土地利用總體規(guī)劃的意義

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土地利用總體規(guī)劃的意義范文第1篇

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；彈性；云南省

中圖分類(lèi)號(hào)：S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2011）-03-0050-1

我國(guó)第二輪土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為1997-2010年，但由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展及規(guī)劃制定的水平和規(guī)劃體系存在的一些問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源制約的矛盾日益突出，各類(lèi)用地均呈現(xiàn)緊張狀態(tài)。同時(shí)，科學(xué)發(fā)展觀對(duì)土地利用提出了新的要求，要求在資源約束的國(guó)情條件下，用有限的土地資源來(lái)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[1]。2004年，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作適時(shí)啟動(dòng)，并將于2011年全面實(shí)施，規(guī)劃“彈性”的加強(qiáng)是其重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)。本文以云南省為例，解析新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中“彈性”的應(yīng)用。

1 彈性的內(nèi)涵

這里的彈性是相對(duì)于剛性而言的，土地利用總體規(guī)劃的剛性指在編制和實(shí)施規(guī)劃時(shí)必須遵守或禁止違反的事項(xiàng)；彈性主要是指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實(shí)施管理的靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力[2]。

我國(guó)的第二輪土地利用總體規(guī)劃總體上是剛性有余而彈性不足，其雖然在保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了積極作用，但也發(fā)生了大量土地規(guī)劃不能保障區(qū)域內(nèi)正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或是不得已違反規(guī)劃，損害了其權(quán)威性的事情。

實(shí)質(zhì)上，土地利用總體規(guī)劃中的彈性和剛性，是規(guī)劃的實(shí)踐可行性與權(quán)威性之間的一對(duì)矛盾統(tǒng)一體[3]。科學(xué)的土地規(guī)劃，剛性是前提，彈性是必要補(bǔ)充。土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在剛性管控前提下劃留適度的彈性，并嚴(yán)格彈性實(shí)施的條件，使土地利用總體規(guī)劃成為一個(gè)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的系統(tǒng)。

2 規(guī)劃彈性解析

2.1 預(yù)期性指標(biāo)的設(shè)置

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編調(diào)控指標(biāo)按性質(zhì)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)規(guī)劃期內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)或不得突破的指標(biāo)，如耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等；預(yù)期性指標(biāo)是指按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，主要包括園地規(guī)模、林地規(guī)模、新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模等。在約束性指標(biāo)前提下，預(yù)期性指標(biāo)的設(shè)置就為各地按照實(shí)際情況編制規(guī)劃給予了一定數(shù)量上的彈性；并且，土地規(guī)劃對(duì)指標(biāo)實(shí)施分層管理，這就為土地規(guī)劃在某個(gè)總量指標(biāo)控制下在其內(nèi)部的具體地類(lèi)間彈性調(diào)整提供了前提。

2.2 有條件建設(shè)區(qū)的劃定

新一輪規(guī)劃中，根據(jù)各類(lèi)建設(shè)用地的約束性控制指標(biāo)劃定規(guī)模邊界，規(guī)模邊界內(nèi)的區(qū)域是允許建設(shè)區(qū)，是規(guī)劃確定的可開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)的區(qū)域。而后，可在規(guī)模邊界外規(guī)定范圍內(nèi)劃定一個(gè)擴(kuò)展邊界，擴(kuò)展邊界和規(guī)模邊界之間的區(qū)域稱(chēng)為有條件建設(shè)區(qū)。有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地可以在核減其對(duì)應(yīng)的允許建設(shè)區(qū)一定的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模后，在規(guī)劃的各類(lèi)建設(shè)用地總量指標(biāo)控制下轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用。這就為建設(shè)用地在擴(kuò)展邊界內(nèi)的空間布局調(diào)整提供了彈性。

2.3 基本農(nóng)田多劃后占

基本農(nóng)田多劃后占是部分省份的規(guī)劃內(nèi)容，其做法是有條件的地區(qū)在規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，多劃出一定量的基本農(nóng)田，在一些規(guī)劃未能確定具體范圍的或上級(jí)重點(diǎn)的建設(shè)項(xiàng)目而又必須要占用基本農(nóng)田時(shí)，在基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)和建設(shè)用地占用耕地規(guī)模指標(biāo)的約束內(nèi)，只需按建設(shè)項(xiàng)目占用一般耕地報(bào)批，從而簡(jiǎn)化了報(bào)批程序，提升了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。這樣既保證了基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模不低于上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)，又增加了建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田范圍的彈性。

2.4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是和土地整治項(xiàng)目結(jié)合在一起的，目前正處于試點(diǎn)項(xiàng)目階段。具體為將規(guī)劃用于土地整治的農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)與規(guī)劃發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域共同組成項(xiàng)目區(qū)，在農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地后，其減少的農(nóng)村建設(shè)用地量可相應(yīng)的作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)。這部分新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地將產(chǎn)生遠(yuǎn)高于原農(nóng)村建設(shè)用的經(jīng)濟(jì)效益，而參與項(xiàng)目的城鄉(xiāng)將共享此指標(biāo)帶來(lái)的收益，且特別要保障農(nóng)民的利益。這樣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)了節(jié)約集約用地的同時(shí)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束性指標(biāo)的控制下，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重的彈性。

2.5 重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃表

土地利用總體規(guī)劃的成果包括規(guī)劃文件、說(shuō)明、圖件及數(shù)據(jù)庫(kù)等。其納入規(guī)劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，除了在文本中明確外，還需在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地布局圖上落到具體的空間。對(duì)于部分在土地規(guī)劃時(shí)還未確定具體項(xiàng)目區(qū)域的重點(diǎn)項(xiàng)目，暫時(shí)不能編入規(guī)劃圖件時(shí)，可先只列入規(guī)劃文中的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃表。最終，其項(xiàng)目用地只需符合建設(shè)用地的規(guī)劃要求即可，這就加大了規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地在選址時(shí)的彈性。

3 結(jié)語(yǔ)

土地對(duì)于一個(gè)區(qū)域發(fā)展的作用不言而喻，而土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的重要依據(jù)，是指導(dǎo)土地管理和土地活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。新一輪規(guī)劃中引入彈性機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要?jiǎng)?chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃意義的重要保障。彈性機(jī)制的貫徹情況直接影響著新一輪土地規(guī)劃的質(zhì)量，進(jìn)而影響區(qū)域的發(fā)展，各規(guī)劃編制及國(guó)土相關(guān)單位應(yīng)學(xué)會(huì)用好規(guī)劃的彈性，使土地利用總體規(guī)劃能更好的為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)“又好又快發(fā)展”服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1] 胡存智.新一輪土地利用總體規(guī)劃修編重點(diǎn)及創(chuàng)新[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2010,(3).

土地利用總體規(guī)劃的意義范文第2篇

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制規(guī)程；規(guī)劃實(shí)施管理

1986年土地管理法頒布實(shí)施以來(lái)，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時(shí)間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術(shù)手段得到了長(zhǎng)足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護(hù)資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時(shí)間相對(duì)較短，以及國(guó)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生深刻調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。筆者結(jié)合近15年的學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷，談?wù)剬?duì)縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程

“規(guī)劃是對(duì)未來(lái)不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對(duì)未來(lái)土地利用過(guò)程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)在時(shí)間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。

相對(duì)于城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國(guó)特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺(tái)后編制的，規(guī)劃目標(biāo)年是2000年。當(dāng)時(shí)由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒(méi)有得到實(shí)施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線(xiàn)和規(guī)劃指標(biāo)控制體系，建立了國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)用性。

二、新一輪縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程

新一輪縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標(biāo)年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問(wèn)題前期專(zhuān)題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說(shuō)明等階段，其中前期專(zhuān)題研究主要分為上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局研究、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實(shí)施保障措施研究七個(gè)專(zhuān)題。江蘇省縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動(dòng)規(guī)劃專(zhuān)題研究工作，2008年完成前期專(zhuān)題研究并獲得批復(fù)，2010年完成縣級(jí)規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國(guó)土資源廳批復(fù)，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃條文及說(shuō)明，并獲得江蘇省人民政府批準(zhǔn)。

三、新一輪縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）編制規(guī)程不夠細(xì)化，各地的做法不一致

國(guó)土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過(guò)去的六年里，編制規(guī)程在對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制及調(diào)整修改的規(guī)范化起到了關(guān)鍵的作用。但是各地在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)于規(guī)程的理解不完全一致，導(dǎo)致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不便于全省、全國(guó)層面上的對(duì)接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設(shè)用地納入允許建設(shè)區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設(shè)區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設(shè)區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設(shè)區(qū)。又例如規(guī)程中要求對(duì)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，但由于規(guī)程對(duì)于規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求比較簡(jiǎn)略，各地在實(shí)際操作當(dāng)中都有各自的標(biāo)準(zhǔn)，特別是其他獨(dú)立建設(shè)用地，確定的方法比較多，也沒(méi)有統(tǒng)一的檢查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）普遍存在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況預(yù)測(cè)偏差較大的情況

在縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編前期專(zhuān)題研究的時(shí)候，對(duì)規(guī)劃期末的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況進(jìn)行了預(yù)測(cè)，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標(biāo)。這些重要指標(biāo)支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標(biāo)，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關(guān)的，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模在預(yù)測(cè)時(shí)候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況預(yù)測(cè)偏差較大的情況下，則對(duì)土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標(biāo)的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠(yuǎn)縣土地利用總體規(guī)劃前期專(zhuān)題研究中，由于在十一五期間安遠(yuǎn)縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國(guó)內(nèi)外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)GDP年均增幅為10.9%。但實(shí)際當(dāng)中安遠(yuǎn)縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長(zhǎng)速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專(zhuān)題研究中，規(guī)劃期間GDP增長(zhǎng)速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實(shí)際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長(zhǎng)速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來(lái)的預(yù)測(cè)有較大差距。

（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實(shí)施管理帶來(lái)不便

在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調(diào)”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，后來(lái)按照要求跟“二調(diào)”進(jìn)行銜接，因此底圖采用“二調(diào)”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實(shí)際圖上新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，文本里除了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒(méi)有作用，這種做法給規(guī)劃實(shí)施管理帶來(lái)不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實(shí)施評(píng)估也帶來(lái)不便。

（四）在增加規(guī)劃彈性的同時(shí)，也增加規(guī)劃管理的難度

針對(duì)上一輪規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中顯示出來(lái)的剛性有余、彈性不足的問(wèn)題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設(shè)區(qū)調(diào)整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項(xiàng)目的用地預(yù)審和報(bào)批通過(guò)之后，在規(guī)劃圖上沒(méi)有相應(yīng)的修改，造成了新增建設(shè)用地或新增交通水利指標(biāo)在圖上和實(shí)際上有差別，不利于規(guī)劃的實(shí)施管理工作的開(kāi)展。

（五）缺乏科學(xué)的規(guī)劃理念，單純地落實(shí)指標(biāo)

新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時(shí)候，往往還是以跟隨領(lǐng)導(dǎo)意志為主，用地布局一般都跟著項(xiàng)目走，要求修改規(guī)劃以滿(mǎn)足項(xiàng)目用地需求，不能體現(xiàn)科學(xué)的土地規(guī)劃理念，運(yùn)用土地利用規(guī)劃學(xué)的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實(shí)上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時(shí)為了達(dá)到上級(jí)下達(dá)的林地指標(biāo)的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實(shí)地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導(dǎo)致在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時(shí)候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門(mén)出具證明，但是在林業(yè)部門(mén)的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報(bào)批和使用。

四、對(duì)策及建議

（一）針對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步完善編制規(guī)程

建議在編制規(guī)程中，進(jìn)一步細(xì)化明確相關(guān)定義，例如允許建設(shè)區(qū)內(nèi)涵，是否包括交通水利用地及其他建設(shè)用地，其他建設(shè)用地中風(fēng)景名勝設(shè)施用地和特殊用地若不納入允許建設(shè)區(qū)，則后續(xù)又會(huì)出現(xiàn)矛盾：明明是建設(shè)用地，但是卻不在允許建設(shè)區(qū)里。另外要細(xì)化規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。

建議在編制規(guī)程中，精簡(jiǎn)指標(biāo)體系。對(duì)一些預(yù)期性指標(biāo)如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準(zhǔn)確，會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)也不準(zhǔn)確，為了落實(shí)上級(jí)下達(dá)指標(biāo)，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡(jiǎn)這些預(yù)期性指標(biāo)，或者在規(guī)程里說(shuō)明，哪些指標(biāo)需要圖數(shù)一致，哪些相應(yīng)的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計(jì)在指標(biāo)里，統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性

在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行研究時(shí)，一是要盡最大可能的去收集相關(guān)資料，充分的挖掘信息，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷和對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)判；二是要充分利用相關(guān)規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強(qiáng)對(duì)未來(lái)人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平研究的基礎(chǔ)上，提出對(duì)耕地和基本農(nóng)田、建設(shè)用地需求量的預(yù)測(cè)，從而更加準(zhǔn)確的確定控制指標(biāo)。建議采取規(guī)劃滾動(dòng)調(diào)整方法，將較長(zhǎng)的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對(duì)較近期的未來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，將遠(yuǎn)期高度不確定性的規(guī)劃目標(biāo)“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標(biāo)中，再根據(jù)近期實(shí)際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化調(diào)整較長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)對(duì)彈性措施的研究，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性

加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對(duì)“列清單、留通道”的項(xiàng)目，在完成用地報(bào)批后，也要將這些重點(diǎn)項(xiàng)目范圍線(xiàn)落實(shí)到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進(jìn)行更新處理。同時(shí)，針對(duì)一些未達(dá)到列入重點(diǎn)項(xiàng)目清單要求的項(xiàng)目，例如風(fēng)景旅游區(qū)里的一些項(xiàng)目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標(biāo)、但不落實(shí)用地布局，在管理方法上實(shí)施臺(tái)賬管理的模式，可以后期再落實(shí)用地布局。

（四）推動(dòng)多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)

一直以來(lái)，公眾對(duì)于城市規(guī)劃有一定的認(rèn)識(shí)，但是對(duì)于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中盲目擴(kuò)大城市范圍、浪費(fèi)土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認(rèn)識(shí)到土地利用規(guī)劃在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式方面的調(diào)控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國(guó)土地利用的突出矛盾。應(yīng)該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個(gè)基本規(guī)劃，除國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應(yīng)該與土地規(guī)劃相銜接。在當(dāng)前開(kāi)展的多規(guī)融合工作當(dāng)中，應(yīng)該賦予土地利用規(guī)劃更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類(lèi)規(guī)劃的目標(biāo)，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建“多規(guī)合一”基礎(chǔ)平臺(tái)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設(shè)用地潛力，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

[1]田志強(qiáng)，沈春竹，卜心國(guó).經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估研究――以江蘇省無(wú)錫市為例[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2015（14）.

[2]丁蘭.新常態(tài)下“多規(guī)合一”的難點(diǎn)及出路分析[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2016（07）.

[3]王群，王萬(wàn)茂.不確定性與土地利用規(guī)劃[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012（05）.

土地利用總體規(guī)劃的意義范文第3篇

土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)發(fā)展的要求，通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)土地利用規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)秩序所作的統(tǒng)籌安排，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。從我縣來(lái)說(shuō)，它事關(guān)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展和工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地問(wèn)題，更事關(guān)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。為此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門(mén)必須站在全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的高度，充分認(rèn)識(shí)土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，高度重視這次修編工作。

（一）科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃是適應(yīng)土地管理新形勢(shì)的客觀要求。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展階段，資源環(huán)境約束日益加劇，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，建設(shè)用地供需矛盾非常突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨。就來(lái)講，我縣是農(nóng)業(yè)大縣，隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求的急速增加，發(fā)展建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾十分突出。如何破解保護(hù)資源與保障發(fā)展的難題，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，是土地管理面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)。這就要求我們必須從國(guó)情、縣情出發(fā)，科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，合理調(diào)控各類(lèi)用地總量、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序。

（二）科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家土地政策的重要基礎(chǔ)。黨的全會(huì)提出，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線(xiàn)，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。年10月23日，國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（—年）》。《規(guī)劃》包括總量指標(biāo)、增量指標(biāo)和效率指標(biāo)三大類(lèi)，其中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量指標(biāo)這六項(xiàng)為約束性指標(biāo)，約束性指標(biāo)是規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。這些指標(biāo)再次傳遞給我們兩個(gè)重要的信號(hào)：一是突出對(duì)耕地的特殊保護(hù)，二是強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)用地的控制。這兩大信號(hào)突出了耕地保護(hù)與控制用地的核心管理意圖，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的土地“閘門(mén)”將進(jìn)一步關(guān)緊。落實(shí)兩個(gè)“最嚴(yán)格”的土地管理制度，實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)，關(guān)鍵是實(shí)施土地用途管制。土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基礎(chǔ)，只有科學(xué)修編并嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)土地利用管制措施，才能真正把國(guó)家的土地政策落到實(shí)處。

（三）科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃是保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。就我縣實(shí)際情況看，隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，一大批工業(yè)、民生、社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，老的土地利用總體規(guī)劃逐漸暴露出一些與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，制約了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。為保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，我們必須通過(guò)規(guī)劃修編，合理安排各業(yè)各類(lèi)用地，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變；必須通過(guò)規(guī)劃修編，加強(qiáng)區(qū)域調(diào)控和管制，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展新格局。特別是以工業(yè)化為核心，加大項(xiàng)目建設(shè)力度，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全縣工作的重點(diǎn)，這些都必須要有充足的土地指標(biāo)作為保障。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)到其重要性，從發(fā)展的角度、戰(zhàn)略的眼光去認(rèn)識(shí)，去謀劃，踏踏實(shí)實(shí)、認(rèn)認(rèn)真真去做，絕不能敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事，給今后發(fā)展留下后遺癥。

二、抓住關(guān)鍵，突出重點(diǎn)，高水平完成新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，基期年是年，一直要延續(xù)編制到年，時(shí)間跨度大，規(guī)劃期限長(zhǎng)，既要重新確定規(guī)劃期間的土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)和方針，又要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)土地資源進(jìn)行調(diào)整分配。我們必須理清思路，抓住關(guān)鍵，科學(xué)統(tǒng)籌，高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)完成修編任務(wù)。

第一，要扎實(shí)開(kāi)展上一輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)工作。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是修編規(guī)劃的前提，也是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容。我縣上一輪土地利用總體規(guī)劃于年開(kāi)始修編，年批準(zhǔn)實(shí)施。由于上輪規(guī)劃沒(méi)有預(yù)期到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快速推進(jìn)，以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、中部崛起和我縣“工業(yè)強(qiáng)縣”、“項(xiàng)目立縣”戰(zhàn)略的實(shí)施，逐漸暴露出發(fā)展戰(zhàn)略定位不準(zhǔn)、建設(shè)用地指標(biāo)分配無(wú)法適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及土地利用空間布局，尤其是一般農(nóng)田的布局不合理等問(wèn)題。為了吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們對(duì)上一輪規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題和不足要進(jìn)行認(rèn)真研究和評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)規(guī)劃修編工作的對(duì)策和建議，增強(qiáng)新一輪規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

第二，要認(rèn)真研究有關(guān)重要問(wèn)題。要從加快轉(zhuǎn)變土地利用方式的要求出發(fā)，有針對(duì)性地研究一些重要問(wèn)題，為規(guī)劃修編工作提供支撐。一是充分論證土地資源的承載力，科學(xué)分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，研究提出統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地利用的措施。二是對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村居民點(diǎn)用地整合進(jìn)行研究，提出規(guī)劃期農(nóng)村居民點(diǎn)用地的數(shù)量和空間布局，并研究實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)用地整合的新機(jī)制和保障措施。三是分析不同類(lèi)型、不同區(qū)域土地的集約利用潛力，研究建立用地集約利用的規(guī)劃指標(biāo)體系，提出盤(pán)活存量用地的措施。四是研究我縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)土地利用的方式、結(jié)構(gòu)、布局的影響，分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用的互動(dòng)關(guān)系，提出符合未來(lái)發(fā)展的土地利用模式。

第三，要正確處理保護(hù)耕地與促進(jìn)發(fā)展的關(guān)系。保護(hù)基本農(nóng)田是必須堅(jiān)守的一條紅線(xiàn)，只能提高不能降低。在落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策的同時(shí)，我們要清醒地看到，近年來(lái)，我縣經(jīng)濟(jì)及城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，潛力不斷釋放。雖然今年受金融危機(jī)的影響，發(fā)展速度會(huì)有一定的影響，但總的發(fā)展趨勢(shì)不會(huì)改變。所以我們必須要正確處理好耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)與加快發(fā)展的關(guān)系，圍繞節(jié)約集約用地和土地可持續(xù)利用的要求，摸清土地資源“家底”，為今后城市拓展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)留足空間，確保長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

第四，要推進(jìn)節(jié)約集約用地。推進(jìn)節(jié)約集約用地是規(guī)劃修編的一項(xiàng)主要內(nèi)容，也是一項(xiàng)主要原則。要按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，堅(jiān)持把節(jié)約和集約利用土地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的基本準(zhǔn)則，切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式，強(qiáng)化管理手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)作用，以節(jié)約和集約利用土地為核心，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，不斷提高土地利用效率。一是要對(duì)毀壞農(nóng)田、舊宅基地、空心村和廢棄的工礦企業(yè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，對(duì)能夠利用的低洼地、荒坡、荒溝進(jìn)行開(kāi)發(fā)，最大限度挖掘我縣土地潛力，增加耕地總量。二是要控制各類(lèi)建設(shè)用地規(guī)模，新上的工業(yè)項(xiàng)目能不占耕地的盡量不占耕地，城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，合理安排，盡量少占地。三是要優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，盤(pán)活土地存量，改變布局分散、粗放低效利用的現(xiàn)狀。要繼續(xù)加大閑置土地清查處置工作，大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化廠(chǎng)房建設(shè)，增加單位土地面積投資強(qiáng)度，提高土地容積率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。

第五，要做好相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，有機(jī)聯(lián)系，密不可分。要加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的制定要認(rèn)真貫徹嚴(yán)格保護(hù)耕地和節(jié)約用地的根本方針，將加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，提高土地持續(xù)利用水平作為重要內(nèi)容，建設(shè)用地不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和范圍。要搞好上下級(jí)規(guī)劃的銜接，下級(jí)規(guī)劃要服從上級(jí)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。要根據(jù)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，充分考慮城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等的需要，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)建設(shè)用地需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，留足空間，使規(guī)劃真正起到嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)節(jié)約集約，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的作用。特別是要圍繞“一城五區(qū)、幾個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)、八個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、一項(xiàng)重點(diǎn)工程”的發(fā)展思路，搞好用地規(guī)劃，留足發(fā)展空間；對(duì)近期規(guī)劃實(shí)施的重大項(xiàng)目建設(shè)用地，要一宗一宗落實(shí)到具體地塊，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

三、精心組織，密切配合，確保土地利用總體規(guī)劃修編工作順利進(jìn)行

土地利用總體規(guī)劃修編是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，工作難度大，加上9月底前必須提交全部成果，可以說(shuō)是時(shí)間緊、任務(wù)重，必須采取過(guò)硬措施，狠抓工作落實(shí)。

一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各相關(guān)部門(mén)要把土地利用總體規(guī)劃修編工作作為近期的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，明確目標(biāo)，制定計(jì)劃，精心組織，協(xié)調(diào)配合，切實(shí)把每個(gè)環(huán)節(jié)的工作抓緊抓實(shí)抓好。為了切實(shí)做好這項(xiàng)工作，縣里成立了土地利用總體規(guī)劃修編工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了相關(guān)編制辦公室。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)專(zhuān)人負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃修編工作。我在這里進(jìn)一步明確：這項(xiàng)工作各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記是第一責(zé)任人，書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)要親自抓，及時(shí)解決修編工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題；凡是規(guī)劃修編工作中的重大事項(xiàng)，要親自過(guò)問(wèn)，由集體研究決定，確保規(guī)劃修編不吃“夾生飯”，一次成功。

二要注意宣傳發(fā)動(dòng)。土地利用總體規(guī)劃牽涉面廣，需要各部門(mén)、各行業(yè)的積極參與、支持和配合，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門(mén)要充分利用各種方式，大力宣傳規(guī)劃修編的必要性、重要性和緊迫性；大力宣傳土地利用總體規(guī)劃的法律地位和權(quán)威性；大力宣傳土地利用總體規(guī)劃在引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用；大力宣傳規(guī)劃用地理念，爭(zhēng)取廣大干部、群眾、企業(yè)、行業(yè)、農(nóng)村基層組織對(duì)規(guī)劃的理解和支持。

土地利用總體規(guī)劃的意義范文第4篇

關(guān)鍵詞 社會(huì)轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類(lèi)號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國(guó)自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義民主政治、開(kāi)放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開(kāi)展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議，為構(gòu)建中國(guó)特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱(chēng)為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國(guó)外多用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來(lái)，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。

我國(guó)學(xué)者對(duì)“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾需要。“治理”強(qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿(mǎn)足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程［2］。

從以上對(duì)“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會(huì)公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對(duì)公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求；第三，主張社會(huì)公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過(guò)程，以補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國(guó)家沒(méi)有“土地利用總體規(guī)劃”稱(chēng)謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國(guó)土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱(chēng)之為“土地利用規(guī)劃”，是國(guó)家（政府）干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對(duì)土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來(lái)愈成為國(guó)外規(guī)劃過(guò)程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過(guò)程和不可替代的工作方式。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對(duì)統(tǒng)一的概念：即對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。

實(shí)質(zhì)上，國(guó)內(nèi)、國(guó)外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會(huì)整體福利和公共利益。各國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國(guó)政府控制和參與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過(guò)程己成為政府行政的一個(gè)組成部分。基于這一認(rèn)識(shí)，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國(guó)家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過(guò)程，具有對(duì)未來(lái)土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會(huì)公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過(guò)這種選擇來(lái)確定稀缺土地資源（在中國(guó)尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來(lái)變化的圖景，更重要的是通過(guò)土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來(lái)的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過(guò)程中是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，此過(guò)程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過(guò)協(xié)商和談判，與市民社會(huì)（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會(huì)和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評(píng)

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫(xiě)的。1993年2月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級(jí)規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國(guó)的縣級(jí)規(guī)劃也大部分完成。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”。基本上體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會(huì)主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見(jiàn)，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會(huì)公眾和部門(mén)組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級(jí)政府只須提供信息、執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒(méi)有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒(méi)有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒(méi)有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國(guó)務(wù)院了11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國(guó)蓬勃開(kāi)展起來(lái)，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國(guó)土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國(guó)各地普遍完成了五級(jí)規(guī)劃并開(kāi)始正式實(shí)施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國(guó)家職能部門(mén)，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無(wú)法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類(lèi)用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級(jí)政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏合理性。

第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過(guò)程中存在上下級(jí)政府間的博弈。土地歸國(guó)家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過(guò)各級(jí)政府層層（科層制）方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過(guò)國(guó)家級(jí)規(guī)劃對(duì)一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒(méi)有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類(lèi)用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門(mén)利益的協(xié)調(diào)；專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門(mén)條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國(guó)將建立起比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場(chǎng)化程度提升。2001年我國(guó)加入WTO，意味著開(kāi)始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場(chǎng)體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國(guó)各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開(kāi)放的國(guó)際市場(chǎng)中選擇土地開(kāi)發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程中去，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線(xiàn)性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過(guò)規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶(hù)籍對(duì)人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對(duì)規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場(chǎng)化條件下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級(jí)政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)性用地由原來(lái)的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場(chǎng)機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國(guó)家把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力重新歸還給社會(huì)；同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會(huì)利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會(huì)公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會(huì)自我管理、服務(wù)的意識(shí)和社會(huì)中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對(duì)原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對(duì)土地利用決策和行政過(guò)程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過(guò)程，有利于國(guó)土行政部門(mén)職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國(guó)開(kāi)始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)國(guó)土行政管理部門(mén)、土地相關(guān)的公共部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場(chǎng)分工，通過(guò)溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國(guó)家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。

4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對(duì)策建議在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國(guó)家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會(huì)概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營(yíng)管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性用地供給的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，它要滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放”的發(fā)展觀來(lái)確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場(chǎng)供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會(huì)影響國(guó)家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)、從市場(chǎng)的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問(wèn)題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問(wèn)題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際（WTO規(guī)則）兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿(mǎn)足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類(lèi)用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會(huì)全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會(huì)介入，首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個(gè)社會(huì)集體或公民都對(duì)土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門(mén)、社會(huì)中介組織、私營(yíng)部門(mén)和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過(guò)程，在協(xié)商過(guò)程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會(huì)普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上是要通過(guò)規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場(chǎng)運(yùn)作的長(zhǎng)期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場(chǎng)失靈）讓市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺(jué)發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡(jiǎn)單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，提高市場(chǎng)配置土地資源競(jìng)爭(zhēng)性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場(chǎng)談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開(kāi)發(fā)通過(guò)資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來(lái)，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開(kāi)發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來(lái)的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺(tái)《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對(duì)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門(mén)是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。因此，通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國(guó)家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

土地利用總體規(guī)劃的意義范文第5篇

這次會(huì)議是區(qū)政府決定召開(kāi)的，是一次非常重要的會(huì)議，主要任務(wù)是安排部署土地利用總體規(guī)劃修編工作。2012年，我們已啟動(dòng)了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，并委托東北師大完成了專(zhuān)題研究和《規(guī)劃大綱》初稿，但后來(lái)由于國(guó)土資源部編制的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃大綱》沒(méi)有通過(guò)國(guó)務(wù)院審批，致使修編工作停了幾年。最近，國(guó)土資源部又重新部署這項(xiàng)工作，要求各省務(wù)必在年底前完成規(guī)劃并通過(guò)國(guó)家審批。省市對(duì)這項(xiàng)工作也進(jìn)行了重新部署，并專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議落實(shí)這項(xiàng)工作，要求在8月底前上報(bào)成果。區(qū)政府感到這次規(guī)劃修編工作非常重要，所以專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了這次會(huì)議。下面，就如何落實(shí)土地利用總體規(guī)劃修編工作，我講以下幾點(diǎn)意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)土地利用總體規(guī)劃修編工作的重要性

過(guò)去人們常說(shuō)，“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，規(guī)劃一般不引起人們的重視。但現(xiàn)在不一樣了，規(guī)劃的重要性越來(lái)越顯現(xiàn)出來(lái)，特別是各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）主管土地工作的領(lǐng)導(dǎo)以及抓項(xiàng)目建設(shè)工作的同志，經(jīng)常參與征地工作，應(yīng)該深知土地利用總體規(guī)劃的重要性。說(shuō)它重要，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，土地利用總體規(guī)劃涉及面大，應(yīng)用范圍廣。大家知道，無(wú)論是單位搞建設(shè)、搞開(kāi)發(fā)，還是個(gè)人建住房、搞生產(chǎn)，都需要用地，而用地就必須符合土地利用總體規(guī)劃。同時(shí)，如何掌握土地的資源現(xiàn)狀，如何預(yù)測(cè)未來(lái)土地需求，如何科學(xué)安排和協(xié)調(diào)各業(yè)用地，都需要土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行安排和落實(shí)。因此說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃涉及方方面面，其應(yīng)用范圍甚至比經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃還要大，還要廣。

第二，土地利用總體規(guī)劃剛性強(qiáng)，威力大。國(guó)家實(shí)行土地利用總體規(guī)劃制度，目的就是要加強(qiáng)土地的用途管制。只有規(guī)劃為建設(shè)用地的地塊，才允許搞建設(shè)；規(guī)劃為一般農(nóng)田的就得搞農(nóng)業(yè)，不能搞建設(shè)；劃定為基本農(nóng)田的，絕對(duì)不能搞建設(shè)。使用土地要嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行，規(guī)劃的用地指標(biāo)也不能突破，這些都是剛性的。除非法律規(guī)定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須使用耕地的，可以使用一些耕地，可一般耕地要省政府批準(zhǔn)，基本農(nóng)田要國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，市級(jí)以下政府都沒(méi)有審批權(quán)。同時(shí)要按法定程序局部調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，但報(bào)批起來(lái)難度是非常大的。如果你違法占地，要追究占地和批地責(zé)任人的責(zé)任，輕者追究行政責(zé)任，重的要追究刑事責(zé)任。現(xiàn)在國(guó)家有各級(jí)土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)和督查機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法，還有多顆遙感衛(wèi)星在天上巡視，半年一出圖，哪里有微小的地貌變化都能清晰地顯示出來(lái)，瞞都瞞不住，捂也捂不了。

第三，土地利用總體規(guī)劃直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃，是對(duì)各業(yè)用地進(jìn)行規(guī)劃和安排。一個(gè)地區(qū)的土地利用規(guī)劃做的好，規(guī)劃安排的科學(xué)合理，就有利于促進(jìn)各業(yè)協(xié)調(diào)進(jìn)步，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展；否則，如果規(guī)劃安排的不好，就難以保證各業(yè)用地需求，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第四，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)土地資源保護(hù)的有力保障。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)土地利用宏觀上的控制，是土地用途管制的基礎(chǔ)。按照土地利用總體規(guī)劃利用土地，能使土地發(fā)揮最大的資源效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，減少和避免土地資源的浪費(fèi)，有力地保護(hù)土地資源，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約和集約利用。土地利用總體規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)了保護(hù)耕地，對(duì)確保國(guó)家糧食安全有著重要的意義。

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃極其重要，當(dāng)前規(guī)劃修編工作必須引起我們的高度重視。各有關(guān)部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），要充分認(rèn)識(shí)土地利用總體規(guī)劃修編工作的重要性，把規(guī)劃修編工作納入本單位重要議事日程，切實(shí)把這項(xiàng)工作安排好，落實(shí)好。

二、明確任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，保證規(guī)劃修編工作的質(zhì)量

這次規(guī)劃修編工作的指導(dǎo)思想是：全面貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策，堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，以服務(wù)于我區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為根本出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的原則，妥善處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)、整體與局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前的關(guān)系，全面落實(shí)土地用途管制制度，大力提高土地利用率，促進(jìn)土地集約利用和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的優(yōu)化配置，提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

規(guī)劃修編工作的基本原則是：一是堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地的原則；二是堅(jiān)持節(jié)約與開(kāi)發(fā)并舉、以節(jié)約為主，提高土地利用效益的原則；三是堅(jiān)持統(tǒng)籌安排各類(lèi)、各業(yè)、各區(qū)域用地的原則；四是堅(jiān)持保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地可持續(xù)利用的原則；五是堅(jiān)持建設(shè)占用耕地與土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地的原則，確保耕地占補(bǔ)平衡，保持耕地問(wèn)題基本穩(wěn)定。

土地利用總體規(guī)劃修編工作，涉及方方面面，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，絕不是某一個(gè)部門(mén)的事，是政府各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）必須履行的重要職責(zé)。在這次規(guī)劃修編工作中，各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）必須明確各自的工作任務(wù)：

（一）國(guó)土部門(mén)的工作任務(wù)。我們上一輪土地利用總體規(guī)劃的期限是1996-2010年，已即將到期，本輪規(guī)劃修編的期限是到2020年。整個(gè)規(guī)劃修編工作由國(guó)土部門(mén)來(lái)牽頭，任務(wù)是相當(dāng)繁重的。國(guó)土部門(mén)還要具體搞好土地資源的評(píng)價(jià)，各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查，要開(kāi)展土地利用戰(zhàn)略研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局研究以及耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、節(jié)約集約利用土地等專(zhuān)題研究，還要編制規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件等等，工作量是非常大的。對(duì)此，國(guó)土部門(mén)要認(rèn)真研究，抓好各項(xiàng)工作的落實(shí)。

（二）各相關(guān)部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）的工作任務(wù)。各相關(guān)部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），要把本單位的一些必要的行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、未來(lái)發(fā)展規(guī)劃以及用地需求情況調(diào)查好，預(yù)測(cè)準(zhǔn)，并落好位。具體要按照國(guó)土部門(mén)的要求，由你們的專(zhuān)業(yè)人員與國(guó)土資源分局規(guī)劃修編辦公室共同操作。

這里需要說(shuō)明的是，2012年末我們已經(jīng)作了一些基礎(chǔ)性的工作，各個(gè)部門(mén)都安排了專(zhuān)業(yè)人員，搞了一次初步的調(diào)查，上報(bào)了一些數(shù)據(jù)。但有許多部門(mén)報(bào)的數(shù)據(jù)很不準(zhǔn)確，有的根本就不可用，還有的甚至連基本的數(shù)據(jù)都拿不出來(lái)。同時(shí)，隨著時(shí)間的推移，相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)生了很大變化，已不具有時(shí)效性，必須重新調(diào)查。這次在工作中，上報(bào)數(shù)據(jù)要認(rèn)真核對(duì)，要求必須準(zhǔn)確，不能應(yīng)付糊弄。特別是未來(lái)發(fā)展數(shù)據(jù)，要讓你們的專(zhuān)業(yè)人員搞好測(cè)算，科學(xué)分析，領(lǐng)導(dǎo)要親自過(guò)問(wèn)把關(guān)，把數(shù)據(jù)搞準(zhǔn)確，并按要求及時(shí)報(bào)上來(lái)。【今后，土地利用總體規(guī)劃的宏觀管制功能將大大加強(qiáng)，用地審批完全要按規(guī)劃進(jìn)行，不符合規(guī)劃的將很難批地。據(jù)國(guó)土部門(mén)講，這次規(guī)劃修編的各級(jí)規(guī)劃圖件，國(guó)家要求采取電子版數(shù)字化處理，并與國(guó)土資源部聯(lián)網(wǎng)。國(guó)土資源部從網(wǎng)上就可以全部掌握全國(guó)每一個(gè)地塊的規(guī)劃用途。批地時(shí)有一點(diǎn)違背總體規(guī)劃的都會(huì)被發(fā)現(xiàn)，差一點(diǎn)也不行。另外，由于國(guó)家直接控制，再像以前那樣大量的修改規(guī)劃是根本不可能的，區(qū)國(guó)土分局有再大的本事，跟省市的關(guān)系再好也沒(méi)用。這一點(diǎn)你們應(yīng)該注意。這次規(guī)劃修編是一次機(jī)會(huì)，要認(rèn)真預(yù)測(cè)好，規(guī)劃好，如果規(guī)劃不好，以后用地批不下來(lái)，就是你們各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門(mén)的責(zé)任。】

（三）規(guī)劃修編的標(biāo)準(zhǔn)及要求。前面我已講過(guò)，由于這個(gè)規(guī)劃實(shí)施后就要按此進(jìn)行批地，搞的科學(xué)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有充分的保障，搞的不科學(xué)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)形成障礙。這就要求我們必須提高規(guī)劃修編工作的質(zhì)量，其標(biāo)準(zhǔn)就是各項(xiàng)利用指標(biāo)綜合平衡要科學(xué)，規(guī)劃布局的確定要合理，落位要精準(zhǔn)。對(duì)此，我們要有高度的超前預(yù)見(jiàn)性，做好科學(xué)論證，要克服上輪規(guī)劃的不足，根據(jù)新時(shí)期、新形勢(shì)下資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，對(duì)上輪規(guī)劃進(jìn)行全面、合理的調(diào)整，對(duì)新規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的定位，以使新規(guī)劃更好地指導(dǎo)和控制今后規(guī)劃期間的土地利用，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受制約，土地資源得到有效保護(hù)，資源效益得到充分發(fā)揮。

土地利用總體規(guī)劃不是單項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)的是總體。我們?nèi)珔^(qū)總的幅員面積是一定的，一共是1677.42平方公里，去掉城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和85%的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以及不能被占用的林地等，發(fā)展空間十分有限。我們各業(yè)都要快速發(fā)展，都要大量用地，大家都爭(zhēng)這些地，用地的矛盾顯得十分突出。在規(guī)劃中如何照顧全面，整體協(xié)調(diào)，綜合平衡，科學(xué)布局，準(zhǔn)確落位，是保證規(guī)劃質(zhì)量的功能所在和關(guān)鍵所在。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門(mén)在測(cè)算規(guī)劃期內(nèi)的未來(lái)用地時(shí)，一定要本著節(jié)約用地和保護(hù)耕地的規(guī)劃原則，實(shí)事求是地開(kāi)展工作，不能呼天海地的上報(bào)計(jì)劃。因?yàn)榭臻g有限，大家都要發(fā)展，指標(biāo)不可能都給你。因此，我們要精心研究，提高預(yù)見(jiàn)性，盡可能達(dá)到準(zhǔn)確落位。這次規(guī)劃修編，全區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)分配，由區(qū)政府來(lái)統(tǒng)一平衡；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）規(guī)劃的指標(biāo)平衡、布局落位都由你們政府自己來(lái)定，定的合不合理是你們自己的事，以后批地再不符合規(guī)劃，誰(shuí)也沒(méi)辦法。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）及各村的規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處統(tǒng)一向區(qū)政府報(bào)計(jì)劃、端盤(pán)子，同時(shí)在報(bào)用地需要計(jì)劃時(shí)，要根據(jù)輕重緩急程度排出先后順序，以便在區(qū)里平衡時(shí)統(tǒng)籌考慮。

三、強(qiáng)化措施，確保規(guī)劃修編工作順利進(jìn)行

（一）要高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。這次土地利用總體規(guī)劃修編工作，涉及今后相當(dāng)一段時(shí)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，是一項(xiàng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的重要工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）和各相關(guān)部門(mén)務(wù)必高度重視，從現(xiàn)在起就要列入重要工作日程。因領(lǐng)導(dǎo)變化很大，區(qū)政府將調(diào)整土地利用總體規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）也要抓緊成立或調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)組織，配齊工作人員，并要有一名領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。各部門(mén)也要抽調(diào)得力人員和專(zhuān)業(yè)骨干，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，使這項(xiàng)工作有專(zhuān)人抓，有專(zhuān)人負(fù)責(zé)。

（二）要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，密切配合。由于土地利用總體規(guī)劃涉及面廣，是多層次、多部門(mén)的系統(tǒng)工程，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各相關(guān)部門(mén)要根據(jù)發(fā)展計(jì)劃和遠(yuǎn)景規(guī)劃，抓緊制定好自己的用地方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各相關(guān)部門(mén)要與區(qū)修編辦公室緊密聯(lián)系，明確各自的任務(wù)和工作內(nèi)容，誰(shuí)的任務(wù)誰(shuí)負(fù)責(zé)，不準(zhǔn)找任何借口和理由推拖，耽誤工作的區(qū)政府要追究責(zé)任。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門(mén)之間要相互配合，搞好協(xié)作，共同把這次土地利用總體規(guī)劃修編工作完成好。

（三）要嚴(yán)肅認(rèn)真，保證質(zhì)量。鑒于土地利用總體規(guī)劃的極端重要性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門(mén)一定要嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待。對(duì)這樣一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、涉及全社會(huì)的重要規(guī)劃，不下大功夫、大力氣，不多動(dòng)腦筋，不認(rèn)真細(xì)致是無(wú)法保證質(zhì)量的。修編工作搞得科不科學(xué)、質(zhì)量高不高，直接關(guān)系到今后用地工作是否順利，對(duì)此我們大家都有責(zé)任，而且是歷史責(zé)任。因此，我們各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門(mén)一定要本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)，本著為官一任、造福一方的精神和態(tài)度，認(rèn)真細(xì)致地把這項(xiàng)工作抓好抓實(shí)。