農村土地流轉調研

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農村土地承包期延長30年不變政策實施以來，如何妥善解決因勞力、人口增減造成的人地矛盾，如何克服發展規模經營和農業產業化中遇到的土地調整困難，是當前深化農村改革、深入推進農村產業結構調整的重要課題。近期，我們對開縣岳溪鎮農村土地流轉情況進行實地調查。結果顯示，目前鄉村正在發生一場深刻的變革：越來越多的農民不再簡單地視土地為“命根子”，而是以租賃、轉包、代耕等靈活多樣的形式，把承包的土地交付他人經營，自己或成為農業產業工人，或進城入廠做買賣，走上了一條與祖先截然不同的謀生存求發展的道路。岳溪鎮黨委政府立足于加快農村產業結構調整和促進農民增收，大膽解放思想，引導農民更新觀念，積極推進土地流轉，探索出了一套行之有效的土地流轉模式，使昔日“燙手的山芋”變成了“香餑餑”。

一、岳溪鎮土地流轉的現狀及模式

岳溪鎮轄23個行政村，1個居委會，20830戶，總人口71736人，其中農業人口68483人；農村勞動力41286人，其中常年外出務工2萬余人；總耕地面積56866畝，人均0.83畝。針對農業產業化推進難，傳統經營模式變革難，農業增效、農民增收難等問題，鎮黨委政府堅持“自愿、依法、有償、規范”的原則，大力引導農民按照市場機制進行土地使用權流轉，加快推進農業生產規?；?、經營企業化、產業特色化，走出了一條發展現代農業的成功之路。目前，全鎮涉及土地流轉的農戶4000余戶，約占農戶總數的20%，流轉土地面積約18000畝，占耕地總面積的32%，其中*0畝以上的大戶3戶、流轉土地9500余畝，20畝以上的88戶、流轉土地3000余畝。全鎮土地流轉初具規模，并在實踐中不斷探索總結出了多種有效的流轉模式。

（一）無償轉包模式。農民在承包期內，自找對象，自行協商權利義務，自定轉包期限，將種不了或不愿種的土地轉包給愿意種又種得好的農戶。這種流轉形式多發生在父子、兄弟及親朋好友之間，一般為無償轉包，期限較短，流轉面積較小，集體與原承包關系不變。這種不放棄土地承包權的流轉形式約占整個流轉戶的5%，轉包面積約670畝。

（二）地塊互換模式。為方便耕作管理和規模發展特色農業，通過集體出面協調，農戶自愿協商的辦法，將農戶經營的地塊相互交換經營權，流轉期限具有一定的周期性。地塊互換，使土地“化零為整”，較好地解決了地塊零散、不便耕作的矛盾，促進了產業的集中布局和成片規模經營。九亭村農民李啟元，從*3年以來采用互換流轉的辦法，先后與12戶農民互換土地40多畝，建起了54畝雜水果規模種植園。

（三）租賃經營模式。農戶將土地經營權租賃給企業、單位和個人，用于發展開發性農業，業主一次性或分期付給農戶一定的租金。這種形式流轉的土地一般是荒山荒坡邊遠地，流轉期限較長，履行租賃合同或協議手續。如張家村的李代生，以每畝一年246元租金，租賃本組村民的土地380畝，發展枇杷、葡萄、草莓、優質梨，年均純收入15萬元，并帶動毗鄰的沈家、龍安等村發展果園800余畝。

（四）土地入股模式。農戶以土地的使用權入股，興辦股份制或股份合作制農業產業化經濟實體，或連片發展規模經營項目，所得利潤按股分紅。胡家村村民安常樂，利用多年外出務工收入回鄉創辦梨園，計劃在五年內流轉土地10000畝。*1年以來先后與本村和鄰村300多戶農民以土地入股分紅模式，流轉土地近*0畝，今年第一批入股土地150畝雪梨投產后初見成效，收入達3萬多元。

（五）反租倒包模式。業主對農戶的土地進行租賃，經過投資開發，改善生產條件后再承包給農民，并由業主進行生產技術培訓和銷售，農戶負責田間管理，雙方簽定產銷合同，業主按時到田間收購。*6年3月，胡家村引進萬州三峽蔬菜批發市場老板發展高山反季節蔬菜2500畝，農民只管種菜、收菜、將菜挑到公路上，過秤就拿錢。

（六）能人代耕模式。由村組干部組織協調，農戶自愿將土地交給能人代耕實行產業化經營，前5年免費使用，什么也不要，5年后按6：4比例分成（業主6農戶4）。三合村的黃德坤、黃強父子，按照代耕模式將農戶荒蕪土地160多畝用來種植大棗、甜柿、葡萄、梨、西瓜等，按照分成比例，農戶人均可增收400元。

（七）公司承包模式。農戶將土地交給業主，業主出資金，由業主經營管理，投產后的效益按3：7分配（農戶3業主7），20年后土地歸還農民，業主投入的硬件設施設備歸農戶所有。*6年4月，萬州吉祥農資有限公司在岳溪鎮插臘村承包5000畝茶園，建生態茶葉基地，并雇用當地農民30余人在茶園打工。

（八）協會帶動模式。由村級組織成立土地流轉協會，吸納發展土地流轉大戶，協會統一管理服務，大戶負責生產經營。竹園村土地流轉協會以業主為主體，按地域海拔的不同，高段發展蔬菜、中段孵化小家禽、低段發展優質水稻和蠶桑，由協會為大戶提供技術指導，帶動土地流轉大戶的發展。協會內部資源優化配置，各地段產業互不重疊，目前發展土地種植大戶25戶、年孵化1萬只家禽的大戶8戶，養蠶10張以上的大戶12戶，土地流轉規模達到1500畝。協會還以股份形式在村內興辦起4座小型水電站。

二、岳溪鎮土地流轉的積極作用

隨著土地流轉的進一步深入，岳溪農民參與土地流轉的積極性高漲，流轉的規模逐年擴大，并產生了顯著的經濟效益和社會效益。許多農民反映：效益隨著土地“流轉”，如今農用土地不再是負擔隨意撂荒，而是越來越值錢了。土地流轉對農業產業結構調整、推動現代農業發展以及從根本上改變農民和土地的關系產生了重大積極的作用。

（一）解除了外出務工農民的后顧之憂，推動了勞務經濟的快速發展。前幾年，一些農戶為了完成定購任務或避免拋荒受罰，把土地無償甚至“倒貼皮”轉包給別人，土地使用權不僅沒有收益，反而成為一種負擔。土地使用權的流轉，解除了農民的后顧之憂，使農村富余勞動力得以從土地的束縛中解放出來，持續穩定地向非農產業轉移，農民不但從土地流轉中得到實惠，而且促進了勞務經濟的加速發展。近年來，岳溪鎮外出務工人員穩定在2萬人左右，年實現務工收入8000多萬元。胡家村民安章州，全家4口，流轉土地6畝，妻子外出打工，本人應聘到流轉大戶賺取勞務費，年增收1萬余元。

（二）促進了土地適度規模經營，加快了產業結構調整步伐。通過土地流轉，實現農村土地的有序流動，土地經營權向大戶、農業企業集聚，極大地促進了各類農業示范園區的建設，建成了一批具有一定規模的農產品基地。有技術、有經驗、有能力的農民通過土地流轉初步實現了規模經營，帶動全鎮建成了一批農業產業基地。目前，岳溪鎮建成了4000畝水果、10000畝優質大米、5000畝優質油桐、4000畝高山反季節蔬菜、10000畝良種洋芋生產基地和3個家禽基地村，對農業產生了強大的輻射帶動作用，加快了農村產業結構調整步伐。

（三）提高了農業生產效益，實現了業主農戶互利雙贏。通過土地流轉形成一定規模后，業主加大了對農業的投入力度，多方籌措資金興建公路、整修水利、購買農機、辦電改水，引進新的生產技術和優良品種，極大地提高了農業生產效益。胡家村土地流轉大戶安常樂，*4年與桂坪村達成協議，以土地入股模式流轉鳳凰山500畝茶園后，為提高生產效率、減小生產成本、方便產品運銷，自籌資金14萬元，修建公路4公里，業主生產效益明顯改觀，沿途兩個村3個社*多戶村民也從中受益。

（四）增強了農民科技興農意識，推動了循環農業經濟的發展。通過土地流轉和規模開發，為科技興農戰略的深入實施搭建了平臺。農技推廣新機制逐步建立完善，促進了科技與生產的緊密結合。一些土地流轉大戶在尋求農技部門的技術支持的同時，主動與萬州農科所等科研單位加強聯系合作，引進新技術、新品種，學習適用、科學的生產經營方法，推進一條龍生產經營。岳溪村農民李明春引進優質水果發展果園180畝，在果園內間作蔬菜，并以自產蔬菜為飼養原料，自辦80余頭的養豬場，豬糞為果園、菜地提供有機肥，既節約了成本投入，又有效利用了附產物。節能、環保、循環型農業得以較好發展。

（五）從根本上解決了棄耕撂荒問題，提高了土地的利用率。大量青壯年勞動力外出打工，使農民富裕起來，改變了農村落后面貌，但也產生了新的農村矛盾——“人走了，地荒了”。前幾年土地經營演變成一個個怪現象：娶媳婦的要人不要地，嫁女兒的人嫁了七八年，地卻退不了。原雙碾村二組僅剩6位老人、3個小孩留守在家，有三戶長年緊閉，老人們就只種了房屋周圍的菜園地，大部分土地荒蕪。通過多渠道提供土地流轉信息，積極引導土地流轉，土地棄耕撂荒問題有效解決。近年來，全鎮解決撂荒土地1300多畝，農村土地的利用率達到了99%。

（六）營造了良好的發展環境，推動了招商引資。土地流轉解決了一家一戶分散經營，規模小、品牌難以形成等不良現狀。在推進土地流轉的同時，岳溪鎮黨委政府積極“內引外聯”，通過實施項目帶動，培育產業集群，走農業產業化道路，先后引進九龍山米業、煙草公司等縣內企業。毗鄰的萬州民營企業也紛紛來岳溪尋求與農業產業化“聯姻”，萬州三峽蔬菜批發市場老板陳先富與岳溪鎮胡家村簽定了2500畝蔬菜產銷合同，萬州吉祥農資有限公司承包了岳溪鎮插臘村5000畝茶園，建生態茶葉生產基地。

三、完善土地流轉的對策思考和建議

土地經營權的流轉，是一個新的課題，也是黨在農村一項政策性很強的工作。從調查的情況看，目前土地經營權的流轉還處于初始探索階段，盡管出現了多種流轉形式的典型，對促進生產要素的優化組合，提高土地利用率，解決人地矛盾和發展規模經營發揮了積極作用，但是也存在流轉自由化、流向不盡合理、權責不清晰、機制不健全、管理不規范等一些應引起注意與防范的問題。針對土地流轉存在的問題及未來發展趨勢，要加快農村土地流轉步伐，走上規范健康的軌道，必須采取切實有效的應對措施。

（一）轉變政府職能，準確定位政府角色。在土地流轉中，政府既要克服強制農民進行土地流轉的“越位”行為，又要克服對土地違規流轉放任自流，疏于規范服務的“缺位”行為。要堅持多引導，多服務，抓好土地流轉的宏觀調控、監督監測和引導中介服務。一是制定土地利用總體規劃，控制好土地流轉總量、結構和動態平衡，引導農用耕地流向優質高效農業項目。二是建立流轉服務機構，為土地流轉提供信息、中介服務。三是強化耕地保護，依法查處巧立名目改變土地用途或違背農民意愿強制流轉的坑農行為。加強基本農田建設，確保耕地占補平衡。四是制定優惠政策，積極扶持吸引農業產業化龍頭企業和種養大戶對流轉土地進行農業產業規模化經營開發。

（二）加強法制建設，規范土地流轉程序。一是要科學界定土地流轉程序，監督土地流轉的程序、流轉合同是否規范合法，保護農民權益，促進土地流轉。二是要建立健全土地流轉合同制度、登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度，明確流轉雙方權利義務，協調化解土地流轉糾紛。三是要完善土地價格評估制度和土地流轉補償制度。在兼顧集體、農戶和業主利益的前提下，科學合理地確定土地流轉補償標準、利益分配比例以及兌現時間方式，最大限度地避免土地流轉糾紛。四是積極落實《土地承包法》，堅持土地承包三十年不變的政策，促使農村耕地承包經營權物權化、長期化，為順利實現農民土地使用權轉讓奠定法理基礎。

（三）創新流轉機制，優化土地資源配置。要在充分尊重農民和投資者意愿的基礎上，在現有的土地制度框架內，大膽創新土地流轉機制。鼓勵農民以土地入股，直接參與投資方的利潤分紅，變土地資源為土地資本；引導農民將不能流轉的分散土地資源進行互換整合，形成優勢產業區域化布局、規?；a、產業化經營的局面，以降低生產成本，提高農民收益；對因出外打工缺乏勞力而荒蕪的土地實行代耕、轉包、轉讓、出租等多種靈活有效的方式，收益分配由雙方商定，優化人地資源配置；對閑置撂荒土地采取約束措施，實現高效流轉?？傊膭钷r民采取多種行之有效的方式優化農村土地資源配置，增加農民收入。

（四）建立健全中介服務組織，培育土地要素市場。以縣鄉土地服務部門為依托，以農村專業協會為主體，構建土地流轉中介服務網絡。有關單位要普查流轉土地資源，收集供求信息，進行供求登記建檔；鄉鎮政府要積極開展政策咨詢服務，提供合同范本，調解流轉糾紛；土地評估機構進行土地等級評估定價，大面積流轉土地進行租賃招標；通過中介服務組織代辦土地流轉手續，組織供需雙方談判，為供需雙方搭建流轉橋梁。通過培育土地流轉市場，引導土地要素合理流動。

（五）尊重農民主體地位，保護農民合法權益。土地流轉要以農民自愿為前提，堅持以農用為主，以保護農民權益、促進農民增收為目標。堅決反對以各種名目違背農民意愿進行的圈地開發行為。積極鼓勵農戶之間進行土地轉包、出租、互換、轉讓、代耕等流轉行為，引導流轉土地向農村種養能手集中；對農業產業化企業用地要盡量采用租賃或入股經營的方式，盡可能為農民提供穩定的收入來源，最大限度地保護農民利益。對公共建設用地，要堅持將土地征用補償金的大部分交給農民，并要為失地農民辦理失業和養老保險。

（六）積極引導農民到非農崗位就業，減少農民對土地的依賴。要促進土地流轉，就必須減少農民對土地的依賴，為此就要降低種植業在農民收入中的比重，大規模轉移農村勞動力到非農崗位就業，大幅增加農民的非農收入。一是要積極引進和培育勞動密集型的中小民營企業，大力發展第三產業，加強就業容量較大的基礎設施建設，千方百計地創造就業機會，爭取部分農村剩余勞動力“就地消化”。二是要加強對農民的職業教育和技術培訓，提高他們的就業技能，從而提高勞務價值，為農民“走出去”務工創造條件。加強對農民出外務工的信息引導和組織管理，確保農民工有序流動，提高務工收入。三是要取消對農民工進城務工的各種不合理收費和限制、降低農民工子女上學門檻，為農民進城務工提供便利條件。四是要積極為外出務工返鄉人員搭好創業平臺，鼓勵具有一定資金、技術和經營能力的打工仔“走回來”，在本地投資經商搞開發，帶動地域經濟發展，創造更多的就業崗位。

（七）強化服務體系建設，促進土地流轉。必須抓好農村公共服務體系建設，幫助流轉地經營者克服自然與市場風險，提高投資經營效益。一是要做好籌資服務。由于農業投資項目具有成本高、周期長、風險大、收益低的特點，銀行和投資者對涉農項目望而卻步。要激勵銀行和各種融投資機構簡化貸款手續，積極為農村種養大戶、農業產業化企業發放貸款，確保租賃經營流轉土地所需資金。二是要做好信息服務。在電視、網絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，農村流轉地租賃信息，提供流轉地投資方向與市場分析，引導涉農企業、種養大戶順利接包土地。三是要抓好技術服務。大力推廣糧食及經濟作物科學作務技術、畜禽養殖和病蟲害防治技術等先進實用技術，積極推進農業產業結構調整，幫助流轉地經營者解決技術難題，提高流轉地經營效益。四是要強化農村社會保障服務。繼續推進農村合作醫療制度改革，確保農村義務教育政策的落實，在條件成熟時，逐步建立個人與社會相結合的“低收入農民生活保障”、“農民失業保險”、“農民養老保障”等保障機制，解決農民對土地流轉的后顧之憂。