對國土空間總體規劃的建議

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對國土空間總體規劃的建議范文第1篇

在2013年12月中央城鎮化工作會議上強調，要建立一個統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界，劃定城市生態紅線，一張藍圖干到底。2014年8月，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。其目的一是解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，保障旗縣規劃有效實施的迫切要求；二是強化政府空間管控能力，實現國土空間節約、高效、可持續利用的重要舉措；三是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎。

內蒙古雖然沒有被列入國家“多規合一”試點，但根據《主體功能區規劃》區域劃分，確定了準格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區“多規合一”試點工作旗縣。

一、“多規合一”工作對內蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態安全屏障

盡管我區生態環境狀況取得明顯進展，實現了總體遏制、局部好轉，但生態環境依然十分脆弱，部分區域生態退化問題依然嚴重，實現構筑北方生態安全屏障的目標還需付出艱巨的努力。加快推進空間規劃改革和“多規合一”工作，是我區貫徹落實五大理念，以生態保護優先理念協調推進經濟社會發展，筑牢生態安全屏障和打造北疆亮麗風景線等的重要支撐。推進“多規合一”，把生態底線的要求貫穿于“多規合一”的全過程，可以劃定生態紅線，形成統一的生態管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開發、限制開發的具體內容，進而細化各項指標，增強可視化程度，做到公開透明。推進“多規合一”是加快生態文明制度建設的具體路徑，也是運用技術手段進行監管的法理依據。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮化進程的推進，空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、生態系統侵占干擾、土地資源利用不集約、規劃交叉重復、布局沖突等問題日益突出。創新空間規化，通過“多規合一”頂層設計，協調和引導各種“規劃”的編制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間體系，統籌生活、生產、生態空間布局，強化政府空間管理能力，調整建設用地規模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實現資源集約節約利用，以空間結構優化來提升發展效益。通過建設“多規合一”大數據平臺，可以通過建立聯動機制，實現各相關部門信息共享，提高項目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規劃的協調銜接

由于規劃編制部門分治，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃以及其他各類規劃之間內容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現象較為突出，各個規劃自成體系、互不銜接，浪費了規劃資源，而且導致資源配置在空間上缺乏統籌和協調，使得項目審批必須互為前置、串聯審批，大大影響了行政審批效率，影響了項目落地。“多規合一”不是把各類規劃簡單地疊加整合集成在一張圖上，而是實現城市治理體系和治理能力現代化的重大探索，是發展理念和行政審批方面的創新性改革，可以解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎，實現“合一”后的規劃“可落地、可實施、可監管”。

二、“多規合一”推進過程中存在的主要問題

自從2014年國家開展“多規合一”全國試點以來，形成了可供借鑒的成果經驗，并已將“多規合一”工作向全省橫向及縱深層面推動，但內蒙古此項工作總體較為滯后、進展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經驗模式，存在的主要困難和問題如下：

（一）J識上存在誤區

一是階段性認識誤區?！岸嘁幒弦弧笔俏覈罨母?、涉及空間規劃體制改革的重要內容和必然趨勢，但在我區各盟市旗縣，包括自治區級相關部門，普遍認為此項工作只是階段性、國家層面及上級部門的事，與自身關系不大，認識和重視程度不夠。目前試點工作大多停留在規劃層面，深入程度不夠，基礎信息平臺建設、規劃差異調整、規劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實質性進展。

二是重要性認識誤區。由于“多規合一”理論基礎知識在我國尚處于試點總結階段，我區大部分旗縣對要求的“一張藍圖干到底”缺乏準確深入的認識，對“多規合一”概念、理論、知識及技術體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認識理解偏差、錯誤等。

三是職能認識誤區。由于長期形成的“大一統”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據各自職能權限制訂各自的規劃，在“多規合一”推進過程中，“一張藍圖”究竟該由發改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導，沒有形成共識，各職能部門對此有不同的理解，存在認識上的誤區。

（二）領導組織力度不夠

目前，我區發改、住建部門均在推動“多規合一”，均有試點在推進，但從實際的工作進展來看，尚未形成當前及未來重點工作任務，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領導組織和工作合力。

“多規合一”重心在于重構空間管理體系，但現有體制機制“路徑依賴嚴重”，而非單純的“規劃”技術改良。由于“多規合一”工作任務涉及部門較多，而目前我國空間管理各部門分離，國家各有關部委對“多規合一”工作要求各不相同，我區沒有一個統一的領導機構領導和推動全區“多規合一”工作的實施。各部門之間缺乏協調，存在管理空間交叉、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現象，導致部門間銜接難度增大，改革思想難以統一、內容難以確定、措施難以實施，改革創新難度大。

由于沒有統一的工作平臺和統一的領導、協調機構，而“多規合一”工作任務又牽扯部門較多，導致推動“多規合一”工作關鍵的資料共享難度較大?！岸嘁幒弦弧表椖克韪黝慅嫶蟮幕A資料和數據、部分關鍵數據資料在不同部門掌握，且大部分數據為資料，如沒有得力的協調溝通機制保障，資料收集難度很大。

（三）規劃基礎工作薄弱

由于我區各地旗縣市城鄉、土地利用、生態環境、文物保護等各類規劃參差不齊，且編制較為粗糙，各類規劃期限、范圍、坐標系不盡相同，城鄉規劃與土地利用規劃的用地分類也不一致，規劃之間經常“打架”，導致“多規合一”基礎協調統一難度加大，難以實現有效融合。如國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃以及土地利用總體規劃這“三規”之間的法律依據、規劃期限、分類標準等均不盡相同。由于編制要求不一，標準缺乏銜接，甚至在同一平面上，規劃、國土基準點都不同。空間管控不一，造成土地利用布局差異顯著，最終導致規劃空間管控能力降低，大量建設用地指標不能直接使用，不利于存量用地盤活，而且由于缺乏統籌，影響生態安全，不利于生態用地保護。

“多規合一”關鍵在于“一張藍圖”，但發展總體規劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發展總體規劃雖繪制了“一張藍圖”，本可指引其它規劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據，剛性不強，仍難以依法統領城鄉、土地、環境等剛性較強的空間規劃及其它重點專項規劃。

（四）工作保障有所不足

一是統一技術導則缺乏。自從2014年國家開展“多規合一”試點以來，已形成可供借鑒的成果經驗，且國家也出臺了較為宏觀的指導要求，但需要各省制定技術導則。我區目前尚未形成成熟的《內蒙古“多規合一”編制技術導則》，導致目前“多規合一”成果體系無統一標準，無本區導則依據。

二是R導際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規合一”理論基礎知識缺乏，相關主管部門缺少此領域專業技術人員，導致各部門人員之間溝通存在困難，任務推進難度大。

三是項目經費保障不足。“多規合一”涉及多部門、多專業體系、多技術領域，如生態、城規、土規、測繪、地理、經濟、信息、軟件、計算等，因此項目團隊較大、任務較重、周期較長，所需項目經費較多，各地旗縣市經費有限，難以保障此項工作有效推進。

三、加快推進內蒙古“多規合一”工作的建議

充分學習借鑒“多規合一”試點地區成果經驗，結合內蒙古實際，就下一步推進我區空間規劃和“多規合一”工作，建議如下：

（一）注重“多規合一”頂層設計

充分借鑒國內其他省份經驗做法，加強頂層設計，按照先總體、后專項，先上級、后下級的編制程序，逐步推動“多規合一”工作。建議將國民經濟和社會發展規劃“定目標”、土地利用總體規劃“定指標”、城鄉總體規劃“定坐標”融為一體，創新“三統一、二協調、一平臺”（統一基礎數據、統一目標、統一標準，協調土地利用、協調空間管制，建立“三規”協調實施平臺）的編制技術路線，實現“一個城市一個空間，一個空間一個規劃”。

建議在我區主體功能區規劃的基礎上編制我區“多規合一”總體規劃，因為主體功能區規劃具有戰略性、基礎性特點，也決定了其能夠統籌空間總體布局的地位。由于現行主體功能區規劃主要是區域開發強度管理，還缺乏區域全覆蓋的、明晰的城鎮、農業、生態等功能空間邊界管控，缺少市縣層面的規劃支撐，因此需要結合土地規劃、城鄉建設規劃等專項規劃對其加以完善。

要明確市區責任和部門分工，建立良好的協調制度，保障規劃、國土、發改、環保等職能部門的充分溝通與協調，確保不越位、不缺位、相互補位，保障“多規合一”成果質量、規劃效果。

（二）注重“多規合一”標準研究，制定區級技術導則

加快研究制定《內蒙古“多規合一”編制技術導則》，形成“多規合一”法定管理辦法，統一“多規合一”編制技術標準和規程，指導全區各地旗縣市“多規合一”工作推進。

（三）注重“多規合一”基礎研究，建立自治區級智庫研究支撐體系

“多規合一”涉及領域寬、專業廣、技術復雜，要加大這一領域的基礎研究，建議成立“多規合一”研究中心，聯合自治區相關專業研究部門和區內外專業研究規劃機構，為我區創新推進空間規劃改革和全力推進“多規合一”工作提供智力和研究支撐。

（四）強化“多規合一”協調機制

建議成立由政府主要領導主持、有關部門主要負責人為成員的“多規合一”推進工作領導小組，統籌協調“多規合一”工作，形成強有力的組織保障體系和機制，日常辦事機構可設在編制總體規劃的牽頭單位。

在“多規合一”推進工作領導小組的統籌領導下，建立全區統一的“多規合一”數據信息管理平臺，逐步將各旗縣市“多規合一”數據庫納入全區平臺體系，同時為各旗縣市提供平臺技術支持，減少重復開發，節約高效利用資源。

在試點總結、示范推廣基礎上，研究制定全區“多規合一”推進實施方案，從點到面，從局部到全域，將“多規合一”工作任務落到實處。

（五）加強“多規合一”保障機制

一是注重經費保障，建議設立“多規合一”專項資金，自治區級補助、旗縣級配套，提高補助額度，解決項目資金財政缺口，同時調動旗縣推動“多規合一”工作的積極性。

對國土空間總體規劃的建議范文第2篇

Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

關鍵詞： 城市；建設用地；集約利用；規劃

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中圖分類號：TU984.11+1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴隨著工業化、城鎮化進程的加快，城市建設用地集約利用受到眾多學者的關注[1-5]。但現行對于城市建設用地的集約利用研究多側重于從評價方面進行[6-8]，而對于規劃的研究幾乎處于空白。

目前，國內僅上海市和湖南長沙開展了城市建設用地集約利用規劃的相關探索，但未從系統、全面的角度進行研究。

基于此，本文擬通過論證開展城市建設用地集約利用規劃的必要性，分析當前城市建設用地在集約利用中存在的問題，最后提出開展城市建設用地集約的對策建議，以全面推動城市建設用地資源的合理開發和高效利用。

1 開展城市建設用地集約利用規劃的必要性分析

1.1 建設資源節約型社會的需要

節約集約利用土地作為發展循環經濟和建設節約型社會的重要內容，受到國家的高度重視。黨的十提出“加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制”。國發〔2008〕3號文件指出“將節約集約用地的要求落實在政府決策中，落實到各項建設中，科學規劃用地，著力內涵挖潛?！?012年國土資源部出臺的《國土資源部關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（國土資發〔2012〕47號）提出了“規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”八項制度。通過建設用地集約利用規劃，推動經濟發展方式轉變，能夠以較少的土地資源消耗來實現較大社會經濟效益，對于建設資源節約型社會、推動現代化建設進程和國家安全具有重要的意義。

1.2 完善城市建設用地管理的需要

城市建設用地管理是一個宏觀復雜系統，實現對城市建設用地管理的過程同時也是城市建設用地利用開發的過程，現行管理制度下對城市建設用地實施有效管理包括對建設用地組織、利用、控制和監督等幾方面內容。

現行城市建設用地集約利用主要是通過土地利用總體規劃控制城市建設用地的規模邊界和擴展邊界，通過城市總體規劃、城市控制性詳細規劃控制容積率、建筑密度、建筑控制高度等相關指標進行管控，側重于上限控制與外延限定，而城市建設用地集約利用規劃注重下限控制與內涵挖潛，對建設用地業態和時序進行科學調控，實現城市建設用地的精細化管理。

1.3 提升城市建設用地總體價值的需要

城市土地是土地物質和土地資本的綜合體，有價值的土地資本與無價值的土地物質相結合，使得城市土地的使用價值和價值都得到提高，土地資本的含量越多，城市土地的價值也就越大。

城市產業的發展需要確定合理的開發強度，充分發揮城市土地的開發價值，確保每寸土地的最佳利用。城市建設用地集約利用規劃通過優化功能布局、拓展立體空間、控制發展密度、優化物業形態等措施，有效的提高城市土地利用率，促進產業結構升級，提升城市建設用地的總體價值。

2 現行城市建設用地集約利用中存在的問題

2.1 集約利用管理未實際履行

節約集約利用土地資源作為國土部門的基本職能職責，應由國土部門嚴格管理。

但在社會主義市場經濟體制轉軌和發展的過程中，在建設投資多元化，各個集團的利益紛爭，以及不適當的行政干預下，導致城市建設用地集約利用管理呈現多頭管理，現行集約利用管理的部門包括國土、規劃、建設等部門，多頭管理造成城市建設在集約利用上缺乏統一規劃和協調，對集約利用管理的組織、控制、監督缺乏合力，不能集中力量辦大事。

2.2 集約利用規劃體系缺失

土地利用總體規劃、城市總體規劃、城市控制性詳細規劃等相關規劃側重于建設用地指標控制，更多的是偏重于物質建設規劃，注重確定的規劃期的人口和用地規模，對于城市土地利用基本上仍沿用功能分區的原則，而對建設用地集約利用結構、布局、規模、時序缺乏綜合考慮，造成城市建設用地閑置浪費、低效利用，難以形成城鄉統一的建設用地市場。

2.3 集約利用缺乏系統性

現行集約利用側重于評價，大多通過構建集約利用評價模型，測算不同區域集約利用度來評價集約利用程度，再提出集約利用的建議，而缺乏集調查、評價、規劃、監測于一體的集成技術，難以實現全程化的集約利用；同時，現行集約利用側重于平面開發，缺乏地下空間規劃，未對立體空間進行相關集約利用規劃，難以實現立體化的集約利用。

3 開展城市建設用地集約利用規劃的建議

3.1 明確規劃目標定位

城市建設用地集約利用規劃是一項土地利用專項規劃，以土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟和社會發展規劃等法定規劃為上位規劃。

城市建設用地規劃的核心是以“已開發”土地為對象，以上位規劃對土地利用強度、投入強度、經濟效益的規劃值為標桿，以土地利用狀況的現狀值與規劃值之差評價集約利用度，提出土地利用強度及效益的下限性目標，是對存量建設用地實行改造升級的基礎。

3.2 開展規劃編制工作

建議將城市建設用地集約利用規劃上升為政府行為，由各級政府組織編制城市建設用地集約利用規劃。

一是遵循“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”的原則，在全國選取一個城市的主城區進行規劃編制試點；二是在試點基礎上，及時總結經驗、發現問題、完善規劃，逐步在?。ㄊ校用孢M行推廣；三是待時機成熟由各?。ㄊ校┙M織編制?。ㄊ校┏鞘薪ㄔO用地集約利用規劃，并最終推動全國城市建設用地集約利用規劃的編制。

3.3 完善規劃組織管理

由政府牽頭國土、規劃、建設等相關部門成立規劃編制領導小組，建立工作聯席會議制度，組建規劃編制隊伍，提出規劃編制工作方案，落實工作責任，及時啟動重大課題研究和專項研究工作。

規劃編制經費由各級財政啟動專項資金進行下達，實行專款專用，并積極爭取國家和地方集約利用資金，采取銀行貸款、引進社會資金等多種方式籌集資金，保障規劃編制的順利進行。

3.4 加強規劃專題研究

開展《產業結構調整與布局優化研究》、《城市存量土地挖潛與集約利用規劃研究》、《地價與城市建設用地集約作用機制研究》、《城市建設用地集約利用規劃與相關規劃的銜接研究》等重大課題和專題研究，并在規劃編制中廣泛采用實地調研、座談訪問、專家論證等多種形式，充分聽取社會各方意見，增強規劃編制的民主性和科學性。

3.5 健全規劃監管機制

建立集約利用規劃實施的動態監管和監督機制，充分運用3S技術和互聯網等對規劃實施情況進行動態跟蹤監測，依法監督和查處城市建設中的違法用地行為；同時，加強建設項目用地的批后監管，加強規劃執法隊伍建設，建立行政責任追究制度，完善規劃實施跟蹤管理。

3.6 建立規劃考核體系

建立城市建設用地集約利用規劃考核機制，對城市建設用地集約利用規劃實施情況進行定期考核并公布結果，作為控制城市建設用地規劃、下達土地利用年度計劃、開發區升級擴區等的依據；同時，建立土地供應與集約利用規劃考核結合的評估機制，將增量用地計劃指標和存量建設用地集約利用狀況掛鉤，建立長效的評估激勵機制。

參考文獻：

[1]林堅，張沛，劉詩毅.論建設用地節約集約利用評價的技術體系與思路[J].中國土地科學，2009， 4（4）：4-10.

[2]吳偉偉，雷國平，李寧.試論新時期城市土地集約利用的可行性措施[J].商業經濟，2010， （9）：29-31.

[3]馬濤.產業規劃：城市產業用地集約利用實現途徑及其經濟機理分析—基于土地空間特性的視角[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2008，6（16）：75-80.

[4]姚惠.城市存量土地挖潛與集約利用規劃研究[D].山東師范大學，2007.

[5]張艷，梅昀.城市土地集約利用差異影響因素[J].科技信息，2010，（1）：309.

[6]陳曉軍，涂建軍，李寬等.重慶市建設用地集約利用評價[J].國土資源科技管理，2008， 6（25）：1-5.

[7]曹銀貴，袁春，周偉等.基于主成分分析的全國建設用地集約度評價[J].生態環境，2008， 17（4）：1657-1661.

[8]劉宗強，付梅臣，張翼等.承德市建設用地集約利用評價研究[J].資源與產業，2011， 13（1）：55-60.

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對國土空間總體規劃的建議范文第3篇

【關鍵詞】上海市；城市總體規劃；土地利用總體規劃；銜接

一、 背景

土地利用總體規劃和城市總體規劃都肩負著推動社會經濟和城市建設發展、保護國土資源、維護城鄉生態環境的重要職責，是指導城鄉規劃和建設的重要綱領性文件；兩者有序銜接、統籌協調，對于加快上海經濟發展方式轉變具有十分重要的意義。

上海市以規劃和國土資源管理機構整合為契機，大力推進土地利用總體規劃和城市總體規劃的“兩規銜接”工作研究及實踐。

1、 政策的要求

《中華人民共和國土地管理法》第22條規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”《城鄉規劃法》第5條也明確規定：“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接?！?/p>

2、 發展形勢的需求

上海的土地規劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發展轉型的必然要求。規劃期內，經濟社會快速發展使得城鎮、產業和基礎設施建設仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時，規劃要努力推動上海經濟增長由投資驅動向創新驅動轉變、產業發展由依靠傳統要素向依靠新興要素轉變、城鎮發展由規模擴張向功能提升轉變，探索資源節約型的新型發展之路。

因此，加快 “兩規銜接”工作，一是有利于進一步貫徹落實國務院批復的《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，促進土地集約節約利用，落實最嚴格的耕地保護制度；二是有利于發揮規劃土地機構整合的體制機制優勢；三是有利于為維護上海長遠發展和生態安全預留空間，促進上海城市可持續發展。

3、 當前存在的主要問題

《上海市土地利用總體規劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經國務院正式批復。近年來，土地資源的開發利用和城市規劃的有效實施推動了經濟社會的發展，但也面臨著一些矛盾。

既有規劃建設用地規模很大，城市規劃總量超過下達指標

從既有規劃情況分析，城市規劃建設用地總規模已經超過了國家分配指標。

中心城向外蔓延式發展現象比較突出，空間結構亟需優化

中心城規劃楔形綠地與敏感區建設和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區實際已與中心城連為一體，中心城西部地區已經成為外來人口集聚、建設用地明顯擴張的地區，引發了空間、交通、基礎設施、生態和環境等一系列問題。

建設用地結構有待優化，產出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續外延式的擴展方式。2008年全市工業倉儲（區）用地約占現狀建設用地總量的三分之一，相對偏高，產出效益區域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補平衡問題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、 實踐的思路和原則

城市規劃與土地利用規劃在各自編制過程中形成了不同的工作平臺、技術手段、方法與內容，要做到兩規銜接必然先要統一兩規的技術層面，同時確定兩規的各自主導的部分與共同協作的部分。

1、 科學確定規模，合理集約布局

兩規的核心都是用地規模與布局，兩規銜接工作重點是確定建設用地和基本農田的規模和布局。在長期的編制過程中城市規劃較側重于建設用地的規模與布局，基于人口增長和經濟發展預測的規劃建設用地規模往往較大；而土地利用規劃嚴格控制農用地轉為建設用地，依據上一級下達的基本農田保有量、建設用地總規模、建設占用耕地面積等指標進行控制，重在控制。

建設用地以及基本農田規模均是國土部下達的剛性指標，因此兩規銜接工作在規模方面以土地利用規劃為準，而城市規劃則在空間布局方面發揮主導作用。

2、 制定技術路線，建立充分協調的技術平臺

為協調用地規模與布局，兩規銜接的技術路線主要分為：梳理、疊加和增減三個階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規劃分別主要梳理土地利用現狀和規劃項目；在疊加階段，將基本農田和現狀建設用地分別與城市規劃方案進行疊加，在此基礎上分析建設用地和基本農田；在增減階段，確保近期重點條塊項目和重要的生態廊道，增減規劃建設范圍，消減規劃建設范圍外的現狀建設用地，以確保基本農田規模并優化建設用地布局。

對接用地分類，統一統計口徑

兩規銜接的基礎是用地分類標準的銜接。鑒于國土部下達建設用地指標的內涵，在用地分類對接中建設用地統計口徑將包括農村建設用地。

利用現有基礎，建立工作底版

兩規銜接的基礎是工作底版的統一，從而可以面向不同的規劃編制規范，靈活的加以分合。本次兩規銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規劃的表現力，也符合項目審批的需求。

結合工作特點，確定工作平臺

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實建設用地布局時的工作平臺，而ARCGIS則作為后期計算建設用地規模、落實基本農田布局以及出成果圖紙的工作平臺。

三、 研究思考及建議

上海市前期的兩規銜接工作對主要技術問題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內容和技術路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進一步研究解決。

1、 建立長效機制

通過上海市本輪“兩規銜接”工作的開展，雖然經歷了兩規矛盾充分暴露時的困難和壓力，但最終還是體會到在城市化進程高速發展時期這項工作對城市有序發展的重要性。建議組織編制兩規的管理部門及上級部門應充分重視“兩規銜接”工作，并為其建立一種長效機制進行推廣。

2、 創造良好的政策環境

由于我國規劃管理部門和土地管理部門合并設立和單獨設立兩種模式，對“兩規銜接”工作的具體開展也可以采取兩種模式。兩部門合并設立的地區可由市規土局牽頭，邀請具有高資質的城市規劃設計院和土地利用規劃院聯合參加編制，將城市規劃的城鎮體系規劃和土地利用總體規劃充分銜接，形成“兩規銜接”研究成果，作為深入編制同一個區域城市總體規劃和土地利用總體規劃的依據。兩部門獨立設置的地區可提請當地政府牽頭建立兩個部門充分協調的機制或成立共同參與的編制組織。

3、 加強交流與合作

針對“兩規銜接”具體工作的開展，基本技術路線和思路應該是一致的，由于我國各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會很多，也呼吁從事此項工作的設計院加強聯系和交流，互相傳授經驗，將“兩規銜接”研究工作長期深入開展下去。

參考文獻：

1） 胡俊，規劃的變革與變革的規劃――上海城市規劃與土地利用規劃“兩規合一”的實踐與思考 [J]. 城市規劃，2010（06）.

對國土空間總體規劃的建議范文第4篇

楊維剛說，我國高度重視空間規劃工作，各相關部門主導編制了國民經濟與社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、環境保護規劃、生態保護規劃等一系列規劃，對推進相關工作起到了重要作用。但是，由于各部門工作側重點不同，規劃協調程度不夠，各種規劃在同一空間背景下的內容存在較大的差異性，或多或少存在規劃體系紊亂、規劃數量過多、規劃功能定位不清晰等問題。

如何破解這一難題，楊維剛提出了自己的思路：隨著信息化技術的快速發展，特別是全國地理信息公共服務平臺的建設應用，實行信息化條件下的規劃合一已具備技術基礎。當前，關鍵是要在統一的地理信息公共服務平臺上實現國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃之間的協調。

“規劃是一門集技術、藝術于一體的科學。一項規劃的制定，不僅需要大量的創意，還需要各種技術來保證其科學性、前瞻性和可操作性。地理信息公共服務平臺依托測繪地信部門現有地理信息生產、更新與服務體系，以互聯網、電子政務網為載體，把分散在各地各部門的地理信息數據資源整合為一體化的公共地理信息數據體系，為政府、專業部門、企業和公眾提供‘一站式’地理信息服務，并在此基礎上形成與各部門分建共享、聯動更新和協同服務的地理信息資源共建共享機制，從而消除因分級管理、各部門信息資源難以共享造成的信息孤島、數字鴻溝。這就為實現三個規劃的協調共享提供了及時、可靠、準確、統一的數據基礎。當務之急是從根本上確保平臺在規劃制定中作為地理空間背景的唯一性和權威性?！睏罹S剛的話語之中透著迫切。

對國土空間總體規劃的建議范文第5篇

關鍵詞：砂石土資源 允許開采區 集中開采區 備選開采區

中圖分類號：F062.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-069-02

砂石土類礦產開發與區域發展、生態保護和民生改善息息相關。近年來，隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化快速發展，對建筑原材料特別是砂石土資源的需求不斷加大。為進一步優化布局、規范秩序，2015年，國土資源部印發《省級礦產資源總體規劃編制技術規程和市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》（國土資廳發[2015]9號）中，明確提出，劃定砂石土資源的允許開采區、集中開采區和備選開采區，強化對砂石土類資源開發的統籌規劃，科學合理布局、規模有序開采。

一、砂石土資源“三區”管理的重大意義

（一）推進市縣級規劃管理改革的需要

2014年11月，國家發改委印發《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》（發改規劃[2014]2477號），要求針對目前市縣各類空間管制分區數量過多、內容太雜、缺乏統籌、難以銜接等問題，大力推進“多規合一”，按照主體功能區規劃要求，以行政邊界和自然邊界相結合，合理布局城鎮、農業、生態三類空間，形成統領市縣發展全局的規劃藍圖、布局總圖。合理劃分砂石土資源的允許區、集中區、備選區，有利于實現集中開采，既有利于市縣空間開發格局優化，又有利于保障資源供應和民生改善需求。

（二）優化砂石土資源開局的需要

按照《礦產資源開采登記管理辦法》（1998年國務院令第241號）和《礦產勘查開采目錄》有關規定，對砂石土采礦權的審批發證以市、縣級主管部門為主，并且要以招標、拍賣和掛牌的方式出讓。截至目前，我國共有砂石土礦采礦權約4.4萬個，登記面積約6200平方千米，登記生產規模為58.8億噸。點多面廣、環境擾動大的基本特點。劃定“三區”，通過政策引導，可以促進砂石土資源集中開發、集中治理，優化布局，同時最大限度減少對環境的擾動。

（三）優化砂石土資源審批管理改革的需要

礦業權設置方案的編制與實施，對規范砂石土資源開發秩序，優化礦山布局方面發揮了不可替代的作用。但是，地方也反映，由于配號系統程序繁瑣、技術復雜等，影響了市縣砂石土審批發證審批效率。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”總體要求，有必要通過劃定“三區”管理，強化宏觀引導，減少微觀控制。

二、砂石土資源“三區”劃定思路與方法

（一）加強基礎調查，摸清砂石土資源分布情況

以市、縣為單元，組織技術力量開展資源普查工作。一是摸清砂石土資源的空間分布基本情況和資源儲量，二是摸清砂石土礦開發利用主要礦種、采礦權分布、礦山數量、產能產量等。三是調查研究區域市場需求情況。同時收集、研究相關資料，建立數據庫，為劃定“三區”方案夯實基礎。

（二）允許開采區劃定思路與要求

調研發現，目前正在編制的第三輪礦產資源規劃有兩種思路。一是“反規劃”思路。按照法律法規、規劃編制技術規程等要求，將自然保護區、地質公園、重要飲用水源地等具有生態環境保護功能的區域，以及在現有經濟技術條件下，不能合理利用資源，或者一旦開發會造成嚴重資源環境破壞浪費的區域劃定為禁止開采區（市縣可結合實際適當補充），明確本區域禁止開采砂石粘土的區域。按照該思路，禁止開采區以外，即是允許開采區。二是“正規劃”思路。在市縣范圍內，結合資源分布、經濟發展等要素，直接圈定允許開采砂石土資源的區域。

（三）集中開采區劃定思路與要求

根據資源分布情況，綜合考慮產業布局、城鎮化發展和基礎設施建設等因素，以及環境、林業、土地利用等要求，劃定集中開采區，促進規模集約開發。集中開采區的劃定，要多部門聯合踏勘，共同確定，盡量避讓油氣、煤炭等重要礦產開采或者資源分布區。同時應當具備一定資源基礎（靜態服務保障年限為10年或更長）、具有或可以規劃一定的深加工配套產業、具有經濟合理的運輸半徑、較強的資源環境承載能力等條件。需要說明的是，各市縣資源條件不同，不一定都能合理劃出集中開采區。只要符合實際的，集中、規模開發即可。

（四）備選開采區劃定思路與要求

主要是為了保障縣級以上重大交通、水利、電力等基礎設施建設以及通村油路、義教工程、扶貧攻堅等農村公益基礎建設需要，劃定的滿足項目臨時需要的備選開采區。備選區劃定中，要與其他規劃做好銜接，加強前瞻研判，提高備選開采區選址的準確性和有效性。

三、砂石土資源“三區”管理的政策措施

筆者認為，劃定“三區”，主要目的是通過制定差別化的分區管理政策，堅持“一礦一策”，逐步關停禁采區內的礦山，嚴格管理備選開采區內資源開發，積極引導礦山向集中開采區內集聚，促進布局優化，實現資源、環境、經濟、安全和社會效益相統一。

（一）逐步關閉規劃禁采區內的礦山

一是對于有意愿繼續從事砂石土開采的礦山企業，探索儲量等值置換等方式向集中開采區聚集，并按照礦山治理、生態修復、土地復墾、打造景觀“四位一體”的思路，對廢棄、關閉礦山實施生態改造，并與工礦廢棄地治理、復墾復耕等政策做好銜接。二是對于違規違法開采的礦山，要堅決予以關閉。三是對于證照齊全又不想轉移、轉產的企業，到期不再延續，提出關閉方案和補償措施。

（二）關于允許開采區內的礦山企業

有意愿向集中開采區轉移的企業，予以鼓勵，按照“宜農則農、宜林則林、宜漁則漁、宜水則水、宜建則建”原則，加強原礦區的綜合整治。希望在原址繼續開展開采活動的，要加強技術改造，促進綠色開發和轉型升級。需要注意的是：按照兩種不同思路劃定的允許開采區內涵不同、管理要求也不相同。一是“反規劃”劃定的允許開采區。筆者認為，這個范圍會相對比較大，允許開采的地方，按照“法無禁止即可為”的思路，是合法的，未必是最合理、最符合規劃意圖的。在此基礎上，推進集中開采區管理。允許開采區是作為“過渡期”考慮，逐步清理允許開采區，最終達到集中開采目的。二是“正規劃”劃定的允許開采區。這種思路劃定的允許開采區，筆者認為，應該類似于集中開采區，是現實條件下，布局最合理、最經濟等規劃布局。同理，這樣的話，“禁止開采區”范圍會比較大，包括法定禁止和人為禁止兩部分，要制定差別化政策，有序處置里面的礦山企業。

（三）對于備選開采區

要科學合理制定備選開采區內資源開采動用的規劃準入條件和規則。建議各地可以按照“資源開發隨著工程項目走”的思路進行管理，在建設項目批準的用地范圍內，臨時開采砂、石、土等資源用于本工程項目建設的，可不辦理采礦許可證，但竣工后不得再開采，并依法履行礦山地質環境治理恢復責任；在項目批準用地范圍以外開采砂、石、土等資源的，必須按照法律要求申請辦理采礦許可證，同時采挖的砂石土也不能用于商業銷售或用于其他工程項目。

（四）對于集中開采區

大力推進集中開采區，是砂石土規劃管理的最高層次目標。建議參照工業園區管理模式，可將開采區域和砂石深加工產業作為整體的集中區（或產業園區），可也兩者相對獨立。政府主要是“筑巢引鳳”，做好交通設施、能源設施、通訊平臺等基礎建設，加強土地利用、投資融資、產業發展等政策支持。新設砂石土開采項目都要在集中開采區內布局。要從山體景觀保護、與交通線路、民生設施、已有礦山等保持合理安全距離，以及環境保護、開采方式、安全生產等方面提出準入要求。從價款、稅費等方面提出促進砂石土開采及產業向集中開采區聚集的政策措施?？伞笆虑啊眲澏ㄩ_采規劃區塊，指導礦業權合理布局。同時，積極發展新型墻體材料等具有市場競爭力的下游產業，引領區域經濟發展、優化產業空間布局。

四、砂石土資源“三區”管理工作保障建議

主要是注重加強組織領導，擴大公眾參與，實現多方共贏。一是成立以市、縣政府牽頭，國土、規劃、公安、安監、環保、農業、林業、水利等部門及鄉（鎮）政府共同參與的領導小組，統籌指導相關工作。二是深入宣傳砂石土類資源開發空間布局優化的重要意義和政策措施，使相關利益主體主動參與、積極配合，營造良好輿論和工作環境。三是建立目標責任制，明確分工，嚴格考核。

參考文獻：

[1] 國土資源部.國土資源部關于實施《全國礦產資源規劃（2008-2015）》的通知（國土資發〔2008〕309號）[Z].北京：國土資源部，2008

[2] 國土資源部.國土資源部辦公廳關于印發《省級礦產資源規劃編制技術規程》和《市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》的通知（國土資廳發〔2015〕9號）[Z].北京：國土資源部，2015

[3] 國土資源部.國土資源部關于做好礦業權設置方案審批或備案核準取消后相關工作的通知（國土資規〔2015〕2號）[Z].北京：國土資源部，2015

[4] 孟旭光.國土資源規劃理論與實踐[M].北京：地質出版社，2009

[5] 董延濤.溝通式規劃理論在礦產資源規劃中的應用初探[J].礦產保護與利用，2014（6）

[6] 董延濤等.自然保護區等禁采區內礦業權處置問題研究[J].礦產保護與利用，2016（4）