實(shí)物、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、技術(shù)等多種形式、方式出資。申請(qǐng)人根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)需要可以選擇申請(qǐng)?jiān)O(shè)立為個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)和有限責(zé)任公司。
挑選注冊(cè)類型一定要注意，如果注冊(cè)個(gè)體工商戶，則對(duì)注冊(cè)資本沒有門檻要求，不需要驗(yàn)資，但個(gè)體工商戶承擔(dān)的是無限責(zé)任。就是說，一旦發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)，家庭財(cái)產(chǎn)有可能抵償債務(wù)。而有限責(zé)任公司則要驗(yàn)資，以注資額為限，承擔(dān)有限責(zé)任，家庭財(cái)產(chǎn)不受牽連。
登記注冊(cè)時(shí)，還可享受目前實(shí)施的一應(yīng)優(yōu)惠政策，如“有限公司除法律、行政法規(guī)和依法設(shè)立的行政許可另有規(guī)定的外，一律降低到3萬元人民幣（注冊(cè)資本）”、“允許有限公司注冊(cè)資本‘零首付’注冊(cè)登記”等。
注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)的五個(gè)步驟
第一步：申請(qǐng)
符合家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定條件的農(nóng)戶向家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)地的所在村（社區(qū)）提出申請(qǐng)，并填寫和附帶以下材料：家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定申請(qǐng)表、土地承包或土地流轉(zhuǎn)相關(guān)證明文件的復(fù)印件、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者資格證明和戶口本復(fù)印件、家庭農(nóng)場(chǎng)固定從業(yè)人員身份證復(fù)印件。
第二步：初審
村（社區(qū)）對(duì)申報(bào)材料和申請(qǐng)農(nóng)戶進(jìn)行初審，對(duì)符合條件的家庭農(nóng)場(chǎng)，在《申請(qǐng)表》上簽發(fā)意見。
第三步：復(fù)審
鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村工作部門對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行復(fù)審，提出復(fù)審意見，并將材料報(bào)送市（縣、區(qū)）農(nóng)村工作部門。
第四步：認(rèn)定
市（縣、區(qū)）農(nóng)村工作部門根據(jù)上報(bào)材料進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)認(rèn)定合格的家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行登記、建檔，并頒發(fā)《家庭農(nóng)場(chǎng)證書》。
第五步：備案
各市（縣、區(qū)）農(nóng)村工作部門對(duì)已經(jīng)認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)，報(bào)市級(jí)農(nóng)村工作部門備案。
貸款
家庭農(nóng)場(chǎng)的貸款方式
根據(jù)客戶經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流的特點(diǎn)設(shè)定了更加科學(xué)靈活、符合實(shí)際的貸款約期和還款方式，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)5年；針對(duì)農(nóng)村地區(qū)擔(dān)保難的問題，《辦法》創(chuàng)新了農(nóng)機(jī)具抵押、農(nóng)副產(chǎn)品抵押、林權(quán)抵押、農(nóng)村新型產(chǎn)權(quán)抵押、“公司+農(nóng)戶”擔(dān)保、專業(yè)合作社擔(dān)保等擔(dān)保方式，還允許對(duì)符合條件的客戶發(fā)放信用貸款。
按照規(guī)定，借款人必須是有本地戶口的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶、家庭r場(chǎng)經(jīng)營(yíng)狀況良好、無不良信用記錄和拖欠他人資金的情況。
具體包括：借款人種養(yǎng)歷史經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)能力、承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的合法性和穩(wěn)定性、家庭穩(wěn)定性、財(cái)務(wù)狀況、個(gè)人品行以及新型擔(dān)保方式的合法合規(guī)性、價(jià)值穩(wěn)定性、處置變現(xiàn)的難易程度等。
家庭農(nóng)場(chǎng)貸款所需材料
1.申請(qǐng)書
2.家庭農(nóng)場(chǎng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照
3.家庭農(nóng)場(chǎng)的介紹
4.以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的，需要有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》或《林權(quán)證》。農(nóng)機(jī)具抵押、農(nóng)副產(chǎn)品抵押，也需要出示相關(guān)的所屬證明
5.家庭農(nóng)場(chǎng)法人身份證及法人介紹
6.有驗(yàn)資報(bào)告的提供驗(yàn)資報(bào)告
7.近三個(gè)月的資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)務(wù)說明
8.還款計(jì)劃說明
注：所需材料全部要加蓋家庭農(nóng)場(chǎng)公章
補(bǔ)貼
各地有哪些補(bǔ)貼政策
各地農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不同，家庭農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼政策差異也很大，同時(shí)補(bǔ)貼的項(xiàng)目也是多樣化。
天津：按其轉(zhuǎn)入的土地面積，以每畝400元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)助，最高補(bǔ)助金額不超過10萬元。
上海松江：
現(xiàn)金補(bǔ)貼：1.農(nóng)資綜合直補(bǔ)76元/畝；2.水稻種植補(bǔ)貼150元/畝；3.土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼100元/畝，面積以80～200畝為標(biāo)準(zhǔn)；4.家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)管理考核補(bǔ)貼100元/畝；5.綠肥種植補(bǔ)貼200元/畝。
浙江寧波：市級(jí)示范性家庭農(nóng)場(chǎng)給予每家10萬元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)，其中市級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)5萬元，縣（市）區(qū)配套5萬元。
江蘇銅山：對(duì)效益好的家庭農(nóng)場(chǎng)給予3到5萬元的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)年銷售業(yè)績(jī)100萬元以上的家庭農(nóng)場(chǎng)，給予實(shí)際銷售收入1%的獎(jiǎng)勵(lì)，最高不超過5萬元。還有貼息扶持，最高額度為5萬元，可連續(xù)享受。
耕地與非耕地的界定范文第5篇
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地 使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 對(duì)策
一、建立現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度
建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、能夠自由流動(dòng)的農(nóng)村集體土地所有制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)該按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的特征，。
1、歸屬清晰
土地產(chǎn)權(quán)歸屬清晰就是要界定土地所有權(quán)的歸屬，明確集體土地所有權(quán)主體代表。現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)村土地所有權(quán)主體的代表是鄉(xiāng)、村、村民小組。法律沒有明確界定三級(jí)分享格局中每一級(jí)主體的權(quán)利邊界。所有權(quán)主體屬于哪一級(jí)并不明確，以致所有權(quán)主體虛位，使的政府的實(shí)際操作與理論界存在較大的沖突。作者認(rèn)為，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體代表應(yīng)確定為村民小組。理由是：鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織占有的農(nóng)田數(shù)量不多，且鄉(xiāng)的范圍太大，職能眾多，監(jiān)督、管理成本較高，不宜作為所有權(quán)主體代表；村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織本身就是行政單位，一方面要行使政府的行政職能，另一方面，如果又成為集體所有制土地的產(chǎn)權(quán)主體，則不可避免地享有所有權(quán)的全部權(quán)益。這樣，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織就會(huì)兼具行政權(quán)和所有權(quán)，陷入兩難困境。
2、權(quán)責(zé)明確
適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立及土地產(chǎn)權(quán)適當(dāng)分離的需要，土地權(quán)應(yīng)在各個(gè)主體之間進(jìn)行合理、有效地分配，使之各得其權(quán)，使每項(xiàng)分解后的單項(xiàng)權(quán)能內(nèi)涵明確、界限清楚，構(gòu)造一個(gè)合理的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為核心，同時(shí)所有權(quán)又可分解為占有、使用、收益、處分等權(quán)利束的結(jié)構(gòu)。村民小組擁有的土地所有權(quán)也可分解為占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)利。在確立村民小組為集體土地的產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)，界定清楚各村民小組的地權(quán)，使其明確占有的土地，并賦予法律上充分的權(quán)能。
3、保護(hù)嚴(yán)格
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。法制經(jīng)濟(jì)就是要把各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入法律的軌道，按法律程序辦事。完善法律制度，規(guī)范政府行為尤為重要。依據(jù)物權(quán)法進(jìn)一步明晰土地使用權(quán)，以法律的形式將土地權(quán)利關(guān)系明確下來，明確土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)包括哪些具體內(nèi)容，分別歸哪些主體所有。
（二）規(guī)范土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)主體
土地流轉(zhuǎn)過程中，“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地的用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和底線，政府必須不折不扣地實(shí)行。為此要建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象；對(duì)公共建設(shè)用地，要堅(jiān)持將土地征用補(bǔ)償金的大部分交給農(nóng)民，并要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，以確保農(nóng)民的利益不受侵犯；要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，地方各級(jí)政府應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)，要建立農(nóng)村土地用途登記管理制度，嚴(yán)格界定農(nóng)用地與非農(nóng)用地，防止農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中變更用途，影響農(nóng)民長(zhǎng)期利益。
（三）建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制
建立科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制和中介服務(wù)組織，可以減少土地流轉(zhuǎn)過程中的談判成本和搜尋成本。雙方依照市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制來決定價(jià)格，在流轉(zhuǎn)的談判過程中有客觀的依據(jù)，同時(shí)中介組織可以提供土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息和流轉(zhuǎn)過程中及流轉(zhuǎn)后的服務(wù)，這大大減少了流轉(zhuǎn)過程中的搜尋成本和流轉(zhuǎn)過程中的不規(guī)范行為，也有利于減少糾紛產(chǎn)生的機(jī)率。
1、建立科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制
土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)要求價(jià)格機(jī)制在其中發(fā)揮作用，通過土地價(jià)格的調(diào)節(jié)作用實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供需平衡，優(yōu)化土地資源配置。這就要求全面認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地價(jià)格構(gòu)成因素，合理確定基準(zhǔn)地價(jià)。應(yīng)在充分考慮上述地價(jià)構(gòu)成因素的基礎(chǔ)上，分等定級(jí)，科學(xué)評(píng)估，確定農(nóng)村土地基準(zhǔn)價(jià)格。基準(zhǔn)地價(jià)是土地出讓、轉(zhuǎn)讓的價(jià)格依據(jù)，也是政府加強(qiáng)地價(jià)管理的一種手段。它的主要作用是要把地價(jià)的總水平和地價(jià)的差異反映出來，可作為流轉(zhuǎn)的起點(diǎn)價(jià)，再以基準(zhǔn)定價(jià)確定具體地塊的標(biāo)定地價(jià)。
2、建立流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介服務(wù)體系
要以縣鄉(xiāng)土地服務(wù)部門為依托，以農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)為主體，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)――負(fù)責(zé)普查流轉(zhuǎn)地資源，做好介紹，流轉(zhuǎn)委托、土地托管、土地流轉(zhuǎn)供求登記建檔；開展政策咨詢，提供合同范本，調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛；邀請(qǐng)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地等級(jí)評(píng)估定價(jià)，進(jìn)行大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)地的租賃招標(biāo)；代辦土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉(zhuǎn)橋梁。
具體來講應(yīng)建立以下幾個(gè)方面的中介服務(wù)環(huán)節(jié)：一是土地投資經(jīng)營(yíng)公司。二是土地評(píng)估事務(wù)所。三是土地銀行或土地融資公司。四是土地保險(xiǎn)公司。五是土地租賃公司。六是土地證券公司。
（四）培育市場(chǎng)需求
1、完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系
第一，選準(zhǔn)區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，合理規(guī)劃布局，促進(jìn)區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)合理分工，避免區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同。
第二，積極推進(jìn)農(nóng)村谷物種植業(yè)的產(chǎn)銷一體化進(jìn)程，提高糧食的比較效益。目前糧食產(chǎn)品通過多次加工、深度加工增值的潛力是十分巨大的。
第三，引導(dǎo)城市大型工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，特別是引導(dǎo)城市糧、油、棉、糖以及其他農(nóng)牧初級(jí)產(chǎn)品為加工原料的企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者結(jié)成利益共同體。
第四，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集結(jié)和聚集經(jīng)濟(jì)的比較效益，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。生產(chǎn)的專業(yè)化程度越高，與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的依存聯(lián)系就越密切。外部性經(jīng)濟(jì)問題客觀上要求彼此相關(guān)的產(chǎn)業(yè)能夠就近集結(jié)，以形成聚積經(jīng)濟(jì)的比較經(jīng)濟(jì)效益。
2、政府增加投入促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新、推廣、應(yīng)用
對(duì)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)行科學(xué)分類，構(gòu)建多元主體農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的運(yùn)行環(huán)境。從政策上明確農(nóng)業(yè)企業(yè)等其他技術(shù)推廣主體在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中的地位和作用。
完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。政府必須加大普及和宣傳知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基本知識(shí)，。從資金投入、科研開發(fā)等方面向農(nóng)業(yè)企業(yè)提供幫助和支持。政府要加強(qiáng)對(duì)一些中、小農(nóng)業(yè)企業(yè)的支持力度，制定一系列有關(guān)減稅、獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)研制者、提供人才培養(yǎng)幫助、提供科研幫助等有利于農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的政策。
增加農(nóng)業(yè)投入。各級(jí)政府要保障各種支農(nóng)資金的及時(shí)到位，尤其要保障涉農(nóng)科研資金的投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用工業(yè)的扶持力度，使農(nóng)業(yè)科研單位能源源不斷地研究開發(fā)出各種先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。
3、建立和完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，增加農(nóng)業(yè)比較效益
農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系必須建立在整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前，到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，再到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，各個(gè)環(huán)節(jié)之間的風(fēng)險(xiǎn)管理措施需要有效協(xié)調(diào)。產(chǎn)前環(huán)節(jié)主要是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，管理方式可考慮生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、供應(yīng)鏈體系、信息服務(wù)等。產(chǎn)中環(huán)節(jié)主要是自然風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也受到資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等影響。其風(fēng)險(xiǎn)管理方式可考慮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、技術(shù)推廣和服務(wù)體系、風(fēng)險(xiǎn)基金等。生產(chǎn)后環(huán)節(jié)主要是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也受到資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等的影響，此外農(nóng)業(yè)企業(yè)作為這一環(huán)節(jié)的重要生產(chǎn)主體，還將面對(duì)一般企業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)后環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理方式可考慮期貨市場(chǎng)和基金、訂單農(nóng)業(yè)、價(jià)格支持等。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要積極的財(cái)政政策支持。
4、在農(nóng)民內(nèi)部培育大量的土地需求主體
我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體構(gòu)成單一，而且農(nóng)戶作為市場(chǎng)主體的絕大多數(shù)，其“可怕的對(duì)稱性”在很大程度上制約了農(nóng)地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。
提高農(nóng)民整體素質(zhì)，大力培育、扶植農(nóng)村專業(yè)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織。引導(dǎo)農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)與觀念，培養(yǎng)其市場(chǎng)主體意識(shí)。只有農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)和市場(chǎng)觀念完全地建立起來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)才能真正稱之為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
建立農(nóng)村專業(yè)戶、重點(diǎn)戶幫扶制度。不僅在政策上扶持，還應(yīng)該在資金和技術(shù)上予以扶持，使之不斷壯大并真正地起到示范作用，從而帶動(dòng)農(nóng)戶的專業(yè)化分工。
建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記制度。在登記的基礎(chǔ)上授予農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)合作組織法人地位，接受其土地所有權(quán)申請(qǐng)，條件成熟時(shí)頒發(fā)土地所有權(quán)證書，以激勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)合作組織的快速成長(zhǎng)，并使之逐步取代村組之類的“準(zhǔn)行政組織”。
鼓勵(lì)各類經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人投資農(nóng)地。通過類似“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）拍賣的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，加強(qiáng)投資者進(jìn)行農(nóng)地投資的信心；政府可以制訂相應(yīng)的諸如減免稅、貸款扶持等政策調(diào)動(dòng)各類農(nóng)地投資者的積極性。
加速農(nóng)村基層民主進(jìn)程，提高農(nóng)戶的市場(chǎng)行為能力。使農(nóng)村基層干部成為農(nóng)戶利益的真正代表，成為實(shí)質(zhì)意義上的集體經(jīng)濟(jì)管理者，弱化其行政職能，進(jìn)而使農(nóng)村基層管理者利益集團(tuán)的利益目標(biāo)產(chǎn)生根本的變化；應(yīng)該建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大問題的民主決議制度，允許并鼓勵(lì)農(nóng)民參政議政，還農(nóng)民以國(guó)民權(quán)，提高農(nóng)民的談判地位與博弈能力。
（五）建立健全相關(guān)的配套機(jī)制，增加土地的有效供給
1、建立多層次的社會(huì)保障體系
建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保障功能。對(duì)己流入城市有固定收入，有住房的農(nóng)民工，要讓他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?huì)，解決他們的戶籍、社會(huì)保障、醫(yī)療、子女入學(xué)、就業(yè)等方面的問題，與城市居民一視同仁，從根本上解決他們的后顧之憂，使他們放棄或轉(zhuǎn)出農(nóng)村土地承包權(quán)，成為真正的城市居民。
2、改革戶籍管理制度
第一步是徹底放開小城鎮(zhèn)戶籍管理。對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。在條件成熟時(shí)，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民逐步自愿割斷與承包土地和宅基地的聯(lián)系。第二步是徹底放開戶籍管理，實(shí)行戶口登記制。在逐步建立起農(nóng)村基本生活保障體系的條件下，消除現(xiàn)存的大城市戶口與小城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)村戶口與城市戶口之間的區(qū)別，并通過承包地繼承、土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)等手段解決人口與土地的關(guān)系，徹底放開戶籍管理。
3、促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，增加土地的有效供給，應(yīng)該全面的提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而活躍農(nóng)民市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)土地的行為。加強(qiáng)務(wù)工農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能和文化素質(zhì)。鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)自辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主動(dòng)提高農(nóng)民工的素質(zhì)，提供免費(fèi)的或低成本的職業(yè)培訓(xùn)是解決這一問題的有效途徑。
4、深化國(guó)家政治體制改革，加速司法獨(dú)立的進(jìn)程
造成地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益需求不斷膨脹的原因有三：現(xiàn)行農(nóng)地征用制度賦予了地方政府過大的利益空間；賦予了地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)宏觀決策的權(quán)力；農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為能力不足，無法抑制地方政府對(duì)利益的不合理要求。要使政府的職能得到徹底轉(zhuǎn)換，除培育市場(chǎng)主體的行為能力，須加快司法獨(dú)立的進(jìn)程并將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀決策權(quán)賦予獨(dú)立的立法機(jī)構(gòu)。
參考文獻(xiàn)：
[1]孫瑞玲.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（2）:47-48.
[2]董學(xué)清.土地就是命根子:四大難題制約土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2009年02月17日.
[3]冷淑蓮，徐建平，冷崇總.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成效、問題與對(duì)策[J].改革探索，2008，（5）:3-8.
