深化農村改革的幾點思考
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以科學發展觀指導農村改革，應突出“統籌協調”和“以人為本”兩個關鍵
人類社會對發展觀的認識經歷了四個階段。一是經濟發展觀，即發展＝經濟增長。二是綜合發展觀，即發展＝經濟增長＋社會發展。三是可持續發展觀，即發展＝今天的發展＋明天的發展。四是科學發展觀，即發展＝今天的發展＋明天的發展＋人的全面發展。科學發展觀是人類對發展觀認識的最高境界。其第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。全面貫徹落實科學發展觀是深化農村改革的靈魂。其中，特別要貫徹好統籌兼顧和以人為本。
1.堅持統籌兼顧，當務之急是統籌城鄉，而統籌城鄉的關鍵是必須跨越“止血、補血、造血”三重門，尤其要斷然為農村“止血”。專家認為，農民建國后為工業化和城市化提供的積累，最保守的估計是30萬億。隨著工業化、城市化、市場化程度的加深，農村勞動力、資金、土地等生產要素向城市單向流動的趨勢逐步強化，農村資源流失的“空心化”現象日益突出。一是金融。每年約有七、八千億元資金通過金融渠道流向了城市，平均每個縣高達3億元以上。二是土地。*年全國土地出讓金總額約達一萬億元，有關調查顯示，農民得到的補償只占土地出讓價格的百分之幾。三是勞動力。1億多農民工每人每年可為城市貢獻2-3萬元的生產價值，但帶走的年工資卻只有幾千元，這種對農村的活勞動索取，比計劃經濟時代的工農產品價格剪刀差的剝奪來得更便捷，程度更深入。四是環境污染。僅目前全國受污染的耕地就高達1.5億畝以上，約占全部耕地的1/10以上，每年造成的直接經濟損失高達數百億元。城市對農村的環境污染，是三大要素流失之外一個重要的隱性失血。農村的大出血不是毛細血管的滲漏，而是主動脈的長期放流。目前這種勢頭不僅依然沒有得到控制，而且出現新的創口和局部血流加速癥狀。長期的大出血，是三農多病纏身的根源。流血不止，補效大失；補而不足，元氣難復；元氣虧虛，血無以造！城鄉統籌必須跨越“止血、補血、造血”三重門。這不僅決定著新農村建設進程，而且影響國民經濟的健康發展和小康社會建設目標的全面實現。
下一步深化農村改革，應在宏觀層面出臺有力政策，按市場規律配置資源，如實行農民工與城市工人同工同酬、征用農村土地按市場定價、大力發育農村民間金融等，盡快阻斷“主動脈”的大出血，這是新農村建設的當務之急，也是統籌城鄉必須跨越的“第一重門”。
當前，還有一個問題特別值得關注，這就是農村社會精英單向流向城市。傳統中國，從鄉村走出去的官紳、士大夫和商人等精英群體在城鄉之間、朝野之間雙向流動是社會常態，發端于上世紀50年代的“上山下鄉”運動，把城市2000多萬知識青年派遣到農村。60年代初的國民經濟調整，又把1000多萬企業職工和市民下放到農村，這些對農村精英層的生成與保持起到巨大作用。中國如此，國外也同樣，英國的紳士始終與鄉村保持著聯系。美國的政客、律師、商人也多在退休后回到祖先的農場。精英群體塑造著鄉村社會的主流話語，導引著鄉村社會的道德動向，提振著鄉村社會的人文精神，是維系鄉村文明生生不息、薪火相傳的重要載體和動力。然而目前，在多重因素的綜合影響下，我國農村精英源源不斷地單向流入城市，農村成了城市人才的“播種機”，城市成了農村人才的“收割機”。對此，應注重培育農村社會精英階層，從宏觀戰略層面以市場和政策雙重驅動，發起一場新一輪“上山下鄉”運動，分流城市富余資源，引導社會精英不斷回流農村。如通過政策引導，讓一些大學畢業生和城市人才到農村支農、支教、支醫和農民工返鄉創業，鼓勵支持家在農村的退休干部、職工、商人回鄉生活等，只要城鄉兩地共同努力，像毛致用一樣“采菊東籬下”的人會越來越多。
2.在制度設計上必須堅持以人為本。
(1)應改變過去重物不重人、見物不見人、抓物不抓人的傾向，把改革的著力點從增強農民的“發展動力”轉變到提高農民的“發展能力”上來。近30年的農村改革使農民發展生產的積極性大大提高。但高漲的動力，并未使農民跳出“溫飽陷阱”，農民普遍面臨的是發展能力不足的問題。要解決這個問題，必須實現“三增”，即增收、增權、增智。增收，就是千方百計讓農民腰包鼓起來，使農民具有發展的啟動力；增權，就是切實維護農民的合法權益，使農民具有發展的推進力；增智，就是加強對農民的教育培訓，使農民具有發展的持久力。“三增”是一個統一的整體，增收是前提，增權是保障，增智是基礎，三者相輔相成，提高農民的發展能力必須三措并舉。現在的問題是，只重增收，不重增權，更輕增智。五億農村勞動力平均受教育程度只有七年。八、九億農民教育的缺失將是最大的國家安全問題，這并非危言聳聽。農民是中國未來城市化、工業化、現代化勞動力資源的主要供給者，農民的整體素質無疑決定著中國未來城市化、工業化、現代化的總體水平。日本等國即使在最困難的時期也堅持優先發展教育。
(2)應改變過去政策設計籠統抽象的現象，使政策具體指向不同的目標人群。“以人為本”的“人”字，我理解有四層含義，一是全體人，二是多需人，三是多代人，四是具體人。過去我們說的“為人民服務”、為“農民”服務，這些對象的概念既抽象又籠統，今天的政策設計必須細化到不同需求的目標人群。如現在的農民群體已大大分化，按農民的話說：“一等人坐轎車（經商辦廠），二等人坐火車（外出務工），三等人拉板車（在家種地），四等人在家等車（老弱病殘，等急救車或者火化車）。”加上留守兒童、留守婦女、農民工子女等，仍然用籠統的“農民”概念看待這一群體已經不合時宜。深化農村改革，必須把農民作為一個個具體人，針對不同的目標群體設計政策。比如在農民的職業分化問題上，要運用政策的調控手段引導農民找準自己的職業定位，“讓農民不當農民”，“讓農民當好農民”，“讓農民兼當農民”，區分“勞動力地域流動”與“勞動力職業轉移”兩個不同的概念，引導目前飄搖于城鄉之間的邊緣農民盡快告別“亦工亦農”的非穩定就業狀態，分別在農民非農化、農民職業化和就地兼業化的道路上找準自己的職業定位。不然，長此以往，誤城誤鄉，誤工誤農。
（3)應改變害怕農民合作的慣性思維，大力發育農民專業合作組織。農村問題的解決，只有實現兩個合作才有出路，即人的合作和錢的合作（錢的合作就是大力發育農村民間金融組織）。尤其在“家庭競爭時代”已經結束、“組織競爭時代”已經到來的大背景下，沒有兩個合作，農民就無法應對來自市場的、自然的、政策的、國際的等多重風險。現在議論最多的是土地問題，我覺得土地問題是個偽問題。基本經營制度必須堅持，而目前農村土地流轉也沒有制度上的障礙。我認為現在在土地問題上有兩個層面需要深化改革：一是承包期問題，可以學習越南，將承包期延長到上百年，以穩定人心。二是重建“魚鱗冊”，細化土地的管理辦法，為推進流轉創造條件。
要樹立科學改革觀，尋求方法論的突破，在“摸著石頭過河”的同時，著力于“找船過河”、“造橋過河”
十七大報告中“農村”這個詞重復了25遍。農村改革走到今天，基本特征已發生重大變化。一是從宏觀層面進入微觀層面。第一代改革主要是框架式的，今天的改革主要是結構性的，出臺的政策尤其需要具體、細化。二是改革的成本高了。過去的農村改革主要是放開問題，80年代的五個一號文件中，“允許”、“可以”、“也可以”的字樣出現了40次左右。現在無論是財政體制、教育、文化、衛生、農村基礎設施建設等，都需要政府拿出真金白銀，改革的邊際成本遞增。三是改革不能即期見效。過去一個政策出來，立竿見影，“大包干”“一包就靈”，今天的改革很多都是長期性、基礎性的工作，很難短期見效。同時，各類利益群體胃口高了，要求不斷攀升，端起碗吃肉，放下碗不是光罵娘，而且說肉越來越不好吃了。可以說是“實惠越來越多，滿意度越來越低”。即使是取消農業稅，農民的反應并沒有想象中的強烈。在溫飽階段，人們的欲望只有一個吃飽，吃飽之后，人們的欲望變成無數個，幸福感不是越來越高，而是越來越低。四是改革的支持率低了。社會群體不斷裂變、分化、組合，不同的群體都有不同的價值取向，很難再像改革初期那樣形成強烈的改革共識。五是改革的復雜程度高了。經濟與政治，社會與文化，縱向與橫向，過去與現在，都需要協調對接，關系錯綜復雜，牽一發而動全身。六是更依賴政府部門之間的團結協作，而一些政府部門本身就是一個特殊的利益集團，且利益硬化，很難溝通。七是初期的改革是自下而上推動，現在是自上而下推動。
以上這些變化，都使改革的阻力和難度大大提高。新階段的農村改革必須積極尋求方法論的突破，實現從體制機制創新向全面制度創新、從政策推進向法律規范、從必然王國向自由王國的飛躍，逐步從原生態的“摸著石頭過河”走向理性的“造橋過河”。
30年農村改革，從操作方法上，大致經歷了三個階段。一是“摸著石頭過河”，鼓勵探索。二是“找船過河”，在摸索的過程中逐步尋找帶有規律性、趨勢性的東西。三是“造橋過河”，把已經探索出的規律性的東西固定化、制度化、系統化，更加科學、自覺地改革。這三個階段互相交叉，沒有明顯邊界。當前，深化農村改革要加強“造橋過河”的力度，許多試驗探索應逐步走上制度化、法制化。比如，我們在摸石頭時，找到了“一事一議”這條“船”，今天可以擴大船的容量，明確對跨村工程實行“一渠一議”、“一路一議”、“一圩一議”，并允許各地根據實際適當提高籌資上限，同時應以法律的形式固定完善下來，造好“一事一議”這座“橋”；又如建立三農的支持保護政策體系，應逐步剛性化、制度化，今年中央一號文件中的“三個明顯高于”隨著時間的推移可以進一步量化、具體化，增強剛性約束；再如，勞動立法對集體爭議事件應增強操作性。現在只有勞動部門的規章，對集體爭議事件且只簡單地寫了一條，不能解決現實中的許多復雜問題，致使“小事拖大、大事拖炸”。近幾年勞動集體爭議事件暴漲，每年百人以上的事件就達數百起，占各類群體事件的一半左右。因此，只有強化“造橋”力度，才能改變目前改革中在某些方面和一定程度上存在的動力機制失范、平衡機制失缺的“兩失”問題。另外，在設計制度的“造橋”過程中，應引入經濟學上經濟人假定的原理，長期以來使用的“好人假定”的設計制度思路應予改變。
政府應從逐步放活政策向主動提供服務轉變
30年農村改革，先后實施了“五次放活”。第一次是放活土地，推行“大包干”，建立統分結合的家庭承包經營制；第二次是放活經營，廢除統購統銷制度，給農民以生產農副產品的自由；第三次是放活領域，準許農民“離土不離鄉”，大辦鄉鎮企業；第四次是放活空間，打破城鄉戶籍藩籬，準許農民“離土又離鄉”進城務工經商；第五次是放活組織，給農民以組織權，讓農民依法有序自主地參與經濟、政治和社會生活。而眼下，政府可以放權的地方越來越少。
就總體而言，無論是完善社會主義市場經濟體制也好，全面建設小康社會也好，構建和諧社會也好，建設新農村也好，推進民主政治建設也好，最終都需要落實到基層政府的服務上來。怎樣搞好服務，讓農民無障礙享受惠農政策，不再覺得這些政策是奢侈品，這是深化改革面臨的嶄新課題和嚴峻挑戰。
就農村而言，發展是永恒的主題，服務是最現實的問題；發展是農民的主題，服務是政府的主題。過去的農村改革，目標是建立社會主義市場經濟體制，焦點是農民怎么干；現在的農村改革，目標是在完善市場經濟體制的同時，全方位提供服務，焦點是政府怎么干。這是貫穿于近幾年幾個中央一號文件的一條紅線。深化農村綜合改革應把提高基層政府的公共服務能力、致力于打造服務型政府作為基本目標取向。
改革30年來，我們已經建立起一個消費型社會。社會成員的消費需求表現為三類產品：物質產品、精神產品、政治產品。目前，物質產品、精神產品的消費都很容易獲取，而政治產品的消費卻十分艱難。一項調查表明，當農民不容易，農民要辦的各種審批手續、證照和需要服務的項目加起來高達206項，這些項目都是農民需要消費的政治產品。如何讓農民與這206項政治產品實現零距離對接，也就是讓農民找政府不犯難，關鍵就在于政府如何做好服務。
在這個問題上，安徽省自*年在全省普遍推行為民服務全程制。亳州市譙城區則對此作了細化、量化、標準化、規范化的深入探索，成效顯著。從*年初開始，譙城區在全區建立了區、鄉、村三級服務網絡，用幾個月的時間，徹底摸排農民需要辦的各種審批手續和證照，經全面梳理，共排出108項可以全部的項目和98項可以部分的項目，然后把這些項目印刷成冊，廣泛散發給農民，并利用電視、廣播、文藝節目、年畫等形式大力宣傳，讓每個村民都知道。村干部在村部每天輪流值班收取村民申辦事項材料，然后分送鄉室，屬于鄉鎮能辦的就地辦理，需要區一級辦的再由鄉鎮室轉送到區級各有關部門。每個項目、每個環節由誰辦、多少時間辦結，都在服務手冊上有嚴格規定，一環扣一環，哪個環節限時不辦，即予處罰。他們又開發出全程服務系統軟件，村、鄉鎮、區三級聯網辦公，農民要辦事項全部上網，時限多長，已辦到哪個環節，干部群眾不論在什么地方、什么時間打開電腦就一目了然。哪項沒按時辦結，電腦自動合成提示。農民再不像過去那樣為辦一件事情跑斷腿、磕破頭、還要請客送禮犯難了，只須把要辦事項交給村干部，就可以在家坐等結果。這種服務模式，變“干部動嘴群眾跑腿”為“群眾動嘴干部跑腿”，變“民對官”為“官對官”，變“多次辦理”為“一次辦理”，實現了“大事小事不出村”，農民省時、省錢、省心。
譙城區的這一做法，牽為民服務一發，動創新農村工作機制全身。一是較徹底地解決了農民群眾“辦事難”的問題。一個時期以來，農村基層干部認為計劃生育是“天下第一難”，而農民則認為找官辦事是“天下第一難”，許多好政策都只具有觀賞性，不具有實用性。“為民服務全程制”則徹底解決了這一難題。二是使干部與群眾主仆關系歸位。以前，干部作為仆人，常常站在主人的位置上發號施令，現在群眾真正行使了主人的權力，干群關系融洽。三是促進了政府職能轉變。不僅使政府從管理型轉向服務型，而且使服務由淺層次向深層次轉變，由被動服務向主動服務轉軌，由松散服務向規范服務轉型。同時，在摸排中還取消了一些過時審批項目，將26個項目審批權力下放一級，帶動了政府管理體制改革。四是推動了基層行政效能建設。以前一個就業服務卡，幾個月辦不了幾件，現在一天能辦上百件。五是給基層干部提供了實現自身價值的新平臺。收取稅費時代，完成“三要”即是政績，取消稅費后，干部政績觀出現迷茫，不知干什么、怎么干，現在有章可循。六是堵塞了權力尋租空間。變隨意辦事為按規矩辦事，變暗箱操作為陽光操作，防止了吃、拿、卡、要現象，杜絕了權力濫用。七是推動了依法行政。對廣大基層干群來說，為民服務全程制是法制宣傳教育的新課堂。不僅增強了群眾依法辦事的觀念和參與公共事務的積極性，也提高了干部按規矩辦事的意識和能力。八是把基層政府和干部為民服務的內容和行為細化、量化、標準化和規范化，從而固化了政令暢通和下情上傳的通道，促進了惠農政策的落實。九是經濟社會發展的活力大大增強。出現了村民心無旁鶩，人人思創業、家家忙致富、村村謀發展的好勢頭。十是為建設服務型政府提供了嶄新的思路，過去很多地方和部門搞服務大多是坐在辦公室里，按照自己的意志設計出來的，不管農民需不需要，合不合適，只管做下去，結果事倍功半，或事與愿違。譙城區從徹底摸清農民要辦的206項事情入手，根據農民的需求，對所有項目細化、量化、規范化，有針對性地做好全方位服務。這才是建設服務型政府的正確思路。
中國城鄉改革靠“兩村”起家，即安徽的小崗村和北京的“中關村”。30年農村改革已經走完具有里程碑意義的兩大步，一是家庭承包責任制，一是農村稅費改革。今天正邁出以農村綜合改革為標志的第三步。第三步涉及面廣，內涵豐富，但以搞好服務為核心應是綜合改革的關鍵所在。建議可在全國推廣譙城區的做法。
