土地利用規(guī)劃的本質(zhì)

前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇土地利用規(guī)劃的本質(zhì)范文，相信會為您的寫作帶來幫助，發(fā)現(xiàn)更多的寫作思路和靈感。

土地利用規(guī)劃的本質(zhì)范文第1篇

關(guān)鍵詞：土地利用；規(guī)劃；環(huán)境影響；評價研究

中圖分類號：P285文獻標識碼： A

一、土地利用規(guī)劃中進行環(huán)境影響評價的必要性

1、是解決我國當前嚴峻生態(tài)環(huán)境形勢的必由之路

我國的發(fā)展現(xiàn)狀也如同發(fā)達國家早期一樣，經(jīng)歷著社會經(jīng)濟發(fā)展過程中以犧牲環(huán)境為代價換來的經(jīng)濟大發(fā)展。目前我國已經(jīng)逐步實現(xiàn)由粗放式發(fā)展向集約型發(fā)展的轉(zhuǎn)變，在這個轉(zhuǎn)變過程中必然要求對當前嚴峻的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀加以改變。土地利用帶來的環(huán)境問題是我國當前眾多環(huán)境問題中較為突出的一項，因此，土地利用中進行環(huán)境影響評價是構(gòu)建和諧社會、促進社會可持續(xù)發(fā)展的必要手段，對社會各方面發(fā)展都有很深遠的現(xiàn)實意義。

2、適應(yīng)了當前土地規(guī)劃環(huán)境現(xiàn)狀的改革的要求

當前，我國土地問題較多，如水土流失嚴重，山體滑坡、土地荒漠化、珍惜動植物生存的濕地日益減少等等，都必然要求在土地利用中進行環(huán)境影響評價，合理利用土地，減少對環(huán)境的影響。由于多年的粗放式經(jīng)濟發(fā)展，對環(huán)境問題的認識不深刻，新時期必然要以環(huán)境影響評價為突破口，土地利用中讓環(huán)境保護觀念深入人心。

3、有利于促進土地恢復(fù)，改善生態(tài)環(huán)境

很多地區(qū)為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，大力將寶貴的農(nóng)田資源用于工廠建設(shè)、地產(chǎn)開發(fā)等項目，嚴重縮減了我國耕地的有效使用面積，對國民經(jīng)濟的健康發(fā)展造成了不利影響，在土地利用規(guī)劃中進行環(huán)境影響評價，有利于實現(xiàn)土地恢復(fù)。

二、規(guī)劃環(huán)境影響評價的意義

1、有利于克服項目環(huán)評的不足，成為實施可持續(xù)發(fā)展的有力手段

規(guī)劃環(huán)評使得在決策的“上游”就能充分考慮到規(guī)劃的實施可能對環(huán)境造成的不利影響，從而為減緩措施的制定留有更大余地，而不是到了“下游”的項目實施階段或?qū)嵤┲笕浹a出現(xiàn)的問題；規(guī)劃環(huán)評還能考慮到項目環(huán)評無法考慮的多個項目的累積環(huán)境影響，能對一些大型、累積的環(huán)境問題作出預(yù)測。可以說，規(guī)劃環(huán)評把可持續(xù)發(fā)展的理念從抽象、宏觀的戰(zhàn)略落實到了可操作的具體項目上，因此規(guī)劃環(huán)評是實施可持續(xù)發(fā)展的有力手段。

2、推進土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、綜合性和戰(zhàn)略性

土地利用總體規(guī)劃是土地利用管理工作的“龍頭”，由于我國人多地少的國 情，在實施土地利用規(guī)劃時注重對土地的保護顯得尤為重要。在規(guī)劃實施過程中， 隨著宏觀環(huán)境的變化、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整及執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)重大的問 題，我們需要對戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略方案進行及時調(diào)整，不斷收集、分析戰(zhàn)略實施過 程中反饋的各種信息，科學(xué)的遇見和把握發(fā)展動態(tài)，以提高規(guī)劃的科學(xué)性和戰(zhàn)略性 ，達到規(guī)避風(fēng)險的目的。同時實施戰(zhàn)略環(huán)評，注重經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合考察規(guī)劃實施所帶來的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的高度統(tǒng)一， 使土地利用的效益發(fā)揮到最大值。

3、有利于促進土地利用的可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展關(guān)注土地利用的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益三者的綜合發(fā)展，是一條綜合的可持續(xù)發(fā)展的道路。隨著中國人口數(shù)量的不斷攀升，城市發(fā)展及工業(yè)用地的規(guī)模不斷擴大，土地利用需求和供給之間的不平衡愈來愈大，亟需對土地資源的使用進行科學(xué)的有利于建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制。

三、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論基礎(chǔ)

目前,規(guī)劃環(huán)境影響評價最重要的理論基礎(chǔ)是可持續(xù)發(fā)展理論與規(guī)劃環(huán)境評價。土地可持續(xù)利用的思想與可持續(xù)土地利用理論,由印度農(nóng)業(yè)研究會(ICAR)、美國研究中心共同組織的首次國際土地持續(xù)利用系統(tǒng)研討會、美國農(nóng)業(yè)部(USDA)在1990年2月在新德里正式提出。不斷提高環(huán)境承載力與人類生活質(zhì)量是其未來目標,滿足其需求能力的土地資源前提是滿足當代人需求而又不損害后代，正確實施提供重要的指導(dǎo)是可持續(xù)土地利用理論為土地利用規(guī)劃環(huán)境評價方式。可持續(xù)發(fā)展理論是核心，重要手段依托規(guī)劃環(huán)境影響評價是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基石,可持續(xù)性是從環(huán)境角度衡量規(guī)劃實施后資源的整合,得出符合我國可持續(xù)發(fā)展要求的補救措施、減緩與替代方案,提供環(huán)境依據(jù)是實施土地利用規(guī)劃的終極目標,社會可接受性在土地利用規(guī)劃中體現(xiàn)。

四、對我國土地利用規(guī)劃中環(huán)境影響評價的重要指標體系分析

在這個具體的指標評價體系中，我們主要應(yīng)該遵循幾個不同的原則，首先是科學(xué)性的原則，也就是說我國土地的利用規(guī)劃的環(huán)境方面的具體影響都應(yīng)該具有比較明確的科學(xué)內(nèi)涵，比較好的度量性，只有這樣才能更好地在各個地區(qū)之間進行綜合的比較。其次是綜合性以及主要的成分性，也就是我們土地的利用規(guī)劃方面的影響都應(yīng)該與規(guī)劃包括相應(yīng)的項目相聯(lián)系，并且積極做好各個方面的綜合分析以及考慮。第三個方面是可操作性，這主要是土地利用與規(guī)劃方面的具體影響從國民經(jīng)濟的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或者是相關(guān)的部門資料之間進行篩選考慮。第四個方面是動態(tài)性，這一點主要是因為我國的土地利用的規(guī)劃環(huán)境影響評價的復(fù)雜性或者是公眾參與的反饋信息不斷進行補充來達到最終完善的程度。

在對這些都有比較切實的了解之后，我們就要積極構(gòu)建評價的指標體系之間的聯(lián)合框架了，常用的方式主要是進行加權(quán)的比較方法、可持續(xù)發(fā)展能力方面的評價方法、環(huán)境的承載能力方面的評價方法以及最后的對比分析方法。

五、土地利用環(huán)境影響評價所存在的問題

1、我國現(xiàn)行土地規(guī)劃環(huán)境影響評價只限于小區(qū)域范圍

目前土地利用規(guī)劃對環(huán)境影響的探究著重于小區(qū)域尺度范圍上，考慮較多的則是土地用地性質(zhì)變化或土地利用對土壤、水質(zhì)和地質(zhì)酸堿度等的影響。只能在一個很狹窄的空間去評價土地利用規(guī)劃對當?shù)丨h(huán)境所造成的影響，因此，僅靠這些方面的研究結(jié)果很難進行大范圍區(qū)域影響的研究。

2、缺乏相關(guān)預(yù)防或減輕負面影響的措施。

預(yù)測、評估結(jié)果，對于不同的土地利用規(guī)劃的情況，所提出得預(yù)防或者減輕環(huán)境負面影響的措施，這是環(huán)境保護評價規(guī)定中的重要內(nèi)容之一。但是很多戰(zhàn)略性的環(huán)境影響評價，只是在評價結(jié)果中提出相關(guān)內(nèi)容，而具體用什么策略來解決這方面相關(guān)難題缺少專門的研究。其實土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價所面臨的問題異常雜，需要我們科學(xué)探究土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價方法，探究土地利用規(guī)劃對環(huán)境質(zhì)量所帶來的各方面影響，在探究進程中要善于利用環(huán)境科學(xué)、可持續(xù)理論、地質(zhì)環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)等相關(guān)學(xué)科所得出的理論成果，進行全面的探究與綜合分析。

3、我國土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價體系缺乏系統(tǒng)性

到目前為止，土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價體系還沒有形成統(tǒng)一、普遍的共識，所以人們迫切需要對土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價進行更深入的研究、進而建立科學(xué)合理地評價體系。然而，我們需根據(jù)不同層次、不同類型的土地利用進行規(guī)劃，采取不同的評價標準，這是我們在進行土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價探究中所應(yīng)注意的問題。以后的評價體系標準更應(yīng)涉及多層次、多因素影響、具體問題具體分析，這樣才能更科學(xué)更合理地對土地規(guī)劃利用環(huán)境影響進行評價。

六、做好土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的幾點措施建議

1、提升土地利用規(guī)劃環(huán)評公眾參與度

土地利用規(guī)劃是協(xié)調(diào)政府、企業(yè)以及公民個人等多方利益的行為，其本質(zhì)是對未來土地利用方式的提供一種較為完善的選擇模式。因此，鼓勵更多的利益相關(guān)者參與到土地利用規(guī)劃環(huán)評中，有利于提高規(guī)劃制定的合理性和科學(xué)性。

2、加快土地利用規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)程編制

制定將土地利用規(guī)劃環(huán)評引入到土地利用規(guī)劃編制中的技術(shù)方案。通過環(huán)境影響評價清單法、公眾參與法等快速土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，將土地利用規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策前評價”；在規(guī)劃中，考慮環(huán)境影響因素因子，將環(huán)境影響評價納入到土地利用規(guī)劃編制過程中，實現(xiàn)“同步?jīng)Q策”；在規(guī)劃編制后，進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響做預(yù)測分析，為環(huán)境影響評價的實施提供保障。

3、出臺土地利用規(guī)劃環(huán)評行業(yè)標準

實行嚴格的土地利用規(guī)劃環(huán)評制度，就需要再在全國或者區(qū)域范圍內(nèi)出臺一定的行業(yè)標準，規(guī)范土地利用歸化環(huán)評行業(yè)行為，否則現(xiàn)行的制度實施起來沒有強有力的依據(jù)做保障，會影響行業(yè)發(fā)展，不僅難以取得預(yù)期效果，還會把土地利用規(guī)劃環(huán)評當成了“走過場”，增加政府負擔(dān)不說，還起不到預(yù)期效果。

結(jié)束語

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作面對的問題非常復(fù)雜，涉及面非常廣泛，產(chǎn)生的影響非常的深刻，隨著環(huán)境與生態(tài)問題的加重，國家對環(huán)評工作尤其是土地利用總體規(guī)劃的環(huán)評工作越來越重視。而目前土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論還很不成熟，還需要更多的理論創(chuàng)新與實例研究分析，逐步完善土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價方法體系及指標體系。

參考文獻

[1].吳克寧.關(guān)于土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的思考[J].資源?產(chǎn)業(yè),2012,7(1):39-43.

土地利用規(guī)劃的本質(zhì)范文第2篇

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；土地規(guī)劃；可持續(xù)利用

0 引言

土地利用總體規(guī)劃的影響范圍廣、時間長,與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系密切。土地利用規(guī)劃對環(huán)境影響的研究屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價范疇,目的是提高土地利用的決策質(zhì)量,減少政策、規(guī)劃與計劃制定的失誤對環(huán)境造成的危害,保障社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)達國家在土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響研究方面建立了較完善、科學(xué)的研究體系。我國近年開始有學(xué)者開展土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響研究。卞正富等[1 ] 就我國土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價體系進行了研究;潘嫦英等[2 ] 討論了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價的聯(lián)系、區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價對土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的借鑒等問題;賴力等[3 ] 分析了我國土地利用總體規(guī)劃中存在的環(huán)境問題。

1 土地利用規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展

1.1 土地利用規(guī)劃應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展的原則

作為人類新生存方式的可持續(xù)發(fā)展，若要真正得以有效實施，即在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展方面形成一個持續(xù)、高效的協(xié)調(diào)運行機制，必須遵循公平性、可持續(xù)性、共同性和需求性原則，這是由可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)特征所決定的。

1.2 可持續(xù)發(fā)展是土地利用規(guī)劃的前提條件

可持續(xù)發(fā)展是一種從環(huán)境和自然資源角度提出的關(guān)于人類長發(fā)展的戰(zhàn)略和模式，它特別指出環(huán)境和自然資源的長期承載能力對發(fā)展進程的重要性以及發(fā)展對改善生活質(zhì)量的重要性。可持續(xù)發(fā)展注重長遠發(fā)展和發(fā)展的質(zhì)量，強調(diào)人口、資源、經(jīng)濟和社會的綜合協(xié)調(diào)。土地利用規(guī)劃是對未來土地利用超前性的計劃和安排，只有堅持可持續(xù)發(fā)展，才能真正做到土地利用的區(qū)際公平和代際公平，促進人類與其他生物物種的和諧發(fā)展，實現(xiàn)人類與自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

1.3 土地利用規(guī)劃是可持續(xù)發(fā)展的保證。

土地利用規(guī)劃按等級層次分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容包括：土地利用現(xiàn)狀分析，土地利用潛力分析，土地利用需求量預(yù)測，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化與布局，土地利用規(guī)劃效益預(yù)測等。科學(xué)、合理的土地利用規(guī)劃能夠?qū)⒏鱾€部門和產(chǎn)業(yè)的用地按照因地制宜、綜合效益、逐級控制、動態(tài)平衡、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則進行合理配置，從而保證社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的順利進行。

2 開發(fā)區(qū)土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵

2.1 可持續(xù)發(fā)展的實質(zhì)是在經(jīng)濟發(fā)展過程中要兼顧各方面利益、協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟，其最終目標是要達到社會、經(jīng)濟、生態(tài)的最佳綜合效益，做到人口、資源、環(huán)境和發(fā)展（PRED） 的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。依靠技術(shù)和行政手段，協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)土地利用類型的結(jié)構(gòu)、比例、空間分布與當?shù)刈匀惶卣骱徒?jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，使開發(fā)區(qū)土地資源充分發(fā)揮其生產(chǎn)與環(huán)境功能，以達到社會、經(jīng)濟和生態(tài)的最佳綜合效益。它包括以下幾層含義：

（1） 合理利用目前的開發(fā)區(qū)土地以獲取最大的經(jīng)濟效益；

（2） 在開發(fā)區(qū)土地的開發(fā)利用過程中，保護那些對人類未來發(fā)關(guān)重要的土地利用方式（如耕地）。

（3） 協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各組成部分之間的關(guān)系，兼顧生態(tài)、美學(xué)及文化等因素，以實現(xiàn)區(qū)內(nèi)社會、經(jīng)濟和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（4） 以人為中心的社會發(fā)展是經(jīng)濟開發(fā)的出發(fā)點和落腳點，創(chuàng)建美好的人居環(huán)境，重視對人的關(guān)懷。

2.2 開發(fā)區(qū)土地持續(xù)利用不僅涉及到時間因素，還涉及到空間尺度。比較土地利用的持續(xù)性和適宜性，可以認為持續(xù)性是適宜性在時間上的擴展。土地利用的適宜性是指對于一定的土地單元，其是否適合于某種土地利用方式及其適宜程度；而土地利用的持續(xù)性是指一塊地在更長時期內(nèi)是否適合于某種土地利用方式。可見，開發(fā)區(qū)土地利用的持續(xù)性研究要求對某種土地利用方式下，各種因子（生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等） 的變化趨勢作出預(yù)測，以便為可持續(xù)利用方式的選擇提供依據(jù)。一種開發(fā)區(qū)土地利用方式，只要在未來可預(yù)見的較長時期內(nèi)自身有較高的產(chǎn)出，又不妨礙區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展，并能維持良好的生態(tài)環(huán)境，通常認為這種土地利用方式是可持續(xù)的。有些土地利用方式，目前雖利用效率不高，不利于經(jīng)濟社會的發(fā)展，但它具有靈活反應(yīng)調(diào)控特征，也可認為是可持續(xù)的。

2.3 開發(fā)區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地和一般農(nóng)業(yè)用地相比，雖然目前在權(quán)屬上都為集體所有，但開發(fā)區(qū)的農(nóng)用地在可預(yù)見的一段時期內(nèi)其權(quán)屬將變更為全民所有（國有）。這一特點決定了兩種不同的農(nóng)用土地可持續(xù)利用方式。一般農(nóng)用地可持續(xù)利用要求在提高土地的生產(chǎn)力的同時保護土地資源的生產(chǎn)潛力并防止土地退化，即通常所說的用地與養(yǎng)地相結(jié)合。根據(jù)開發(fā)區(qū)土地可持續(xù)利用的時間特點，經(jīng)預(yù)測在短期內(nèi)將征用為國有的農(nóng)業(yè)用地，對其利用方式不用再考慮到養(yǎng)地，而是要快速充分挖掘其生產(chǎn)潛力，提高經(jīng)濟效益。

3 開發(fā)區(qū)土地利用的對策

3.1 科學(xué)合理規(guī)劃是土地合理規(guī)劃的保障

要充分發(fā)揮規(guī)劃的“龍頭”作用，首先要制定科學(xué)合理的規(guī)劃。在高標準、高起點的原則下編制開發(fā)總體規(guī)劃的同時，加大控制性詳細規(guī)劃的編制力度，提高詳規(guī)的覆蓋率。通過合理的布局與規(guī)劃，提高開發(fā)區(qū)內(nèi)可出讓用地的比例。在總體布局上還應(yīng)注意充分發(fā)揮土地使用價值，按照不同產(chǎn)業(yè)和不同項目的特點確定地塊的功能和發(fā)展方向。

3.2 提高項目質(zhì)量，培植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

項目是開發(fā)區(qū)的生命線，項目的質(zhì)量直接關(guān)系到全區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展前景，也直接關(guān)系到開發(fā)區(qū)土地的集約利用，即土地產(chǎn)出率的高低。有的開發(fā)區(qū)為避免土地的閑置，增加項目的數(shù)量，引進一些“夕陽”產(chǎn)業(yè)和污染項目，造成了另外一種意義上的土地利用低下，有的甚至給開發(fā)區(qū)帶來外部的負效應(yīng)，影響開發(fā)區(qū)的整體形象和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 加大土地監(jiān)察力度

通過土地監(jiān)察，清理項目，清理拖欠土地款。針對開發(fā)區(qū)用地的不同情況采取相應(yīng)的清理整頓措施。

（1） 簽訂土地使用合同后，對己付清地價款，遲遲不開工的，通過收取土地閑置費等手段，限期使其開工。自批準占地之日起兩年之后仍閑置不用的，收回土地使用權(quán)，原所交的出讓金及閑置費不予退回。

（2） 對未付清地價款的投資商，使其限期付清地價款，對土地出讓金遲遲不能到位、不按規(guī)定開發(fā)的應(yīng)當依照合同規(guī)定予以處罰。

（3） 對于一些未批先用項目，符合開發(fā)區(qū)土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)督促其辦理相關(guān)手續(xù)和補交出讓金；不符合規(guī)劃的，予以取締，依法收回土地。

（4） 對于新征用地，無力開發(fā)而造成的閑置用地，沒有破壞土地的耕作條件的，應(yīng)堅持退還農(nóng)民，讓農(nóng)民繼續(xù)耕種；已破壞耕作層的，在規(guī)劃區(qū)范圍之外的應(yīng)通過土地整理和復(fù)墾，使土地恢復(fù)耕作能力，然后退還給農(nóng)民使用，不可復(fù)墾或是復(fù)墾成本過高的，通過規(guī)劃修編，納入建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)的范疇。

（5） 對于其他閑置土地，結(jié)合項目，能利用閑置土地的，盡量不新占用地，能利用原有廠房的，盡量不新建廠房。

3.4 以服務(wù)承諾為契機，改善區(qū)內(nèi)投資環(huán)境。

一切為企業(yè)的發(fā)展服務(wù)，改善區(qū)內(nèi)投資環(huán)境，增強客商的投資信心。開發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)逐步改變引資招商的思路，應(yīng)主要依靠完善的法律法規(guī)體系，高水平的辦事效率，優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，不斷增加開發(fā)區(qū)的吸引力和競爭力，而不是主要依靠優(yōu)惠政策招商引資。在建立和完善支持開發(fā)區(qū)發(fā)展的各類支撐服務(wù)機構(gòu)的同時，還應(yīng)建立與開發(fā)區(qū)相關(guān)的服務(wù)配套企業(yè)，如信息服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)、社區(qū)生活服務(wù)、環(huán)境美化服務(wù)等企業(yè)，使開發(fā)區(qū)的服務(wù)設(shè)施軟環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施的硬環(huán)境相益得彰，充分發(fā)揮土地的增值效益和增值潛力。

土地利用規(guī)劃的本質(zhì)范文第3篇

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃；白馬寺；可操作；探討

1 前言

公眾參與是土地利用規(guī)劃的內(nèi)在要求，是通過規(guī)劃切實保護耕地的重要保障。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，耕地持續(xù)減少、基本農(nóng)田保護面積受到威脅，農(nóng)村土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃不合理等問題日益突出，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃已不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的要求。對于不同級別和類型的土地利用規(guī)劃，公眾參與的地位與作用應(yīng)該予以區(qū)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是土地規(guī)劃規(guī)劃體系中最基層的規(guī)劃，這一層面的規(guī)劃應(yīng)更多地吸收基層百姓參與，落實到具體的地塊，這樣才能從本質(zhì)上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的可操作性與現(xiàn)實性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃方案能夠真正實施。因此，本文結(jié)合荊州市江陵縣白馬寺鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實踐，探討了如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的操作性與現(xiàn)實性。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的情況

我國到目前為止開展了三輪土地利用總體規(guī)劃，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的研究狀況而言，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃剛剛起步，與國家，地市，縣市級土地利用總體規(guī)劃相比，具有難度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落實到具體地塊等特點，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃都還處于探索研究階段。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的核心任務(wù)與內(nèi)容

4 荊州市江陵縣白馬寺鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的基本情況

4.1 研究區(qū)概況

白馬寺鎮(zhèn)地處江陵縣東北部，距荊州市市中心40公里，東與沙崗鎮(zhèn)相鄰，南抵普濟鎮(zhèn)，西鄰熊河鎮(zhèn)，北鄰六合垸農(nóng)場。

2005年全鎮(zhèn)36個行政村，276個村民小組，2005年末人47449人，其中農(nóng)業(yè)人口38601人，農(nóng)業(yè)勞動力15366人，城鎮(zhèn)人口8848人，城鎮(zhèn)化水平18.65%，土地總面積14942.95公頃，其中耕地10156.68公頃。

4.2 上一輪土地利用總體規(guī)劃存在的主要問題

4.2.1 建設(shè)用地空間布鎮(zhèn)矛盾較為突出

由于建設(shè)用地空間布局矛盾較為突出，建設(shè)用地實際需求與規(guī)劃布局錯位，造成鎮(zhèn)部建設(shè)用地指標不足。在規(guī)劃實施過程中，給規(guī)劃實施管理帶來一定的困難，導(dǎo)致規(guī)劃隨項目而不斷調(diào)整。

未來規(guī)劃期內(nèi)，新的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略要求城鎮(zhèn)發(fā)展重新定位和設(shè)計，空間布局也發(fā)生了較大的變化，需要高度重視區(qū)域發(fā)展對建設(shè)用地的不同需求，以及建設(shè)用地布局對城鎮(zhèn)及各類建設(shè)的集聚導(dǎo)向作用，科學(xué)、合理確定布局和分區(qū)方案，使規(guī)劃更加適應(yīng)不斷發(fā)展變化的形勢需要。

4.2.2 土地利用總體規(guī)劃管理水平不高

在土地利用總體規(guī)劃管理上，目前還沒有一套成熟完善的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，管理效率較低。尚需積極探索運用現(xiàn)代高科技成果在土地規(guī)劃實施管理中的應(yīng)用，不斷提高土地規(guī)劃管理的效率和水平。

4.2.3 工業(yè)集中發(fā)展區(qū)建設(shè)用地保障程度較低

由于近年來經(jīng)濟發(fā)展面臨的形勢發(fā)生了重大變化，特別是周邊縣市城市整體水平的提高，白馬寺鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的速度加快，工業(yè)集中發(fā)展區(qū)對用地的需求十分迫切。規(guī)劃實施幾年來，由于工業(yè)集中發(fā)展區(qū)建設(shè)用地保障程度較低，其發(fā)展建設(shè)的速度較慢。隨著區(qū)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)有企業(yè)及產(chǎn)業(yè)的格鎮(zhèn)與周邊城市總體發(fā)展矛盾越來越突出。

4.2.4 規(guī)劃編制缺乏公眾參與

我國以往的土地利用總體規(guī)劃是按行政層次“自上而下，上下結(jié)合”的辦法編制，規(guī)劃控制指標是自上而下地層層分解下達，這對于處于規(guī)劃最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃來說非常不利，為了落實上級規(guī)劃打三制指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的編制很難顧及其他方面，很少考慮農(nóng)民對農(nóng)村上地利用的愿望，基本上只是機械性地執(zhí)行上級規(guī)劃控制指標，因而使規(guī)劃缺乏實用性和可操作性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃無特色性可言。加上長期以來規(guī)劃走的是封閉性的行政干預(yù)式的土地利用總體規(guī)劃路線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制不具開放性，缺少參與度和透明度，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的具體執(zhí)行措施也很少有人過問，這樣就加大了規(guī)劃實施的難度。

4.2.5 規(guī)劃缺乏對土地利用形勢變化的適應(yīng)性

上輪規(guī)劃在方案編制時以剛性為主，彈性不足。對土地利用變化缺乏適應(yīng)性，規(guī)劃的用地位置與實際項目選址要求不符的現(xiàn)象比較常見，線狀工程用地和一些工業(yè)用地尤其突出。土地利用總體規(guī)劃的頻繁調(diào)整，說明規(guī)劃對未來土地利用趨勢變化預(yù)測還不夠準確，但在管理上又缺乏相應(yīng)的調(diào)節(jié)手段，只有通過規(guī)劃調(diào)整來解決問題。規(guī)劃調(diào)整固然可以解決規(guī)劃與用地需求不相符的矛盾，但規(guī)劃調(diào)整過于頻繁，勢必影響規(guī)劃的嚴肅性。

4.2.6 規(guī)劃的現(xiàn)實地位不高

規(guī)劃的現(xiàn)實地位不高，存在規(guī)劃跟著項目跑的現(xiàn)象。規(guī)劃實施的權(quán)威性不高，總體控制作用發(fā)揮不充分。由于土地利用總體規(guī)劃實施的時間還不長，社會對規(guī)劃重要性認識還不深，出現(xiàn)了規(guī)劃的法律地位雖然很高，但在實施管理中的隨意性卻相對較大的現(xiàn)象。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)對用地要符合土地利用總體規(guī)劃認識較高，但在用地安排時卻片面要求規(guī)劃方案適合用地要求，一味要求國土資源部門修改規(guī)劃以滿足用地需求。由于種種原因，違法占地近幾年居高不下，有些違反規(guī)劃的用地得不到及時有效的處理。一些行業(yè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在發(fā)展目標、統(tǒng)計口徑、基期數(shù)據(jù)、規(guī)劃期限等方面不一致，土地利用規(guī)模上下協(xié)調(diào)，也在一定程度上限制了土地利用總體規(guī)劃綜合控制作用的發(fā)揮。

5 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃操作性與現(xiàn)實性探討

5.1 要增強特色分析和公眾參與

公眾參與貫穿了規(guī)劃的全過程。在規(guī)劃前期研究階段，規(guī)劃專班加強專家咨詢和公眾參與，廣泛聽取各方面專家和公眾意見，加強論證，實行科學(xué)決策和民主決策。在《大綱》編制階段，就規(guī)劃布局方案和規(guī)劃指標的分解，征求有關(guān)部門專家和公眾的意見和建議。外業(yè)調(diào)查階段通過召集各村主任，支書把各村情況收集，在實地對照圖紙記錄簽字蓋章。在《總體規(guī)劃》編制階段通過聽證會再次把規(guī)劃情況展現(xiàn)公眾，收集反饋意見進行修改。

5.2 與變更調(diào)查工作的銜接

土地變更調(diào)查不但是土地規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作，也是總體規(guī)劃實施的主要手段，耕地保有量、建設(shè)用地占用耕地，土地開發(fā)復(fù)墾整理增加耕地等規(guī)劃的主要控制指標都要通過土地變更調(diào)查來檢驗，所以本次規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)該將“全國第二次土地調(diào)查”的結(jié)果與“變更調(diào)查”結(jié)果結(jié)合。

本輪規(guī)劃期限為2006-2020年，規(guī)劃基期為2005年，社會經(jīng)濟等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均為2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，各級下達指標均以2005年為基期年，因此采用的土地利用規(guī)劃基數(shù)也應(yīng)該是反映2005年的土地利用狀況的數(shù)據(jù)。由于土地二次調(diào)查數(shù)據(jù)反映的是2009年現(xiàn)狀，必須進行基期的調(diào)整才能作為本輪規(guī)劃的規(guī)劃基數(shù)。本次試點通過相關(guān)統(tǒng)計資料和實地調(diào)查，切合實際地將2009年數(shù)據(jù)還原到2005年。數(shù)據(jù)基期調(diào)整主要進行了三大方面的調(diào)查，一是2006-2009年新增加的建設(shè)用地，二是耕地，三是土地開發(fā)整理項目還原。對于建設(shè)用地，在二調(diào)土地利用現(xiàn)狀圖上對各類建設(shè)用地逐塊核查，找出2006-2009年新增建設(shè)用地地塊，在圖上進行標注，并注明發(fā)生變化的地塊在2005年的利用狀況。對于耕地標注出2006-2009年因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用的耕地地塊，同可調(diào)整地類一并標注在圖上。對于開發(fā)整理項目，將2006-2009年實施的開發(fā)整理項目標注在圖上，并注明項目區(qū)在2005年的土地利用現(xiàn)狀。

5.3 指標圖數(shù)的一致性

為確保規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)圖件一致性，在具體的操作中可以考慮在“二調(diào)”土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃基數(shù)，對“二調(diào)”現(xiàn)狀圖進行相應(yīng)調(diào)整還原，真正做到規(guī)劃基期年圖件與數(shù)據(jù)一致。

5.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中容易出錯的幾個問題

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃具體調(diào)整中有幾個特別容易出錯的概念與敏感的體系將會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的操作性與現(xiàn)實性，在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中要多加注意。

5.4.1 基本農(nóng)田與基本農(nóng)田保護區(qū)

基本農(nóng)田保護區(qū)是指對基本農(nóng)田實行特殊保護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和法定程序確定的特殊保護區(qū)域。其中絕大部分是耕地也包括耕地間零星分布的園地、林地草地等其他農(nóng)用地。基本農(nóng)田則是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，其土地類型是耕地。基本農(nóng)田保護地塊匯總表中的耕地面積就是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本農(nóng)田面積。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)匯總表中基本農(nóng)田保護區(qū)面積應(yīng)大干基本農(nóng)田面積，基本農(nóng)田保護面積應(yīng)至少等于上級下達的基本農(nóng)田保護指標。

5.4.2 一般農(nóng)田與一般農(nóng)地區(qū)

基本農(nóng)田保護保護面積表內(nèi)的一般農(nóng)田面積和土地利用分區(qū)類型表內(nèi)的一般農(nóng)地區(qū)面容易混淆。一般農(nóng)田是指土地利用規(guī)劃確定為農(nóng)業(yè)使用的后備資源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生態(tài)退耕的耕地、泄洪區(qū)內(nèi)的耕地和其他劣質(zhì)耕地，其土地類型是耕地；一般農(nóng)地區(qū)是指基本農(nóng)田保護區(qū)以外，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要劃定的土地用途區(qū)域其土地類型主要包括耕地(一般農(nóng)田)，園地，其他農(nóng)用地。因此從理論上講兩者面積決不可能相等。

5.4.3 基本農(nóng)田保護率的計算

用基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地面積除以規(guī)劃期末的耕地面積，其他的計算方法比如用基本農(nóng)田保護區(qū)的面積除以規(guī)劃目標年的耕地面積，用基本農(nóng)田保護區(qū)的面積除以規(guī)劃基期年的耕地面積，用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地面積除以基本農(nóng)田保護區(qū)的面積，用基本農(nóng)田保護區(qū)的面積除以鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總面積，用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地面積除以規(guī)劃基期年的耕地面積等等這些計算方法都是不對的。

5.4.4 基本農(nóng)田保護區(qū)位調(diào)整

區(qū)位調(diào)整為主指標調(diào)整為輔是本發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整必須遵循的原則。因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在原規(guī)劃指標體系下合理調(diào)整建設(shè)用地和基本農(nóng)田區(qū)位，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的建設(shè)用地和基本農(nóng)田的區(qū)位調(diào)整，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進行村莊間的建設(shè)用地和基本農(nóng)田的區(qū)位調(diào)整。不能只針對建設(shè)用地區(qū)位調(diào)整，基本農(nóng)田不進行區(qū)位調(diào)整。例如：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然布局了工業(yè)園區(qū)，建設(shè)用地增加，規(guī)劃期末耕地保有量減少（沒有低于上級下達的耕地保有量指標），但是基本農(nóng)田面積并沒有相應(yīng)的有減少，出現(xiàn)了基本農(nóng)田面積大于耕地保有量的情況。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因工礦用地或者居民用地集中到工業(yè)園區(qū)，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較大的復(fù)墾整理潛力，規(guī)劃期間凈增耕地面積較大，但是基本農(nóng)田并沒有增加，出現(xiàn)基本農(nóng)田面積遠遠小于區(qū)域內(nèi)耕地面積，導(dǎo)致基本農(nóng)田率低的情況。這兩種情況說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊沒有進行基本農(nóng)田的區(qū)位調(diào)整，基本農(nóng)田保護沒有落到實處，導(dǎo)致整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的可操作性與現(xiàn)實性降低。

6 結(jié)束語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級土地利用總體規(guī)劃操作性與現(xiàn)實性，關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實施，影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。未來的土地利用總體規(guī)劃必將有越來越多的公眾、團體和政府部門積極加入，如何在公眾參與的情況下提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的可操作性與現(xiàn)實性需要在規(guī)劃實踐中逐步完善。

參考文獻

[1]李志國，花峰.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整中幾個問題探討［J］.維普期刊，2003,11:40～42

[2]鄧晶.鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的實證研究[c]．西南大學(xué)碩士論文，2008

[3]劉志堅，歐名豪土地利用規(guī)劃公眾參與缺失的成因分析［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報2006,6(3):7～11

[4]涂春松.鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可操作性思考[J]，1994-2011

[5]諸培新，顧湘，曲福田．土地利用規(guī)劃的公眾參與機制研究[J]江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）, 2005

[6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程

土地利用規(guī)劃的本質(zhì)范文第4篇

本輪土地利用總體規(guī)劃不僅對上輪規(guī)劃中存在的問題進行了總結(jié)，而且用積極的態(tài)度應(yīng)對土地利用中的新問題、新動向，在規(guī)劃編制思路和方法上進行了重大的創(chuàng)新和改進。從規(guī)劃的實施效果看，規(guī)劃對有效地保護耕地、保障發(fā)展等方面效力越發(fā)明顯，龍頭作用凸現(xiàn)。但是，由于土地利用總體規(guī)劃研究的時間短，總體還處于“摸著石頭過河”的階段，在編制和執(zhí)行過程中存在一些問題。

武漢市土地利用規(guī)劃編制基本情況

近年來，武漢市經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，土地利用供需形勢、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局發(fā)生了重大變化，上輪土地利用總體規(guī)劃已不適應(yīng)當前土地利用和管理的形勢。尤其是與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃銜接不夠，規(guī)劃剛性過強等問題給規(guī)劃的有效實施帶來較大障礙，也給公眾造成土地利用規(guī)劃頻繁調(diào)整的印象，影響了土地利用規(guī)劃的嚴肅性。2003年開始，國土資源部啟動了地（市）級規(guī)劃修編試點工作，武漢市被確定為全國14個規(guī)劃修編試點城市之一，2010年8月，市級土地利用總體規(guī)劃獲國務(wù)院批復(fù)。鑒于武漢市傳統(tǒng)的規(guī)劃、國土兩局合一的行政管理體制，尤其是為了提高行政效率、減少規(guī)劃矛盾、實現(xiàn)法定規(guī)劃市域全覆蓋，2010年3月開始，武漢市以市域鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制為平臺，開展了以“兩規(guī)融合”為核心的鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制工作。

新一輪規(guī)劃的創(chuàng)新和特色

規(guī)劃指標進行分類設(shè)置，突出了國土規(guī)劃目標的多層次性。本輪規(guī)劃從不同的角度對規(guī)劃目標進行了設(shè)定，不僅將其分為約束性指標和預(yù)期性指標兩大類，而且還結(jié)合土地規(guī)劃管理的需要，進一步將其分為總量控制指標、新增控制指標和效益指標三種，彰顯了土地規(guī)劃從數(shù)量控制向數(shù)量、結(jié)構(gòu)和效率并重的的轉(zhuǎn)變。設(shè)定建設(shè)用地“三界四區(qū)”，實現(xiàn)由單一的土地用途管制向用途和空間管制相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。尤其是對于中觀層面的縣級規(guī)劃，空間管制為統(tǒng)籌區(qū)域土地利用提供了有效地抓手。在城市增長的用地空間內(nèi)劃定城鎮(zhèn)擴展邊界，確定了城鄉(xiāng)建設(shè)的最大范圍，有效防止了城市盲目無序地增長的勢頭；通過劃定禁止建設(shè)區(qū)，保護城市生態(tài)安全區(qū)、歷史文化遺存地區(qū)的原真性。本輪規(guī)劃提出允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地在城鎮(zhèn)擴展邊界內(nèi)根據(jù)發(fā)展方向的變化進行布局調(diào)整，又給予了規(guī)劃一定的彈性。注重規(guī)劃的彈性研究，提高了規(guī)劃的適應(yīng)性。針對上一輪規(guī)劃執(zhí)行過程剛性過強，彈性不足，規(guī)劃頻繁調(diào)整等問題，各地均結(jié)合實際進行對規(guī)劃的彈性管理進行了有益地探索。基本農(nóng)田多劃后占、有條件建設(shè)區(qū)的變形、實施評價和適時修改等觀點已得到各級國土部門的認可。不僅如此，各地還結(jié)合各自的特色提出了地方性的彈性管制措施，如武漢市結(jié)合風(fēng)景區(qū)選址具有不確定性的問題，提出了東湖風(fēng)景內(nèi)安排建設(shè)用地指標，但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，目前在用地報批管理中得到了運用。突出強調(diào)規(guī)劃的公眾參與性，反映各行各業(yè)和各種利益群體的訴求。本輪規(guī)劃在編制過程中，充分吸納農(nóng)業(yè)、林業(yè)、公路、鐵路、水利等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃，確保其合理的用地需求。尤其是與城市規(guī)劃方面，許多城市對人口、城鄉(xiāng)用地布局方面進行了深度地對接，并通過土地的手段落實城市規(guī)劃禁限建區(qū)的保護與控制要求。以武漢市為例，武漢市在市、區(qū)、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃編制過程中，與城市規(guī)劃工作專班合一，實現(xiàn)了規(guī)劃的充分融合，并提出了市、區(qū)、鄉(xiāng)三級土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控規(guī)進行對接的方案。

規(guī)劃編制中存在的問題

規(guī)劃指標設(shè)置過多，部分預(yù)期性指標難以執(zhí)行甚至與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃矛盾。以《武漢市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》為例，除7項約束性指標和9項預(yù)期性指標外，還有諸如各土地利用分區(qū)目標等各項量化目標。量化目標對有效檢驗規(guī)劃執(zhí)行情況作用明顯，但是過多的指標設(shè)置反倒讓人無所適從，也難以進行日常性考核。對于園地、林地、草地等預(yù)期性指標，國土和其他部門的統(tǒng)計口徑、方法不一致，而在規(guī)劃管理過程中國土部門實際也未對林地保護目標執(zhí)行情況進行實質(zhì)性考核，這些指標對土地規(guī)劃而言意義不大，指導(dǎo)性和約束性亦不強。土地利用的空間性和結(jié)構(gòu)性研究仍然不夠，不利于充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)用地布局的統(tǒng)籌。較之上輪規(guī)劃把落實指標作為“核心”和“重中之重”，本輪規(guī)劃開始強調(diào)用地布局的研究，并在規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范中明確提出“設(shè)定國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地”、“優(yōu)先安排基本農(nóng)田”、“構(gòu)建土地利用景觀風(fēng)貌”等用地布局原則。但在規(guī)劃編制實際操作中，對如何落實用地布局的原則，強化土地利用的空間中“點、軸、線、面”等要素則鮮有專門的研究。甚至在許多專業(yè)人士中都出現(xiàn)“土地規(guī)劃對空間不應(yīng)該有發(fā)言權(quán)，空間應(yīng)是城市規(guī)劃做的事”，“城市規(guī)劃怎么確定布局，土地規(guī)劃確保指標就行了”等論調(diào)，忽視了土地規(guī)劃作為一個空間規(guī)劃的本質(zhì)。規(guī)劃對土地權(quán)屬和行政審批事項考慮不充分，與管理的銜接有待進一步加強。這一點主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)級規(guī)劃編制方面。對于按照上輪規(guī)劃審批的新增建設(shè)用地，由于城市發(fā)展方向地調(diào)整，可能不再是建設(shè)的熱點地區(qū)，或位于規(guī)劃確定的禁建區(qū)、限建區(qū)，一些規(guī)劃人員則按照非建設(shè)用地規(guī)劃，對規(guī)劃實施的可行性考慮不夠。此外，對于部分已發(fā)證集體建設(shè)用地，也用同樣的方法對待，在規(guī)劃層面剝奪了村集體合法權(quán)益，甚至由此引發(fā)村集體的上訪。這種做法既不利于規(guī)劃的嚴肅性和延續(xù)性，有隨意調(diào)整已審批用地性質(zhì)之嫌，影響政府的公信力；而且也使規(guī)劃的可行性打折扣，擬復(fù)墾建設(shè)用地難以執(zhí)行，成為“虛擬復(fù)墾區(qū)”、“圖上復(fù)墾區(qū)”。

土地利用規(guī)劃的本質(zhì)范文第5篇

【關(guān)鍵字】土地利用；城市規(guī)劃；制度；協(xié)調(diào)發(fā)展

1 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

1.1 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的任務(wù)不同

土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國家全局和長遠利益出發(fā)，在保護耕地的前提下，協(xié)調(diào)各地和各業(yè)用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地的規(guī)模和布局，合理安排土地開發(fā)和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃的基本任務(wù)是對城市各項建設(shè)和發(fā)展進行綜合部署和具體安排，以保障城市社會經(jīng)濟的發(fā)展。從上述基本任務(wù)看，兩者是整體與局部的關(guān)系。

1.2 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系

協(xié)調(diào)兩者關(guān)系應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為主。在土地利用總體規(guī)劃的編制中，應(yīng)當充分反映城市發(fā)展的要求，這就需要協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)中應(yīng)遵循服從整體的原則，協(xié)調(diào)應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為主。新《土地管理法》規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”

新《土地管理法》還明確規(guī)定：“城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”這就意味著，土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，城市規(guī)劃在用地規(guī)模上就應(yīng)當服從土地利用總體規(guī)劃。

城市規(guī)劃的重要工作是編制和實施城市土地使用規(guī)劃。土地管理部門編制的土地利用規(guī)劃覆蓋有關(guān)行政轄區(qū)的全部土地，特別是劃定耕地保護區(qū)。由于分屬兩個部門，兩項土地使用規(guī)劃往往缺少一致性。鑒于我國土地資源的稀缺性，特別是耕地資源的減少已接近臨界值，保護耕地成為一項戰(zhàn)略性的緊迫的任務(wù)。在目標一致的前提下，城市規(guī)劃總圖的最高一個層面應(yīng)是國土利用規(guī)劃，在這個層面與土地管理部門達成一致，然后在指定的城市化和城市建設(shè)用地范圍內(nèi)細化、深化城市用地規(guī)劃。在城市規(guī)劃土地使用圖制定后，就必須在規(guī)定的范圍內(nèi)建設(shè)，而不可以不經(jīng)修改規(guī)劃而在劃定的城市建設(shè)用地以外批準建設(shè)項目。這也是國外實行區(qū)劃管理的普遍做法。在人口和城鎮(zhèn)密度高的城市化區(qū)域，城市的規(guī)劃用地不宜僅作點的控制，而是應(yīng)將整個行政區(qū)域都納入城市規(guī)劃范圍，明確用地分類控制，使規(guī)劃管理和土地管理真正實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)。

2 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展途徑

要加強“兩規(guī)”之間的協(xié)調(diào)，就應(yīng)加強規(guī)劃制定的科學(xué)性，我們應(yīng)從以下幾個方面入手：一是建立完備的規(guī)劃體系；二是擁有完善的規(guī)劃法制；三是重視規(guī)劃的公眾參與，規(guī)劃成果要公示，要組織專家、群眾對話，將公眾參與監(jiān)督貫穿規(guī)劃修編和實施始終。

2.1 堅持可持續(xù)發(fā)展的觀念來制定規(guī)劃

可持續(xù)發(fā)展理論的核心內(nèi)容是土地資源的可持續(xù)利用，它對于提高規(guī)劃的科學(xué)性，有著直接的現(xiàn)實意義，并影響城市的未來發(fā)展。

通過編制可持續(xù)土地利用規(guī)劃，既能保障國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，又可謀求經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；以開發(fā)資源、增長經(jīng)濟、保護環(huán)境和協(xié)調(diào)發(fā)展為依據(jù)，以土地資源的可持續(xù)利用為目的，促進全社會的不斷進步和發(fā)展；在開發(fā)利用資源，滿足社會、經(jīng)濟發(fā)展需要的同時，保證土地資源的良性循環(huán)和永續(xù)利用。

要實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，在城市規(guī)劃中應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問題，預(yù)測在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平；在土地資源承載力的約束下，提出符合社會、經(jīng)濟發(fā)展目標的規(guī)劃建議，拓寬城市規(guī)劃的內(nèi)涵和領(lǐng)域，形成可持續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下城市規(guī)劃的新思路。

2.2 堅持“資源保護”與“發(fā)展優(yōu)先”并重的原則制定規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃從土地資源供給出發(fā)，以上級下達的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標為前提，按計劃編制規(guī)劃。因此，指導(dǎo)思想是以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制。其主要目的是：統(tǒng)籌安排各類用地，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展；合理利用土地資源，提高土地的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，加強對土地的統(tǒng)一、計劃管理。

城市總體規(guī)劃是從社會、經(jīng)濟、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃。指導(dǎo)思想是從需要和方便生活出發(fā)，重在發(fā)展。其主要目的是：統(tǒng)籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展；切實發(fā)揮城市總體規(guī)劃對城市土地及空間資源的合理利用，促進城市和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

實際上“兩規(guī)”的矛盾在于土地利用總體規(guī)劃立足于資源保護，而城市總體規(guī)劃立足于城市發(fā)展，二者在本質(zhì)上是對立的；且由于目前我國城市的建設(shè)并不受土地利用總體規(guī)劃的限制，從而造成了城市建設(shè)用地擴張過度，不斷侵占耕地的現(xiàn)象。

在制定規(guī)劃的過程中，要顧及到“資源保護”與“發(fā)展優(yōu)先”平衡發(fā)展，必須要求城鎮(zhèn)建設(shè)堅持節(jié)約用地、少占耕地的原則，從保護耕地，特別是保護優(yōu)質(zhì)耕地和菜地的角度出發(fā)，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局；另一方面充分考慮城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求和保障農(nóng)業(yè)的關(guān)系，以利于國民經(jīng)濟的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，在土地利用率較高，土地供給量不可能增加的情況下，盡可能提高土地利用集約度，即提高土地經(jīng)濟供給能力的途徑，解決土地的供需矛盾；再就是從城市人口發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)需要的實際出發(fā)，按照城市的規(guī)模、等級對應(yīng)的人均用地指標從嚴確定城市的用地規(guī)模，同時通過土地市場來監(jiān)控城市的擴張、農(nóng)地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)等問題，切實做到合理節(jié)約利用土地。

2.3 應(yīng)加強各類規(guī)劃管理部門之間的協(xié)作

在現(xiàn)行的土地管理體制下，土地管理部門與城市規(guī)劃部門之間缺乏工作上的協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)上的溝通，甚至存在一些摩擦和互不合作的現(xiàn)象，使“兩規(guī)”難以真正協(xié)調(diào)。這些決定了在土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下制定的土地供應(yīng)計劃與城市規(guī)劃中的土地需求計劃相脫節(jié)，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃及其它專項規(guī)劃不銜接。要使“兩規(guī)”規(guī)劃更好的協(xié)調(diào)，必須改變部門觀念，理順部門關(guān)系，加強各部門間的溝通與合作。在編制土地利用總體規(guī)劃時，應(yīng)當充分反映城市發(fā)展的要求，在協(xié)調(diào)中遵循局部服從整體的原則，協(xié)調(diào)應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為主。在進行建設(shè)用地項目預(yù)審時，凡符合城市規(guī)劃而城市規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模超過了土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地區(qū)范圍的，必須以土地利用總體規(guī)劃為準。只有這樣才能使我省的土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃有機銜接起來，共同為建設(shè)節(jié)約型社會，大力發(fā)展經(jīng)濟，為促進生態(tài)、經(jīng)濟、社會共同發(fā)展提供有力的保證。

3 結(jié)束語

隨著國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的深入，勢必對土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃提出更高的要求。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)直接體現(xiàn)在城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)的合理安排上。兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一是城鄉(xiāng)一體化進程的基礎(chǔ)之一，因此兩個規(guī)劃必須從編制規(guī)范、標準、方法、審批、實施、管理等多方面進行協(xié)調(diào)，實現(xiàn)耕地保有量不低于國家紅線標準，滿足城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟快速發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境不受破壞，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

參考文獻