保險監管探討3篇

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保險監管探討1

摘要：2020年6—7月，運用文獻歸納分析、專家咨詢與論證、關鍵知情人訪談和實地走訪等方式，調查上海市長期護理保險服務信息化監管工作狀況。調查發現，上海市在長期護理服務信息化監管方面已取得較好成效，一定程度上助力了長期護理保險服務監管的有效實現。但是，長期護理保險服務信息化監管在護理機構對護理人員的管理、服務過程的真實性、需方的反饋、監管數據的利用等方面尚存在不足。建議服務提供方不斷創新信息技術應用、優化信息技術系統功能，搭建長期護理保險服務全覆蓋管理系統。

關鍵詞：長期護理保險；信息化監管；服務監管；上海

長期護理保險制度（以下簡稱長護險）是社會保險的一種，是為長期失能人員基本生活照料和與其基本生活密切相關的醫療護理提供服務保障和經濟補償的制度安排[1]。受服務支付方式的影響，長期護理服務信息的真實性直接影響著保險基金的安全，因此，服務環節是最直接影響長護險制度運行成功與否的關鍵一環[2]。上海市于2018年在全市范圍內推廣了長期護理服務，為更好地規范服務流程，提升護理服務品質，迫切需要完善長護險服務監管體系，以保證長護險制度的切實運行。然而，在信息爆炸的今天，缺少信息技術系統的助力，以期實現長護險的全覆蓋監管無疑是天方夜譚，信息化監管系統可助力監管的有效實現，對社會保險至關重要。此外，長護險居家護理的特殊性尤其彰顯信息化監管技術的重要性。鑒于上海市長護險服務監管信息化水平尚存不足，距離全覆蓋自動化實施監管的目標仍有較大差距。因此，本文旨在梳理當前上海市長護險服務信息化監管狀況，并結合相關資料，剖析上海市長護險居家服務信息化監管存在的問題，形成針對性優化策略，以進一步健全更加公平和可持續的社會保障體系。

1資料收集與分析

本文資料來源于社會保險、長護險領域的相關著作和文獻，以及長護險試點的相關政策文件。2020年6—7月，本課題組通過與關鍵知情人訪談和實地走訪等多種形式收集資料，采用文獻歸納、專家咨詢與論證等方法進行分析。

1.1文獻歸納分析根據研究需要，全面查閱國內外相關的期刊文獻、書籍、政府文件、法律、法規、政策網站等，包括：（1）國家及上海市長護險試點地區政府政策法規類文件及文件庫，可為本次服務環節的流程構建提供基本思路；（2）國外長護險相關政策規定及實施相關制度的情況、國外成熟經驗，可為本研究提供借鑒；（3）文獻中有關長期護理保險的研究探索，為本次評價奠定了堅實的理論基礎。

1.2專家咨詢與論證圍繞文獻及政策文件梳理出來的問題、經驗及觀點等，基于調查分析結果得出的結論信息，由來自社會保障、醫療保障（長期護理保險）、衛生管理、社會政策、長護險保障等相關領域具有理論和豐富實踐經驗的專家和從事長護險管理與實踐的專家10人，通過組織專家會議形式，展開2輪討論，進行關鍵性問題的論證。

1.3關鍵知情人訪談與關鍵知情人，包括監管政策制定者（如財政、發展和改革委員會、民政、衛生健康、醫療保險等部門政策制定者）、執行操作層面的人員（如服務機構提供服務的關鍵知情人）共26人，政策服務對象（如失能人員及其家屬）共5人，就長護險服務實施的現狀、服務環節中監管存在的問題、現階段及未來待發展的現代化監管手段、監管制度可能需要改進之處、照護對象滿意度等問題展開深入訪談，獲取他們對長護險服務環節中存在的與監管相關問題的深入見解和其他真實信息。

1.4典型案例分析針對長護險服務環節的實地操作過程，實地走訪上海市部分地區長護險居家服務監管系統，了解長護險服務信息化監管的實施過程。同時，從常規報表資料等長護險數據庫導出享受服務類型、提供服務人員類型及資質、服務支付等基本數據，進行分析。

2存在的問題

2.1信息系統功能不完善，導致護理機構對護理人員管理困難從事長護險管理和實踐的相關專家認為，由于在長護險居家護理中并未有條約、規則等明確表明或限制老年人的照護關系與誰有關，所以在長護險居家護理中老年人與直接進行護理服務的護理員關系則更為親近，使得護理機構喪失了在管理關系中的主動，護理人員則處于更為強勢的地位。護理機構處處受護理員掣肘，難以有效管理護理人員，出現無法對護理人員進行違規處理或處罰護理人員后其“裹挾”老年人到其他護理機構等現象。因為在信息技術系統中缺乏對護理人員服務過程的必要監管功能，導致護理機構無法有效舉證護理人員的違規行為，從而使護理人員難以管理，進而導致長護險服務質量難以控制。

2.2信息化監管系統不完善，對服務過程難以確定真實性長護險服務過程主要包含出勤、服務內容、服務時間和服務流程4個方面。服務過程難以確定真實性是長護險服務過程模塊中最為關鍵的問題。由于服務過程是長護險對失能老人最直接的支付形式，直接作用于失能老年人，影響其身心狀況，長護險的誕生正是為幫助失能老年人應對日常生活復雜的照護需求，服務過程也正是衡量長護險服務質量的關鍵環節，因此其真實性直接影響著服務結果。不少有著豐富長護險實踐經驗的專家反映，在實際操作中信息監管系統存在的問題主要表現在以下3個方面。首先，市級層面數據庫對區級的開放權限低，且數據滯后。其次，長護險相關數據庫與醫保住院數據庫未做必要的聯通。第三，當前信息技術水平低下，容易出現“崩潰”現象。信息系統技術不完備，服務監管的信息技術未能達到理想狀態。因此，對服務過程的監管難免顯得力不從心，在客觀上也難以全數監管服務過程的違規行為，從而影響服務過程的真實性。

2.3信息技術對需方的監管作用未能有效發揮本研究發現，在長護險的服務過程中，其監管的渠道均是“從上而下”的，缺少“從下而上”影響服務環節的手段，即監管環節主要人員均為政策制定者或相關人員，作為服務使用者的老年人缺乏共同參與的方法。從事護理站相關護理工作5年以上的服務人員認為，僅有政策制定者從宏觀層面的管理，容易不接“地氣”，也無法切實監督服務質量。造成需方的反饋監管作用未能有效發揮的原因眾多，其中在操作層面上，信息技術對需方監管的內容有所忽略，造成需方的監管作用難以發揮。2.4在服務監管過程中對監管數據利用不足本研究發現，服務監管過程中主要存在2個問題，一是對監管數據利用不足，二是發現服務過程中的問題但無法做出有效整改。客觀上看，由于監管部門人手不足，造成信息系統管理人員工作受到影響，光是維護現有信息技術系統工作量已足夠巨大，更毋論增加或設計新型判別模式和運算模塊以提高監管數據。同時，正如在服務過程真實性難以確定問題中推導到的市級數據庫對區級開放程度低，也在客觀上打擊了區級監管人員利用數據的積極性，從而阻礙區級監管人員對監管數據的充分利用。而在主觀原因上，從事相關長護險管理的專家認為，由于長護險制度的頂層設計中缺少監管標準與規范，導致監管部門在監管過程中缺乏抓手，不少監管人員為避免風險而減少對現有數據的利用。因此，監管部門在收集長護險服務相關數據后，未對數據進行充分利用。然而，通過信息系統收集而來的數據，需要利用適當的判別規則和運算模式才能發揮其強大的決策、洞察、預測和監管作用，當前的監管部門正是缺少了對數據的利用，即使是結算數據的事后監管，也由于缺少明確的結算判別規則，而無法順利進行。

3對策

3.1在信息化監管過程中積極引入新技術，解決服務監管過程中的難點問題

3.1.1引入新型定位監控技術，對護理人員上門及服務時長的真實性進行精準監管當前，長護險居家服務監管主要應用GPS定位技術進行簽到，但存在定位簽到不準確、服務時長缺乏真實性、APP手動簽入簽出難以使用且耗電快等問題。針對上述問題，應引入RFID電子標簽技術為基礎的智能簽到系統。該系統可以有效實現對護理人員的精確定位，同時RFID電子標簽實時數據傳輸技術，還可以實現護理員的智能簽到，測算護理員距離信號發射點的距離，保證服務時長。目前上海市部分地區已通過相關試點，在實際應用過程中取得了很好的效果，證明了其實用性，且成本、耐用性問題得到了較好的解決。就調研情況來看，借助上述信息化手段，智能簽到系統變得相對穩定，準確率達到97.3%，基本達到預期效果。此外，使用該系統后，明顯減輕了相關護理人員的工作量，也減輕了監管工作壓力，提高了監管力度和精度。

3.1.2引入自動化視頻實時監控技術，對護理人員的服務內容進行真實有效性確認針對長護險居家服務內容真實有效性難以確認的難題，可以通過開發自動化視頻實時監控技術加以解決。目前市級服務監管APP僅有手動簽入簽出、護理人員人臉照片識別來對上門服務進行監管，無法有效對護理人員的服務內容、服務質量等進行確認。自動化視頻實時監控技術是在原有的市級監管系統的基礎上作出了調整。系統可自動分析疑似有問題的服務，并自動報警。工作人員可通過實際情況決定是否展開實時遠程視頻通話，可以了解到實際情況，根據實際情況做好后續處理，實現智能化監管。經調查研究發現，該項技術可進一步優化，令實時視頻監控技術與一定的算法或判別規則相互聯系。當系統計算發現某護理人員護理工作出現異常時，可以實時自動彈出警告或自動與護理人員取得聯系，要求其在當前場景下拍攝工作照片或視頻。隨后將照片或視頻自動儲存，提醒工作人員進行檢查。如此便可實現真正意義上利用信息技術使智能化自動監督管理全覆蓋，提升監督管理實效。目前上海市部分區對此項技術應用已開展了嘗試，效果反映良好，很好地彌補了當前“飛行”檢查的缺點。

3.2在實踐過程中探索并完善長護險信息化監管系統，提高監管力度和精度

3.2.1優化判別規則，完善事后監管信息化技術除了對事中監管大有益處外，對事后監管的技術支撐作用也不容小覷。目前長護險數據庫由于缺少運算模式和判別規則，應用率低下，未能充分發揮數據庫中大數據的威力。因此，建議可根據數據庫中的現有數據，結合日常檢查的經驗分析、違規案例數據模式等內容來進行思考，從而開發出較為準確的運算模式和判別規則。

3.2.2聯通醫保住院數據庫與長護險服務數據庫，保證服務信息互聯互通由于目前醫保數據庫與長護險數據庫未進行有效的聯通，因此使部分護理人員有機可乘，在老年人住院時虛假上報，騙取長護險基金。針對此問題，相關專家建議，盡早將醫保住院數據庫與長護險服務數據庫進行必要的聯通，保證不同信息平臺間的互聯互通，實現信息共享[3]，使老年人在申請住院時，長護險數據庫可自動將老年人的長護險服務暫停，從而在事前杜絕此監管漏洞，維護服務的真實性，保障長護險基金安全。當然，若短時間自動聯通的方案無法實現，亦可以通過手動傳輸數據至轄區內長護險監管或服務機構，令相關機構事后作出檢查的形式，來杜絕此方面的監管漏洞。

3.2.3增加長護險數據庫開放權限，實現信息共建共享當前，長護險數據未能有效利用，一個重要的原因在于市級數據未能充分向區級長護險監管部門開放。在缺乏數據的情況下，監管人員即使有利用數據的開展信息化監管的意識，也缺少相應渠道。應積極推進信息公開共享，對數據信息進行規范化和公開化管理，避免“信息孤島”現象的產生[4]。此外，一個健全的信息系統想要實現對服務過程實行有效的跟蹤，不僅需要完善一系列的配套機制，更為重要的是要加強不同部門之間的合作[5]。因此，建議市級方面可以考慮長護險數據庫對區級單位甚至護理機構開放數據庫權限，方便相關單位利用數據進行信息化監管。此建議目前已進入了議事日程，在不久的將來定會實現.

作者:陳曉麗 李星輝 鄭嘉毅 鮑建武 李夢穎 汪夢 王穎 單位:復旦大學公共衛生學院 公共衛生安全教育部重點實驗室 國家衛生健康委員會衛生技術評估重點實驗室

保險監管探討2

長期護理保險制度（簡稱長護險）是應對人口老齡化、促進社會經濟發展的一項重要戰略舉措，其區別于我國已有“五大社會保險”現金支付補助的形式，主要以護理服務的提供作為保障方式。由于引入了服務支付形式，因此，服務環節是最直接影響長護險運行成功與否的關鍵一環，是使受益對象直接獲得利益、直接影響服務接受者健康的獨立環節，也是長護險創設的初心。上海市于2017年1月1日起在徐匯區、普陀區和金山區3個區開展長護險先行試點工作，并于2018年起在全市范圍內推廣。為更好的規范服務流程，提升護理服務品質，上海市醫療保障局在《上海市長期護理保險試點辦法》的基礎上，于2020年底和2021年初分別出臺了《上海市長期護理保險社區居家和養老機構護理服務規程（試行）》和《上海市長期護理保險定點護理服務機構管理辦法（試行）》。前者對護理服務計劃的制定、安排和變更的程序步驟進行了細化，后者對護理服務機構的申請、簽約及責任處理作了詳細說明。制度建立之初，需要及時對服務環節可能存在的不良現象進行防范，確保服務的規范性及質量。因此，本文旨在梳理當前上海市長護險服務的提供現狀，并結合關鍵知情人訪談，從服務環節涉及的各個主體及其相互之間的關系入手，為切實提高護理服務質量提供可行的監管對策。

1資料與方法

本文首先通過政策梳理和二次數據采集，整理分析上海市長護險服務內容及待遇水平、服務機構及人員配置、機構和居家護理服務提供情況；其次，通過對上海市級層面和部分區、縣的關鍵知情人開展深入訪談，包括醫保辦負責人、服務機構負責人、服務人員以及監管政策制定者和執行監管操作層面的人員，詢問其在整個服務過程中發現的與服務監管相關的問題；第三，按照服務環節各個參與主體及相互之間的關系進行問題梳理及歸類。

2結果

2.1上海市長護險服務內容上海市長護險服務形式主要包括社區居家照護、養老機構照護和住院醫療護理3種，根據不同的服務形式和評估等級，其服務內容及待遇水平存在一定的差異。其中，基本生活照料主要包括與護理對象身體護理密切相關的項目，如頭面部清潔和梳理、洗發、溫水擦浴等。常用臨床護理主要包括根據醫囑由執業護士完成的項目，如開塞露/直腸栓劑給藥、鼻飼、藥物喂服等。

2.2上海市長護險服務資源配置截至2020年底，上海市共有定點服務機構1605家，與2019年年中1113家機構相比，增加了42.2%，服務人員（具有ID碼）共68204人，其中執業護士2051人，養老護理員（醫療照護）54678人，養老護理員11475人。60歲及以上的每千名老人可擁有2.15個養老護理員和10.25個醫療照護的養老護理員。2.3上海市長護險服務提供的效率截至2020年底，上海市長護險共服務失能老人55.58萬人，其中居家照護老人44.61萬人，機構養老照護老人10.96萬人。各年度全市每年已經接受護理的老人比例大于正在制定計劃的老人比例，且呈上升趨勢，見表1。2018—2020年度上海市長護險服務老人中機構和居家護理將護理等級按輕度（2～3級）、中度（4級）、重度（5～6級）3個級別劃分，總體來看，機構護理老人中重度占比最高，中度次之，輕度最低。其中重度比例占比最高的年份為2019年（61.58%）。由于中國傳統觀念和老人自身感覺，進入機構養老的一般為難以自理或失能情況較嚴重的老人，因此機構護理老人等級呈現這種分布是合理的；居家護理的老人隨著護理等級的升高，人數逐漸減少，即護理等級為2級的人數最多，其后逐漸減少，其中輕度護理等級的人口占比最高的為2020年（51.87%）。根據近3年服務等級的分布變化，居家護理老人的等級分布已逐漸趨向于典型的金字塔結構。2.4上海市長護險服務環節潛在監管問題的具體梳理上海市長護險制度自試點以來，無論在服務資源配置、服務內容供給、服務提供效率上均不斷完善，取得了階段性成效。從訪談中我們也得知，除了上門檢查、文書檢查等常規監管手段外，市級層面還開發了相應的監管APP結合GPS定位技術對護理員服務出勤的真實性進行判別。但現實操作中，仍然不同程度的存在監督舉證困難、難以全面防范等問題。具體表現在：（1）監管部門缺乏對護理機構、護理員和參保老人的服務規范細則：監督人員缺乏執法抓手，行政手段缺乏標準，舉證困難；（2）護理服務市場的監督機制有待完善：部分護理站尤其是剛發展的護理站，較易為占據份額而“拉攏”和“吸納”老人進行服務；（3）護理機構與護理員之間缺少強有力的約束關系：二者類似于掛靠關系，護理員在服務環節中的話語權較大，護理機構缺少必要的管理手段及抓手；（4）服務內容與流程的真實性和規范性難以確保：服務在室內進行，隱蔽性強，取證困難，文書檢查等常規手段難以全面監管；（5）需方監管的警示作用不強：當前針對服務過程的監管的渠道多是“從上而下”的，缺少“從下而上”由作為服務受益者的老人反饋服務質量及提出建議的渠道；（6）信息技術系統在服務實時監管上發揮的作用還不夠：缺乏對服務時間或活動軌跡異常的護理員的自動化監控，GPS定位、實時視頻監控和錄音監控功能亦需強化以及對服務及結算數據的利用不夠深入。進一步按照服務環節各個參與主體及相互之間的關系進行梳理，對應6個潛在監管過程（監管部門監管、服務機構相互競爭、服務機構對護理員的管理、護理員為老人提供服務、需方服務質量反饋和信息技術輔助監管），將訪談中得出的各類服務環節存在的問題進行總結歸類，這些問題將成為改進的重點，為后續監管策略的提出奠定堅實的理論基礎。首先，完善的監管制度設計，可保障長護險監管部門與服務機構、護理員和參保老人相互關系的正常有序運轉，更能引導服務中各方主體行為上的自律，明確各自權利與義務。由于監管制度設計中各類標準規范、細則和懲罰措施的不完善，客觀上使監管人員在發現問題時未能實現“有法可依”，具體可表現在潛在監管過程中監管部門對護理機構、護理機構對護理員以及監管部門對護理員的管理過程中；其次，由于長護險服務多在室內進行，隱蔽性較強，常規行政手段難以全面監管，信息技術系統的輔助監管角色則不可或缺。當前，監管APP功能不夠全面，服務和結算數據的利用深度不足，進一步阻礙了信息技術的發揮，具體可表現在潛在監管過程的信息技術輔助監管上；第三，社會第三方參與監督一直是公共政策管理中的重要手段，參保老人的反饋同樣對服務質量的提升和服務內容的調整至關重要。“從下而上”的手段缺失，僅有政策制定者從宏觀層面的管理，也無法切實監督服務質量，具體可表現在潛在監管過程的需方服務質量反饋上。

3建議

3.1總體制度設計上，亟待對服務提供方增加規制并為護理機構賦權相比國外動輒數十年的長期護理服務體系，上海市乃至全國的長護險制度開始試點不過數年。長護險在我國尚屬于新生事物，制度的完善不可能一蹴而就[3]。從本文問題分析中可以看出，目前最為關鍵的監管制度設計問題包括3個方面：一是未對服務提供方即服務機構及護理員的有效規制；二是監管機構的監管及執法權力未作出明確定義與說明；三是制度缺失使護理機構對護理員的管理權力懸空。因此，亟待在全市層面出臺長護險的服務細則，對違規行為的預警、正式違規、處罰等內容做出明確定義。2020年4月13日，上海市人民政府發布《上海市基本醫療保險監督管理辦法》（滬府令31號）并于同年6月1日起正式施行。在該法規中，政府規定了參與長護險的服務機構及其工作人員，以及個人的違規時處罰。這在全國層面上亦屬于創舉，踏出了長護險監管“有法可依”的第一步。上海市在前述已經出臺的服務相關政策的基礎上，應制定更為細致具體的規則進行補充，以方便監管部門開展工作。如出臺明確長護險服務監管細則，將長護險違規行為的認定標準、預警范圍、制定處罰裁量基準，如責任免除、錢款討回、停止新增老人、罰款等內容進行嚴格規定。通過上海市層面具體細則的立法，指導所有區統一行動，從而真正使《上海市基本醫療保險監督管理辦法》賦予的法律責任落到實處，讓監管部門真正擁有監管抓手，落實長護險服務環節的監管責任。

3.2在信息化監管上積極引入視頻監控、RFID電子標簽等新技術無論是國家還是上海市政府，均一直在強調對社會保險開展信息化監管的重要性。尤其對于長護險居家護理而言，其隱蔽性強的特點更突出了信息化監管技術的重要地位[4]。通過對訪談中上海各區嘗試發展的信息技術監管應用進行總結，并從問題分析中的服務出勤、服務內容、服務時長以及服務流程分析入手，嘗試攻克居家監管的技術難點。一方面，針對長護險居家服務內容真實有效性難以確認的難點，通過開發自動化視頻實時監控技術來使其得到充分解決。目前的市級服務監管APP僅有手動簽入簽出、護理員人臉照片內容來對上門服務進行監管，無法有效地對護理員的服務內容、服務質量等進行確認。因此，可以開發實時視頻監控技術來實現有效監管。目前青浦區及閔行區對此技術應用已展開了嘗試，效果反映良好。本文認為可以使信息技術優化更進一步，令實時視頻監控技術與一定的算法或判別規則聯系起來，當系統計算發現某護理員護理工作出現異常時，可以實時自動彈出警告或自動與護理員取得聯系，要求其在當前場景下拍攝工作照片或視頻。隨后將照片或視頻自動儲存，提醒工作人員進行檢查，這樣便可以從真正意義上實現智能化自動監督管理全覆蓋，提升監督管理實效。另一方面，針對訪談中反映的GPS定位簽到不準確、服務時長真實性難以確保的問題，引入RFID電子標簽技術為基礎的智能簽到系統，該技術可以有效實現對服務人員的精確定位，同時RFID電子標簽實時數據傳輸技術還可以實現護理員的智能簽到、測算護理員距離信號發射點的距離，保證服務時長。目前閔行和區嘉定區已通過相關試點，證明了其實用性，且成本、耐用性問題也得到較好的解決。另外，可以考慮在全市層面上對該技術進行推廣和應用，實現智能化實時全覆蓋監管，通過信息技術的提升，減輕監管工作壓力，同時提高監管力度和精度。

作者:李夢穎1，李星輝1，黃志誠2，鮑建武3，鄭嘉毅3，陳思睿4，李成志2，王穎1單位:復旦大學公共衛生學院／國家衛生健康委員會衛生技術評估重點實驗室/公共衛生安全教育部重點實驗室

保險監管探討3

財產保險產品監管是保險監管的重要組成部分，世界各國的保險監管理念、方式、重點存在差異，但普遍實施財產保險產品監管。我國已經形成了以條款和費率規范為主要內容的財產保險產品監管制度體系，在維護金融消費者權益、防范風險、服務社會經濟民生和國家戰略等方面發揮了巨大作用。財產保險產品監管制度體系伴隨著中國保險業改革開放的進程不斷演進和調適，有關其歷史沿革的研究目前還是空白。本文將改革開放以來我國財產保險產品監管領域內關鍵法規和體制的變化作為分期的標準，以監管范圍和監管方法為主線，重現我國財產保險產品分類、分層式監管的演進軌跡，闡明制度供給的邏輯，有助于更加全面地認識財產保險產品監管理念，認清未來監管趨勢，不斷優化監管體制、機制和方法。

一、我國財產保險產品監管制度演進歷程

改革開放后，國內保險業復業。在復業初期，保險業規模有限，保險監管的概念還未形成，沒有專門的財產保險產品監管制度。隨著金融監管體制改革深入發展，以《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）為基礎、系列配套規章制度為支撐的財產保險產品監管框架逐漸構建成型，并多次作出重大調整。以關鍵法規和體制變化為分期的標準，財產保險產品監管制度的演進可以分五個階段。

（一）監管萌芽期監管萌芽期（1983—1999年）

1983年，國務院授權中國人民銀行統一管理全國的金融機構和業務，中國金融監管體系開始于此。當時，保險監管與管理的功能區分并不清晰，1983年的《中華人民共和國財產保險合同條例》和1985年的《保險企業管理暫行條例》均未涉及保險產品監管。隨著國內保險業逐步發展壯大，自1986年起，兵團保險、平安保險、太平洋保險等公司的成立，打破了中國人民保險獨家經營的局面，產品監管伴隨市場競爭產生。1995年的《保險法》第一百零六條明確：“商業保險的主要險種的基本保險條款和保險費率，由金融監督管理部門制定。保險公司擬訂的其他險種的保險條款和保險費率，應當報金融監督管理部門備案。”這標志著保險產品監管的法律地位和監管方法開始確立。1998年11月，原中國保監會正式成立，國內保險業進入分業監管時代，保險監管體系獨立并向專業化縱深發展，帶來財產保險產品監管制度的重大變革。

（二）體系奠基期體系奠基期（1999—2002年）

經過短暫的過渡期后，原中國保監會迅速推進專業化的產品監管制度，于2000年印發了《財產保險條款費率管理暫行辦法》。該辦法規范了財產保險產品條款基本要素及設計原則，對財產保險產品進行分類并提出相應的備案要求，指定“法律責任人”負責合法合規性審查，并針對違法違規行為設定相應法律責任。這是我國財產保險產品監管史上的奠基性規章，其初步建立了一套獨立且較為完備的財產保險產品管理制度。在這期間，財產保險產品采用1995年《保險法》中“制定＋備案”的分類監管模式。由于市場和監管還處于探索磨合期，監管理念和監管方式偏向嚴格謹慎，原保監會承擔了較重的監管職責，主要險種由監管部門制定，造成監管部門與主管部門的定位不清晰，監管部門實質性介入保險合同內容設定并承擔解釋說明的責任，在一定程度上影響了經濟活動開展。當財險市場進入發展快車道時，上述特點開始顯現出負面影響。

（三）體系形成期體系形成期（2002—2009年）

為了適應我國加入世界貿易組織后財險業全面開放的需求，進一步推動國內保險業發展，《保險法》在2002年進行了大面積修訂，界定了保險監管部門的產品監管職責：關系社會公眾利益的保險險種、依法實行強制保險的險種和新開發的人壽保險險種等的保險條款和保險費率，應當報保險監督管理機構批準。保險監督管理機構審批時，遵循保護社會公眾利益和防止不正當競爭的原則。審批的范圍和具體辦法，由保險監督管理機構制定。其他保險險種的保險條款和保險費率，應當報保險監督管理機構備案。2002年的《保險法》實行“審批＋備案”的產品分類監管模式。在這個模式下，原中國保監會于2005年印發《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》，實施“保監會＋派出機構”分層監管模式，并界定審批制適用范圍為：依法實行強制的保險；機動車輛保險，包括機動車輛損失保險、商業第三者責任保險及其附加險等；投資型保險；保險期間超過一年的保證保險和信用保險。其他產品適用備案。同時，產品監管理念與國際銜接，開始突出公司內控約束和消費者權益保護，新增“精算責任人”要求，并細化“法律責任人”和“精算責任人”的職責。《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2005版）還有兩個重點：一是財險條款費率監管與銷售行為監管分離。對于已經審批或者備案的保險條款和保險費率，允許保險機構組合使用，無需審批或者備案，對產品銷售行為不作程序性約束，釋放了市場活力，但產生了“報行不一”的問題。二是允許財險公司分支機構根據本地需求開發地方性產品，向屬地保監局備案。但是財險公司分支機構產品開發能力差異較大，產品監管沒有信息系統的支持，監管部門難以掌握在售產品的全部情況，區域間、監管部門內部的信息不對稱使得監管難度很大。市場上出現有損公平原則的產品和“有條款、無費率”的產品，發生未依法履行變更申報程序即擅自修改保險責任范圍和保險費率的行為。為解決上述問題，2008年11月，原中國保監會印發《關于規范財產保險公司產品管理有關工作的通知》（保監發〔2008〕106號），對各財產保險公司的全部產品開展自查整改，清理不合規產品；中國保險行業協會組織制訂行業示范條款，測算純風險損失率。這項工作對市場問題果斷進行糾偏，在當時起到了十分重要的作用。

（四）完善提高期善提高期（2009—2018年）

2008年國際金融危機之后，我國保險監管順應國際監管改革趨勢，加強監管能力建設和金融消費者權益保護，對財產保險產品監管制度作出重大調整。第一，設置法定懲處措施。《保險法》于2009年再次修訂，在法律層面進一步強化監管約束，增加產品違規有關的行政處罰措施：“保險公司使用的保險條款和保險費率違反法律、行政法規或者國務院保險監督管理機構的有關規定的，由保險監督管理機構責令停止使用，限期修改；情節嚴重的，可以在一定期限內禁止申報新的保險條款和保險費率。”產品監管制度自此基本成型。第二，突出金融消費者權益保護。原中國保監會印發《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2010版），在總則中提出“保護投保人、被保險人和受益人的合法權益，維護保險市場競爭秩序”，保險消費者權益保護原則被納入產品監管領域，成為監管的主要目標之一，契合我國財險產品監管制度發展階段實際。當時財險公司的保險產品出現一些不規范現象，“貼條險”等諸多不符合保險原則、具有博彩性質的產品引發輿情風險。2014年6月，原中國保監會印發《中國保監會關于規范財產保險公司保險產品開發銷售有關問題的緊急通知》（保監產險〔2014〕88號），強調保險利益、費率公平和遵守社會公序良俗，不得銷售誤導和虛假宣傳。后續制度建設總體上都充分重視金融消費者權益保護。第三，財險產品監管權集中上收。取消分層監管模式，產品開發職能全部上收至總公司，產品監管權全部上收至原中國保監會。原中國保監會將審批范圍中有關“依法實行強制的保險”表述，修改為“中國保監會認定的其他關系社會公眾利益的保險險種和依照法律和行政法規實行強制保險的險種”，停止使用地方性產品。第四，完善財險產品監管配套制度。2017年《財產保險公司保險產品開發指引》和《財產保險公司產品費率厘定指引》開始實施，主要內容包括：一是實施產品公開、抽查和退出機制，首次闡明個人和非個人產品的定義，強化對個人消費者權益的保護；二是新增可行性報告、精算報告等方面的要求，對保險公司產品開發、條款設計、費率厘定全流程提出原則性要求，發揮保險公司內部糾偏糾正功能，列舉了產品開發禁止性行為，避免不符合法律法規、不符合保險原則、侵害消費者權益的產品輕易流入市場；三是加強保險公司內控約束和資本約束，要求保險產品開發精算必須衡量對公司償付能力的影響。這兩個文件意義深遠，針對性和可操作性很強，健全了財產保險產品監管框架，進一步落實了源頭治理的監管原則。第五，建立財產保險產品監管信息系統。2016年，原中國保監會辦公廳正式啟用備案產品注冊平臺，大幅提升了備案資料上報效率，建立保險產品電子化報備和信息管理系統，保險產品管理實現電子化，保險公司經營效率、保險市場活力和監管效率大幅提升。但在取消分層監管之后，備案保險產品數量和增速大幅提升，工作壓力全部集中到原中國保監會，先銷售后備案的模式使監管資源與監管職責不匹配的問題開始凸顯，在一定程度上存在監管滯后的現象，市場需求和監管效能之間的矛盾成為監管部門面臨的重大問題。

（五）改革深化期改革深化期（2018年至今）

2018年4月8日，中國銀保監會正式掛牌運行，對全國銀行業和保險業實行統一監督管理。監管改革帶來監管理念和監管方式的持續更新，財產保險產品分類、分層式監管再次作出重大調整，擴大了備案產品的范圍，加大屬地銀保監局的責任。2020年2月，中國銀保監會印發《關于進一步加強和改進財產保險公司產品監管有關問題的通知》（銀保監辦發〔2020〕17號），依據此文件，絕大多數財險產品采取備案制，備案監管權下放至各銀保監局。2021年10月，中國銀保監會印發《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2021版），以部門規章的形式為分類、分層式監管提供了法律依據，將產品審批范圍限定在“關系社會公眾利益的保險險種、依法實行強制保險的險種”，并優化備案流程，進一步提升備案效率。新的分層監管體系體現了金融監管體制改革成果，突出“放管服”原則，運行兩年多以來，取得了明顯的效果：銀保監會將更多精力用于政策規則制定，組織產品檢查、抽查工作，監管效能大幅提升，出臺了《責任保險業務監管辦法》《意外傷害保險業務監管辦法》等多項專門監管辦法，融入產品開發、使用和管理的相關要求，進一步細化相應產品的監管要求，提升了產品監管的一致性和規范性；各銀保監局貼近市場、熟悉機構，通過程序性備案提前了解產品，有權對問題產品和風險苗頭采取措施，更好地履行消費者權益保護和風險防范的職責。

二、財產保險產品監管制度演進的啟示和展望

回顧30多年的發展歷程，財產保險產品監管在保險監管框架下演變出專業體系，形成分類、分層式監管制度，并不斷進行改革調整，體現了監管與市場、風險與穩定的動態平衡關系。財險產品的復雜性以及現階段我國保險市場不成熟等原因，導致損害消費者權益的潛在風險無法通過保險市場本身來消除，需要監管部門加以限制，這將在較長時期內持續存在。現在，站在更高的起點，要總結歷史經驗，掌握發展邏輯，進一步完善財產保險產品監管制度。（一）財產保險產品監管制度演進的啟示

1.保護消費者權益是核心產品監管天然與消費者權益保護相一致，對某些金融產品進行監管干預是保護消費者權益的重要舉措。我國財產保險產品監管的總體趨勢是不斷通過立法和強化監管措施來加強消費者權益保護，《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》等制度持續優化、細化產品監管方式方法，從保險產品開發到銷售的全流程貫徹公平原則，糾正侵害消費者合法權益的行為。

2.提升公司內控水平是重點《財產保險公司保險產品開發指引》和《財產保險公司產品費率厘定指引》等制度強化公司自我約束，提高內控水平，抑制規模沖動和短期利益傾向，壓實機構主體責任，筑牢市場規范的微觀基礎。

3.激發市場活力是方向產品監管領域持續深化“放管服”，通過監管權下放和擴大備案產品范圍來提高備案效率，鼓勵創新，激發市場活力。近年來，巨災保險、安全生產責任保險、首臺（套）重大技術裝備保險、特色農業保險等一大批險種投放市場，豐富了保險功能，服務我國經濟社會高質量發展。4.提升監管效能是保障監管部門要尋找市場競爭與秩序的平衡點，有效的監管能夠給予市場更多的競爭空間并在更高水平上達到平衡，反之，為了穩定和安全的需要抑制競爭，監管成本和社會成本都很大。監管權設置的演變歷程體現了監管效能原則。總體上，我國財險產品監管能力在不斷加強，是激發市場活力的有力保障。5.應用監管科技是實現路徑在數字化時代，應用監管科技，有效使用監管資源，是提升監管效能的實現路徑。注冊平臺、電子化報備和管理信息系統大幅提升了備案實施效率，也增強了監管者獲取產品信息、及時采取監管措施的能力，全方位提升消費者權益保護、內控約束、市場活力的水平，是產品監管發展的必經之路。

（二）對監管趨勢的展望

隨著經濟社會發展、財險市場變化和監管體系的完善，我國財產保險產品監管制度將會繼續演進，有三個重點方向值得關注。

1.建設更加完善的財險產品監管體系我國財險產品監管的配套制度將更加完備，監管規則進一步細化、優化，形成產品“售前—售中—售后”全流程監管體系。監管模式將更加注重行為監管與審慎監管的貫通、產品監管與償付能力監管的協同，全面加強公司治理與內控約束。監管科技水平將持續提高，通過自動化流程降低監管成本，提升監管標準的一致性；通過監管數據共享與集成，建立數據驅動的監管和算法監管，保護消費者權益，防范金融風險。

2.實施更加精準的財險產品差異化監管一是公司差異化監管，綜合使用各種監管評級評估的結果，包括償付能力監管評級、風險綜合評級、法人治理評估、消費者權益保護監管評價等，給公司賦予不同的創新權限，并建立創新產品保護機制，持續提升保險市場活力。二是產品差異化監管，加大消費者權益保護力度，將更多監管資源用于個人類產品、特殊類產品的監管，對其他類型產品實施更加寬松便利的監管方式，使產品設計更加靈活、研發更貼近市場需求、反饋速度更快、對新場景和新風險的供給效率更高。

3.發揮更加強大的財險功能財險行業和財險的功能是宏觀經濟運行中不可或缺的一環，財險資源是促進經濟發展的重要要素，財險產品已經廣泛嵌入經濟發展各環節。財險產品監管要引導行業發揮保險功能，實現風險減量，提升我國經濟體系的韌性，抵抗氣候變化、外部災害等風險沖擊。要在產品監管中貫徹新發展理念，加大對國家重點戰略、新型經濟業態的保險供給，踐行綠色金融、ESG理念等，更好地服務政府和社會治理，增強財險行業的國際競爭力。

作者:王鑫澤 劉謖 單位:中國銀行保險監督管理委員會上海監管局