公共基礎(chǔ)管理范文精選

其次，公民社會(huì)的日益成長(zhǎng)，第三部門在公共管理中的作用越來(lái)越大，形成了強(qiáng)大的參與力量，這就要求公共部門在管理過(guò)程中更多地體現(xiàn)“公共性”，從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如，一種成熟的理論認(rèn)為，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都存在體現(xiàn)公共理性的力量，公共領(lǐng)域由于是公共權(quán)力活動(dòng)的場(chǎng)所，因而天然地必須體現(xiàn)公共性。而私人領(lǐng)域是市民社會(huì)成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，它發(fā)揮社會(huì)批判功能，體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神，因此它的存在有助于公共性的發(fā)揚(yáng)（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。許多國(guó)內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化或自由化推動(dòng)著市民社會(huì)與政治國(guó)家分離開來(lái)而獲得獨(dú)立的存在和發(fā)展，在市民社會(huì)里，各種非官方的社團(tuán)組織及他們活動(dòng)于其中的非官方的公共領(lǐng)域也逐漸活躍起來(lái)。一般而言，自治原則、法治原則、個(gè)人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認(rèn)為是市民社會(huì)特有的價(jià)值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)。”隨著第三部門的成長(zhǎng)壯大，它在政治生活中起到有效抑制公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公眾的濫用，從而發(fā)揚(yáng)民主行政理念，使公共管理更能體現(xiàn)為公眾利益的本質(zhì)目標(biāo)（注：參見汪俊昌《我們今天應(yīng)當(dāng)怎樣談?wù)撌忻裆鐣?huì)》，《浙江學(xué)刊》1999年第3期。）。由此看來(lái)，當(dāng)前對(duì)于“公共性”的研究，既是過(guò)去探索的延續(xù)，又具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

二、“公共性”的由來(lái)及演變過(guò)程

根據(jù)《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對(duì)。《禮記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語(yǔ)大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來(lái)，“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語(yǔ)詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來(lái)，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國(guó)家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來(lái)，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

受到國(guó)外對(duì)這一問(wèn)題研究的啟發(fā)，國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國(guó)家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來(lái)，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中，國(guó)家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國(guó)家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國(guó)家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國(guó)家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過(guò)集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來(lái)決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國(guó)公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過(guò)幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。

一、公共行政、公共管理的相關(guān)理論

隨著我國(guó)“公共管理”一級(jí)學(xué)科的設(shè)置和MPA研究生教育的開辦，關(guān)于公共行政與公共管理理論的探討已成為學(xué)術(shù)界的一大熱點(diǎn)，觀點(diǎn)頗豐。在此，筆者只選擇有關(guān)理論予以介紹。筆者選擇的值標(biāo)準(zhǔn)是:該理論、觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界較為主流或權(quán)威;該理論、觀點(diǎn)有助于公安管理內(nèi)涵的研究并對(duì)公安改革具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。我國(guó)行政學(xué)界的主流觀點(diǎn)是公共行政即行政，公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)、「1」行政管理學(xué)。①行政學(xué)或行政管理學(xué)的許多不同定義，區(qū)別主要集中在“政治”與“管理”兩個(gè)層面對(duì)“行政”一詞的不同理解:持“政治”行政觀的是一些早期行政學(xué)者，他們從宏觀國(guó)家權(quán)力分配的基礎(chǔ)上將行政理解為狹窄的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的功能或事務(wù)，認(rèn)為凡國(guó)家立法、司法以外的政務(wù)總稱行政，行政是政府行政部門所管轄的事務(wù);持“管理”行政觀的主要是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起后的一些行政學(xué)者，他們從科學(xué)管理的原則出發(fā)，認(rèn)為行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策的一切運(yùn)作，行政學(xué)特別注重管理方法、程序、具體操作，是研究政府做什么和如何做的理論。仁2〕也有學(xué)者認(rèn)為，僅就“行政”與“管理”而言，二者之間存在差異。

陳振明從學(xué)科專業(yè)詞典和教科書的解釋中歸納:“行政”本質(zhì)上包含遵從指示和服務(wù)的涵義，而“管理”首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個(gè)人責(zé)任，基于這種差別，加上“公共”定語(yǔ)后，“公共行政”與“公共管理”亦有所不同，“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策與法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過(guò)程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理，而“公共管理”有以最小成本達(dá)到目標(biāo)以及管理者為獲得的結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。以傳統(tǒng)的“行政”概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)(公共行政)肯定有別于以“管理”概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)(公共管理)。[3j公共管理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代至70年代。這一時(shí)期，西方社會(huì)出現(xiàn)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與政府失靈等，使傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說(shuō)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，公共行政陷人有管理無(wú)公共的窘境。在這樣的社會(huì)背景和學(xué)術(shù)背景下，西方學(xué)者開始試圖將傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論和現(xiàn)代管理理論結(jié)合起來(lái)，探討不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑，即公共管理研究途徑。「4〕公共管理理論先后被西方發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用到政府改革實(shí)踐中，取得了矚目的成就并呈現(xiàn)出國(guó)際化趨勢(shì)。我國(guó)學(xué)者對(duì)此亦有不少論述:張成福、黨秀云將公共管理定義為“以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提高政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福扯與公共利益”;〔5」張良認(rèn)為“公共管理是指社會(huì)公共組織以及其他組織推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)共同利益實(shí)現(xiàn)，通過(guò)制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新對(duì)社會(huì)公共事物進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的活動(dòng)”;①「6]顧愛華認(rèn)為“公共管理是公共組織依法運(yùn)用公共權(quán)力管理社會(huì)公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程”。②「4」與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合、更少受功能專門化的限制。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要學(xué)科基礎(chǔ)是政治學(xué)，尤其是以官僚體制理論和政治一行政二分法作為理論基礎(chǔ)的。

公共管理學(xué)則更多依賴經(jīng)濟(jì)學(xué)和工商管理學(xué)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法分析公共管理問(wèn)題，將研究的焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共管理學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保芍匾暀C(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效的研究，使得戰(zhàn)略管理、公共管理的政治環(huán)境、項(xiàng)目執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任以及公共倫理等這樣一些在傳統(tǒng)公共行政學(xué)中沒有的或不受重視的主題成為公共管理學(xué)的核心主題。同時(shí)，公共管理學(xué)還涉及大量公共行政沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動(dòng)的邏輯、制度與創(chuàng)新、成本核算等等。[4」公共管理的積極意義反映在政府為了適應(yīng)外部環(huán)境的變化，對(duì)履行政府職責(zé)的理念、方式以及管理過(guò)程的控制等所作出的新的選擇:在管理理念上，政府由單純的注重效率發(fā)展到效率、效益以及社會(huì)公正、平等并重，并把提高管理與服務(wù)的社會(huì)效益、保持公共管理的公平公正等放到突出位置;在管理方式上，公共管理打破了傳統(tǒng)的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內(nèi)部以及政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)領(lǐng)域，更多地引人市場(chǎng)機(jī)制，用企業(yè)精神改造政府管理，并把管理的主體擴(kuò)大到非政府公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，通過(guò)授權(quán)、委托、等方式，調(diào)動(dòng)更多的公共機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)與管理;從管理過(guò)程來(lái)看，則更多關(guān)注管理的結(jié)果，并把投入、產(chǎn)出、成本、效益等重要概念引入公共部「1的管理之中。「7]

二、公安學(xué)者對(duì)公安管理的界定

目前，公安學(xué)界有關(guān)“公安管理”的界定，較權(quán)威的是1999年出版的全國(guó)公安管理專業(yè)指定教材《公安管理學(xué)》(楊健和等，以下簡(jiǎn)稱《教材》)中的界定:“公安管理亦稱公安行政管理，是指各級(jí)公安機(jī)關(guān)為提高系統(tǒng)的效能，維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)公共安全，保障社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行，依法運(yùn)用各種方法與手段，充分發(fā)揮公安人力、物力、財(cái)力、信息等資源的作用而進(jìn)行的決策、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列活動(dòng)”。「8〕顯然，這一界定關(guān)注的是“內(nèi)部取向”。同時(shí)，《教材》還認(rèn)為“廣義的公安管理學(xué)包括治安管理學(xué)、交通管理學(xué)和消防管理學(xué)，因?yàn)檫@三門課程都屬于公安行政管理”。可以看出，《教材》對(duì)公安管理的界定和劃分沿承的是傳統(tǒng)“政治”層面上的行政理論，關(guān)注的是對(duì)公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的管理，系統(tǒng)的開放管理也是有限度的。另外，中國(guó)人民公安大學(xué)的張光也提出了自己的界定，他認(rèn)為:“公安行政管理是國(guó)家公共行政的重要組成部分，是通過(guò)對(duì)公安機(jī)關(guān)的有效組織和管理，促進(jìn)公安行政行為的實(shí)施以確保公安機(jī)關(guān)職能充分發(fā)揮的活動(dòng)過(guò)程”;“所謂公共行政就是國(guó)家機(jī)構(gòu)有效地推行國(guó)家政務(wù)和實(shí)施公共管理的活動(dòng)過(guò)程”。〔9」這一界定有些模糊，并且在定義中出現(xiàn)了被定義的“管理”一詞。另外，張光在解釋該定義的含義時(shí)也有些矛盾:首先，他認(rèn)為“公安行政的客體是公安機(jī)關(guān)所面臨的公安行政事務(wù)和要解決的公共問(wèn)題••…公安行政的途徑是有效組織管理和公安業(yè)務(wù)工作的實(shí)施(這里將犯罪偵查、武裝警衛(wèi)等職能列人其中)……公安行政的目的是體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的宗旨和使命……”然后，他又認(rèn)為，這種“廣義的研究過(guò)于龐大和繁雜，而且將警察行政職能的各項(xiàng)活動(dòng)都由一門學(xué)科來(lái)承擔(dān)不切實(shí)際……業(yè)務(wù)執(zhí)行工作應(yīng)交給專門學(xué)科進(jìn)行研究”。筆者認(rèn)為，陷人這種矛盾境地的根本原因還是這一界定仍然建立在傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)上。

［摘要］公共管理是人類社會(huì)治理史中新近出現(xiàn)的一種社會(huì)治理模式。從事公共管理活動(dòng)的公共管理者，是這一社會(huì)治理活動(dòng)的職業(yè)承載者。如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理活動(dòng)更多地遵從科學(xué)化、技術(shù)化的原則，那么作為后工業(yè)社會(huì)治理活動(dòng)的公共管理，則奉行倫理的規(guī)定。因此，有必要分析公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系、公共管理者的職業(yè)角色和公共管理者的職業(yè)行為，探討公共管理職業(yè)活動(dòng)的倫理基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動(dòng)；倫理；道德

工業(yè)革命使社會(huì)治理活動(dòng)成為一種職業(yè)活動(dòng)。歷史進(jìn)入19世紀(jì)中期，由于英國(guó)政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗(yàn)，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務(wù)活動(dòng)成為正式的職業(yè)活動(dòng)。到了20世紀(jì)，政府中的行政管理作為職業(yè)活動(dòng)被世界各國(guó)迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當(dāng)作專門的職業(yè)化的社會(huì)治理活動(dòng)加以看待。然而，在社會(huì)治理活動(dòng)職業(yè)化的過(guò)程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動(dòng)主要從屬于科學(xué)化、技術(shù)化的原則，導(dǎo)致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長(zhǎng)的空間，行政倫理學(xué)的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀(jì)七八十年代，隨著美國(guó)出現(xiàn)“新公共行政運(yùn)動(dòng)”這一要求變革社會(huì)治理方式的思想運(yùn)動(dòng)，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見，關(guān)于社會(huì)治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會(huì)治理方式的進(jìn)程一道啟動(dòng)的。現(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對(duì)象。其中，值得思考的一個(gè)問(wèn)題是，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)治理模式，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)比以往任何時(shí)候的治理活動(dòng)都更加依賴倫理的引導(dǎo)和道德的規(guī)范。

一公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無(wú)論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會(huì)治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會(huì)治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動(dòng)體系。正是這一點(diǎn)，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對(duì)于公共管理的職業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō)，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對(duì)于內(nèi)容來(lái)說(shuō)，公共管理的職業(yè)活動(dòng)也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過(guò)程中，這些關(guān)系總會(huì)以極其具體的形式存在于公共管理活動(dòng)之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者忠于職守、忠實(shí)地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù)；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對(duì)象之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠(chéng)服務(wù)，以求得廣泛的合作……這樣一來(lái)，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，擁有了倫理本質(zhì)。

［摘要］公共管理是人類社會(huì)治理史中新近出現(xiàn)的一種社會(huì)治理模式。從事公共管理活動(dòng)的公共管理者，是這一社會(huì)治理活動(dòng)的職業(yè)承載者。如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理活動(dòng)更多地遵從科學(xué)化、技術(shù)化的原則，那么作為后工業(yè)社會(huì)治理活動(dòng)的公共管理，則奉行倫理的規(guī)定。因此，有必要分析公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系、公共管理者的職業(yè)角色和公共管理者的職業(yè)行為，探討公共管理職業(yè)活動(dòng)的倫理基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］公共管理；職業(yè)活動(dòng)；倫理；道德

工業(yè)革命使社會(huì)治理活動(dòng)成為一種職業(yè)活動(dòng)。歷史進(jìn)入19世紀(jì)中期，由于英國(guó)政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗(yàn)，因而出現(xiàn)了文官制度，使得政府中的公務(wù)活動(dòng)成為正式的職業(yè)活動(dòng)。到了20世紀(jì)，政府中的行政管理作為職業(yè)活動(dòng)被世界各國(guó)迅速地接受。目前，在全世界范圍內(nèi)，人們普遍把行政管理當(dāng)作專門的職業(yè)化的社會(huì)治理活動(dòng)加以看待。然而，在社會(huì)治理活動(dòng)職業(yè)化的過(guò)程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動(dòng)主要從屬于科學(xué)化、技術(shù)化的原則，導(dǎo)致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長(zhǎng)的空間，行政倫理學(xué)的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀(jì)七八十年代，隨著美國(guó)出現(xiàn)“新公共行政運(yùn)動(dòng)”這一要求變革社會(huì)治理方式的思想運(yùn)動(dòng)，行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見，關(guān)于社會(huì)治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會(huì)治理方式的進(jìn)程一道啟動(dòng)的。現(xiàn)在，公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對(duì)象。其中，值得思考的一個(gè)問(wèn)題是，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)治理模式，公共管理者的職業(yè)活動(dòng)比以往任何時(shí)候的治理活動(dòng)都更加依賴倫理的引導(dǎo)和道德的規(guī)范。

一公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言，崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無(wú)論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會(huì)治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會(huì)治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動(dòng)體系。正是這一點(diǎn)，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對(duì)于公共管理的職業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō)，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對(duì)于內(nèi)容來(lái)說(shuō)，公共管理的職業(yè)活動(dòng)也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過(guò)程中，這些關(guān)系總會(huì)以極其具體的形式存在于公共管理活動(dòng)之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者忠于職守、忠實(shí)地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù)；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對(duì)象之間的關(guān)系時(shí)，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠(chéng)服務(wù)，以求得廣泛的合作……這樣一來(lái)，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，擁有了倫理本質(zhì)。

[摘要]公共管理是人類社會(huì)治理史中新近出現(xiàn)的一種社會(huì)治理模式。從事公共管理活動(dòng)的公共管理者,是這一社會(huì)治理活動(dòng)的職業(yè)承載者。如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理活動(dòng)更多地遵從科學(xué)化、技術(shù)化的原則,那么作為后工業(yè)社會(huì)治理活動(dòng)的公共管理,則奉行倫理的規(guī)定。因此,有必要分析公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系、公共管理者的職業(yè)角色和公共管理者的職業(yè)行為,探討公共管理職業(yè)活動(dòng)的倫理基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]公共管理;職業(yè)活動(dòng);倫理;道德

工業(yè)革命使社會(huì)治理活動(dòng)成為一種職業(yè)活動(dòng)。歷史進(jìn)入19世紀(jì)中期,由于英國(guó)政府采納了東印度公司的管理經(jīng)驗(yàn),因而出現(xiàn)了文官制度,使得政府中的公務(wù)活動(dòng)成為正式的職業(yè)活動(dòng)。到了20世紀(jì),政府中的行政管理作為職業(yè)活動(dòng)被世界各國(guó)迅速地接受。目前,在全世界范圍內(nèi),人們普遍把行政管理當(dāng)作專門的職業(yè)化的社會(huì)治理活動(dòng)加以看待。然而,在社會(huì)治理活動(dòng)職業(yè)化的過(guò)程中,馬克斯?韋伯的官僚制理論曾經(jīng)影響行政管理活動(dòng)主要從屬于科學(xué)化、技術(shù)化的原則,導(dǎo)致這一職業(yè)的倫理規(guī)定喪失了生長(zhǎng)的空間,行政倫理學(xué)的研究也一直處于空白狀態(tài)。直到20世紀(jì)七八十年代,隨著美國(guó)出現(xiàn)“新公共行政運(yùn)動(dòng)”這一要求變革社會(huì)治理方式的思想運(yùn)動(dòng),行政倫理的研究才引起人們的關(guān)注。由此可見,關(guān)于社會(huì)治理的倫理思考是與人類追尋后工業(yè)社會(huì)治理方式的進(jìn)程一道啟動(dòng)的。現(xiàn)在,公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的對(duì)象。其中,值得思考的一個(gè)問(wèn)題是,公共管理者的職業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是怎樣的。在一定程度上,公共管理是建立在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)治理模式,公共管理者的職業(yè)活動(dòng)比以往任何時(shí)候的治理活動(dòng)都更加依賴倫理的引導(dǎo)和道德的規(guī)范。

一公共管理活動(dòng)的職業(yè)體系

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣,職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置,規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責(zé)任和義務(wù)。職位是就公共管理的縱向關(guān)系而言,崗位是就公共管理的橫向關(guān)系而言。無(wú)論是私人部門還是公共部門,都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系,直接從屬于管理的原則。以往的社會(huì)治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是,作為社會(huì)治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位,不再是僅僅滿足于科學(xué)化、技術(shù)化原則的職業(yè)體系,而是在倫理原則的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動(dòng)體系。正是這一點(diǎn),決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對(duì)于公共管理的職業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō),“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面,而且在內(nèi)容方面。對(duì)于內(nèi)容來(lái)說(shuō),公共管理的職業(yè)活動(dòng)也存在著各種各樣的職業(yè)關(guān)系。雖然在一般的意義上,這些職業(yè)關(guān)系可以歸結(jié)為權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系三大類。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理過(guò)程中,這些關(guān)系總會(huì)以極其具體的形式存在于公共管理活動(dòng)之中。公共管理的職業(yè)關(guān)系越是具體,就越是包含著道德的內(nèi)容。比如,當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其職務(wù)、崗位之間的關(guān)系時(shí),就要求公共管理者忠于職守、忠實(shí)地履行職務(wù)以及崗位上的責(zé)任和義務(wù);當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者之間的關(guān)系時(shí),就要求公共管理者團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持;當(dāng)職業(yè)關(guān)系表現(xiàn)為公共管理者與其對(duì)象之間的關(guān)系時(shí),就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠(chéng)服務(wù),以求得廣泛的合作……這樣一來(lái),公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系,在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理,但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的管理,而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái),擁有了倫理本質(zhì)。