行政事業單位預算管理問題淺析

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摘要：預算管理是行政事業單位開展所有業務的基礎，全面有效的預算管理體系可以為行政事業單位履行職責提供保障。隨著我國財政體制改革不斷深入，對行政事業單位預算管理提出了更高的要求。行政事業單位需要不斷提升預算管理水平，合理配置資源，提高財政資金的使用效率，更好地履行公共服務職能。本文闡述了行政事業單位預算管理的重要性，分析了預算管理存在的問題，并且提出了相應的優化措施，以供參考。

關鍵詞：行政事業單位；預算管理；問題；對策

一、引言

2015年1月1日，新修訂的《中華人民共和國預算法》正式實施，對行政事業單位預算管理工作產生了較大影響，要求各單位不斷完善預算管理體系，提高預算管理水平。2020年10月1日起施行的《中華人民共和國預算法實施條例》，對預算的收支范圍、編制、執行、監督等進行了詳細敘述，是對多年來財政體制改革和預算管理工作實踐的總結，使得我國預算管理工作更加規范化、標準化、制度化，也意味著行政事業單位預算管理工作向著更加全面、科學、有效的方向發展。隨著我國社會經濟快速發展，社會治理體系不斷完善，社會治理能力不斷提高，行政事業單位的預算管理體系也必須與之相適應。但是，部分行政事業單位預算編制不規范，預算執行不到位，預算監督及考核評價流于形式。因此，為了保障行政事業單位充分履行職能，提升公共服務效能，行政事業單位需要加強預算管理工作。

二、行政事業單位預算管理的重要性

1.有利于加強財政資金約束，防止違規現象

行政事業單位需要嚴格按照預算批復，開展各項經濟業務，做到有支出必有預算，每一筆支出都要在預算范圍內；將預算管理與國庫集中支付相結合，嚴格按照國庫集中支付系統內的經濟科目和功能科目進行支付，保證每一筆財政資金支付的安全性，防止各單位隨意挪用、截留財政資金，加強對財政資金的約束。預算管理作為一種有效的管控手段，可以對財政資金使用進行全過程監督，有效防止各種違規現象，促進廉政建設。

2.有利于控制成本，提高資金使用效率

行政事業單位的資金來源主要是財政撥款，合理有效地使用財政資金，是各項資源合理配置和有效使用的重要保障。全面有效的預算管理措施，貫穿于經濟業務的各個環節，可以保證各項業務支出都在預算管理范圍內，防止各種超預算、無預算支出現象的發生，科學合理地控制各單位日常運行成本，可以節省大量的財政資金，讓財政資金發揮更大的效用。

3.有利于促進內部控制建設，提高公共服務水平

預算管理與內部控制是行政事業單位提升管理水平和公共服務質量的重要抓手。預算的編制與審核、審批與執行、執行與分析、考核與評價等內容，是內部控制建設中預算業務的重要內容；同時，預算的編制、執行、分析、考核、評價，又是預算管理的主要內容。預算管理與內部控制相輔相成、相互促進，高效的預算管理可以促進行政事業單位內部控制建設，提高各項工作效率，助推行政事業單位更好地履行職能，提高公共服務水平。

三、行政事業單位預算管理存在的問題

1.預算管理基礎不完善

（1）制度體系不完善。預算管理制度是各單位開展預算編制、執行、監督、考核、評價的重要工具。行政事業單位有效實施預算管理制度，可以監督財政資金的使用情況，保證財政資金的使用安全。雖然國家修訂了《中華人民共和國預算法》，并且出臺了《中華人民共和國預算法實施條例》，但是部分行政事業單位的內部控制制度不完善，造成各項工作沒有制度約束，預算管理基礎較為薄弱。同時，很多單位沒有將預算管理制度與財務管理制度、資產管理制度、績效評價制度相結合，造成制度體系混亂，嚴重影響了預算管理工作的有效開展。（2）組織機構不健全。部分行政事業單位沒有專門的預算管理機構，預算管理工作一般由財務部門負責。一些規模小、人數少的單位，甚至沒有財務部門，更沒有專門的預算管理機構。很多單位沒有制訂預算管理工作方案，沒有成立預算管理領導小組和工作小組。業務部門常常認為預算管理是財務部門的事情，預算管理就是財務管理，業務部門的參與度不高，沒有實現全員參與。另外，部分單位的財務部門負責工資發放、資產管理、會計核算、內部控制等多項工作，人員少、業務多，預算管理質量得不到保證。（3）隊伍建設不扎實。隨著信息技術快速發展，對預算管理人員的要求越來越高。高素質的預算管理人員不僅要懂財務、會計、戰略分析等專業知識，還要熟悉和掌握各項業務流程。但是，很多行政事業單位的預算管理人員是兼職人員，而且工作人員的年齡結構不合理。另外，隨著新政府會計制度實施，部分預算管理人員不太熟悉新的會計準則，造成預算管理工作無法順利落實。

2.預算管理流程不規范

（1）預算編制不合理。一是預算編制范圍不全面。以某執法單位為例，預算編制的主要內容包括人員經費、日常公用支出和項目支出。人員經費主要是工資福利、社會保險、住房公積金等支出；日常公用支出主要是辦公費、水電費、公務用車運行維護費等；項目支出主要是執法終端設備購置費、城市維護建設費等。在預算編制過程中，尤其是在項目預算編制方面，不考慮單位的實際運行情況，財務部門與業務部門的交流溝通不暢，簡單地上報幾個常規項目，造成預算編制范圍不全面。二是預算編制方法不合理。目前，很多行政事業單位并沒有運用零基預算法，各單位為了多爭取財政資金，不考慮單位的實際情況，沒有對單位的收入、支出進行全面核算，而是采用傳統的增量預算法。比如城市維護建設費，部分單位不考慮業務規劃，直接在往年數據的基礎上，進行一定調整就上報預算數據，造成預算數據逐年增長，同時嚴重影響了預算數據的真實性。（2）預算執行不到位。一是時效性差。很多行政事業單位把大量的業務工作放在下半年，甚至集中在年底，造成預算目標不能按時完成。比如，城市維護建設費應在業務完成后，由第三方機構進行審計，然后才能進行項目結算，這就造成很多業務在年底才能完成，甚至要結轉到下一年，造成資金使用效率不高。二是預算執行率低。預算執行是整個預算管理工作的核心。預算執行是否到位，直接影響到各單位的職能履行情況。由于預算管理體系不完善，部分行政事業單位在財政資金的使用過程中，沒有嚴格按照經濟科目和功能科目進行支付，甚至將專項資金挪作他用，沒有做到專款專用。部分單位為了完成預算目標，存在年底突擊花錢的現象，造成大量財政資金浪費，嚴重影響了預算執行的效果。（3）預算監督不嚴格。一是財政部門監督不到位。財政部門在預算編制方面，建立了一體化管理系統，但是目前還處于起步階段，各種功能模塊還未完全啟用；在預算執行方面，可以通過國庫集中支付系統，監測各單位的資金流向。但是，部分單位存在資金挪用的現象，財政部門并沒有采取相應的處理措施，導致預算監督流于形式。二是社會監督不到位。目前，行政事業單位的年度預算報告在政府網站或單位網站進行公開，接受社會各界的監督。但是，由于公眾對行政事業單位的預算管理工作不了解，并且預算內容具有專業性，公眾對公開的預算報告的關注度較低，難以發揮社會監督作用。三是單位人員監督不到位。行政事業單位的所有人員都是預算管理工作的參與者，同時也是監督者。由于單位人員對各項業務比較熟悉，對預算編制、預算執行等更有發言權。但是，由于單位人員認為預算管理工作是財務部門的事情，形成了預算管理工作與自己無關的錯誤認識，預算監督更無從談起。

3.績效評價流于形式

績效評價是對預算編制和預算執行結果的全面考核，行政事業單位應該對績效評價結果進行整理總結、分析改進，然后運用到以后的預算編制、預算執行工作中。但是，在實際工作中，很多單位都沒有建立完善的績效評價制度，每年只是簡單地填報幾張表格，不能真實地反映預算執行效果。部分單位雖然開展了績效評價，但是績效評價結果沒有與財政預算資金申請、評先獎優等掛鉤，也沒有建立獎懲機制和問責機制，影響了各部門開展績效評價工作的積極性。有的單位雖然也進行了績效評價，但是并沒有對績效評價結果進行總結和分析，嚴重影響了績效評價作用的有效發揮。

四、行政事業單位預算管理的優化措施

1.加強預算管理體系建設

（1）完善制度體系。行政事業單位應該根據預算法規的相關內容，結合單位實際情況，制定完善的預算管理制度，對預算編制、預算執行、預算監督和績效評價等流程進行完善。同時，加強內部控制建設，將預算管理制度與財務管理制度、資產管理制度、績效評價制度相結合，強化制度約束，為更好地開展預算管理工作提供制度保障。（2）健全組織機構。行政事業單位需要將預算管理工作職責，從財務部門分離出去，成立專門的預算管理機構，成員由財務人員、內部審計人員、其他業務部門人員共同組成。行政事業單位應加強對預算管理工作的重視，針對每年的預算工作，都要根據單位的預算管理制度和業務開展情況，制訂詳細的預算方案；成立預算管理領導小組和工作小組，單位主要負責人任組長；加大宣傳力度，讓大家認識到預算管理工作不只是財務部門的工作，需要每個部門都積極參與。（3）加強隊伍建設。行政事業單位可以邀請預算管理專家授課，加大對工作人員的培訓力度；明確職責分工，避免一人多崗，培養專門的預算管理人員，不斷優化人員結構。另外，各單位還可以建立預算管理團隊，將財務會計、戰略分析、計算機等專業素養較高的復合型人才，充實到預算管理團隊，加強預算管理人才隊伍建設。

2.規范預算流程

（1）完善預算編制。一是保證預算編制范圍的全面性。行政事業單位在編制預算時，除了基本的工資福利支出和日常公用支出外，應綜合考慮單位的具體業務和職責，各部門要加強交流研討，合理地設置預算項目，減少預算編制的隨意性，確保預算編制范圍實現全覆蓋。二是選用科學合理的預算編制方法。行政事業單位需要改變傳統的預算編制方法，采用零基預算法，結合單位實際情況，對收入和支出進行全面核算與預測。比如，對于城市維護建設費，應根據城市的具體發展情況，合理估算項目的成本，合理預測項目預算數據，要保證預算數據的真實性、合理性。（2）規范預算執行。行政事業單位應定期召開預算執行分析會議，根據年初預算安排，研究各預算項目的執行情況，對各預算項目進行動態跟蹤，保證預算項目執行到位。對于基本支出，應嚴格制定經費支出標準，強化審批流程，規范財務報銷程序。對于項目支出，嚴格按照時間節點開展業務，并及時進行項目審計和結算，讓財政資金真正發揮效益；嚴格按照財政部門批復的預算方案進行支出，做到專款專用，防止財政資金浪費，保證預算執行效果。（3）加強預算監督。財政部門應加快預算一體化系統應用，使預算、決算、資產管理等數據實現有效對接，實時監測資金流向，及時制止資金挪用等問題，并落實相應的懲罰措施。行政事業單位要加大宣傳力度，加強公眾對預算管理工作的監督。單位人員應轉變思維觀念，充分認識到預算管理不只是財務部門的工作，需要所有部門都積極參與；作為預算管理工作的參與者和監督者，單位人員有責任對資金使用過程進行監督。多管齊下，發揮內部監督和外部監督的積極作用，共同對行政事業單位預算管理工作進行監督，及時發現預算編制、預算執行等方面存在的問題，并進行糾正，保證各項業務工作順利落實。

3.加強績效評價

行政事業單位需要不斷完善績效評價制度，結合單位的實際業務，制定詳細的績效評價指標，如經濟效益、社會效益、生態效益、服務對象滿意度等，并分析項目的完成情況。行政事業單位應該建立獎懲機制和問責機制，對于績效評價結果較好的部門，可以在資金分配、評先獎優等方面予以傾斜，對于績效評價結果較差的部門，要壓縮資金規模；對于資金截留、挪用等違規行為，應進行追責。行政事業單位應及時對績效評價結果進行分析和總結，為下一階段的預算管理工作提供參考。

五、結語

隨著我國財稅體制改革進程不斷加快，對行政事業單位預算管理的要求也越來越高，傳統的預算管理模式已經不能滿足現實需求。行政事業單位應以新修訂的《中華人民共和國預算法》為根本遵循，不斷完善預算管理體系，規范工作流程，加強績效評價，進一步提高預算管理水平，積極履行公共管理和公共服務職能，促進行政事業單位可持續發展。

參考文獻

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作者:劉靜 單位:煙臺市蓬萊區綜合行政執法大隊