國外農(nóng)業(yè)行政管理分析

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一、美國農(nóng)業(yè)行政管理體制的特點

（一）強調管理手段的法制化

美國農(nóng)業(yè)行政管理的典型性特點就是依法行政色彩較濃。美國農(nóng)業(yè)部的設立，包括下設各個部門的創(chuàng)立、以及相應的權力和義務、履行職能的范圍、機構的設立和改組、預算方案及實施、農(nóng)業(yè)服務資金的運用等都是由法律給予相應規(guī)定的。總統(tǒng)和各個部門的部長只能在法律授權下開展各項工作。例如，根據(jù)1994年美國農(nóng)業(yè)部改組法規(guī)定，授權由農(nóng)業(yè)部部長設立自然資源與環(huán)境副部長一職，該職位由美國總統(tǒng)和議會任命。該法令還主張建立自然資源保護局取代原有的土壤保護服務局。根據(jù)該法令，自然資源保護局所賦予的管轄權包括以下一些法令所規(guī)定的權力：鄉(xiāng)村環(huán)境保護項目（1970年法令），大平原保護項目（1935年土壤保護和國內分配條例），水岸條例；林業(yè)激勵項目（1978年合作林業(yè)援助法令），1985年食品安全法令第七部分賦予的部分職能等。行政管理的法制化避免了農(nóng)業(yè)職能履行的人治色彩，使職能的定位和效能評價建立在有據(jù)可依的基礎上，不但使農(nóng)業(yè)行政管理部門的各項權力能得到有效實施，也成為監(jiān)督和約束各個部門行政職能履行情況的有效手段。

（二）農(nóng)業(yè)政策主要通過項目方式實施

美國農(nóng)業(yè)行政管理體制的一個顯著特點是農(nóng)業(yè)政策的實施和管理都通過項目的方式來進行。采用項目管理方式，便于科學的規(guī)劃和設計，可以有效控制項目實施中的各項成本和支出，使有限的資源發(fā)揮出較大的效力，也有利于進行科學的績效評價。例如，美國營養(yǎng)政策與推廣中心推行的各類項目包括：食物和營養(yǎng)服務（FoodandNutritionService），新鮮的食品與蔬菜項目（FreshFruit&VegetableProgram），農(nóng)場婦女、嬰幼兒和兒童營養(yǎng)項目（WICFarmers’MarketNutritionProgram）和全國學校午餐項目（NationalSchoolLunchProgram（NSLP）等。美國農(nóng)業(yè)項目管理體制的另一個特點是采用財權和事權相結合的機制。美國農(nóng)業(yè)部每年都要制定本年度的財務預算，根據(jù)各部門職能和需求情況把預算在各個部門之間進行科學的分配。采用這樣的預算控制手段有利于有限公共資源的合理利用，是實行政府科學管理的有效手段。

（三）管理手段的多樣性

在對農(nóng)業(yè)進行管理時，除了采用法律手段對職能加以界定和約束外，還注重金融、貨幣、財政、風險管理、宣傳教育等多種手段的運用。例如在對農(nóng)場支持方面，較為強調各種金融手段如貸款和財政貼息等方式的運用。如給處在收獲季節(jié)的農(nóng)戶提供過渡性的營銷貸款（用于儲存而不是為了銷售），以免他們?yōu)榱速Y金需要不得不在價格低的時候出售農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)行政管理部門還提供包括設施貸款、貸款不足支付（Loandeficiencypay-men）t以及營銷損失支付（Marketlossassistantpaymen）t等。當農(nóng)戶遭受自然災害時，美國農(nóng)業(yè)部通過實施聯(lián)邦作物保險和未保險作物災害補償計劃等一系列風險管理計劃來減少了農(nóng)戶所面臨的損失。在食品營養(yǎng)和安全方面，農(nóng)業(yè)部門還廣泛采取宣傳教育的方式，加強對營養(yǎng)和膳食的科學指導，以促進糧食質量安全。這些多樣化手段的實施強化了農(nóng)業(yè)部門在管理農(nóng)業(yè)方面的效能。

（四）注重預算和績效管理

美國農(nóng)業(yè)部每年都要績效和財務報告（PAR），以對農(nóng)業(yè)部門所取得的成績和預算安排進行合理的監(jiān)督、評價和約束，使管理方式更為科學化。實行績效性管理方式的根據(jù)是在1993年頒布的政府績效和效果法令（GPRA），這個法令及其隨后頒布的一些法令規(guī)定了政府進行績效評價的模式：首先制定一個五年戰(zhàn)略計劃，在五年計劃中規(guī)定總體的戰(zhàn)略目標及每年的具體目標和安排，然后由農(nóng)業(yè)部門根據(jù)年初的計劃安排各部門的預算和項目，在年終時當年的績效和預算報告，該報告分為3個部分：績效管理的討論和分析，每年的績效報告，財務報告。財務報告主要涉及預算的實際支出、用于各種戰(zhàn)略目標的資金分配以及財務績效等方面。而績效報告則根據(jù)專家制定的標準化的數(shù)據(jù)收集和評價方法以及總體和年度計劃目標進行結果評價。例如2010年績效考評情況就是根據(jù)2010—2015年戰(zhàn)略的總體規(guī)劃和年度具體目標進行評價和總結的。這種科學的管理方式有助于提高農(nóng)業(yè)行政管理的績效，使政府的管理方式科學化、透明化和公開化，有利于減少實施中的成本和提高管理效率。

二、美國農(nóng)業(yè)行政管理體制的發(fā)展態(tài)勢

（一）在管理內容上更加注重環(huán)境保護和食品安全

根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部（USDA）2011—2015年戰(zhàn)略計劃布置，未來5年內農(nóng)業(yè)部的主要職能表現(xiàn)為以下幾個方面：①支持農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，從而使它們能夠實現(xiàn)獨立自主、繁衍以及走向繁榮。主要措施包括增加寬帶使用范圍；支持新能源發(fā)展；支持地區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)發(fā)展，如發(fā)展合作社、鼓勵銷售、建設基礎設施等；加強農(nóng)業(yè)管理、減少溫室氣體排放；為農(nóng)戶提供金融支持，以提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力等。②確保森林資源、私有土地資源被保有、保存，以及更能適應氣候變化，同時增加水資源保有量。③為了促進食品安全，確保美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長和擴大生物技術出口。主要內容包括發(fā)展農(nóng)業(yè)技術，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量；增加食物不安全地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等。④確保美國的孩子能夠獲得安全、營養(yǎng)和平衡的飲食。從以上對未來美國農(nóng)業(yè)行政管理職能的分析中可以看出，美國農(nóng)業(yè)部的職能并不是固定不變的，而是隨著環(huán)境的變化在進行不斷地修正。作為2002年農(nóng)業(yè)法的繼續(xù)，美國的《2008年農(nóng)場法令》規(guī)定，美國將增加在資源保護、新能源投入以及糧食安全及營養(yǎng)等農(nóng)業(yè)政策方面的投入。其目的在于保護農(nóng)業(yè)自然資源和環(huán)境、構建更為合理的農(nóng)民收入安全網(wǎng)、提供給農(nóng)戶安全營養(yǎng)的食物以及確保能源供應。按照美國農(nóng)業(yè)部成本預算辦公室（CBO）的估計，美國新農(nóng)業(yè)法的強制性實施成本為284億美元（2008—2012財政年度）和604億美元（2008—2017財政年度）。從表1和圖1可以看出，新農(nóng)業(yè)法中營養(yǎng)所占比例最高（2/3）、其次為自然資源保護和作物保險。和2002年農(nóng)業(yè)法相比，新農(nóng)業(yè)法增加了在營養(yǎng)、自然環(huán)境保護和作物保險等方面的投入，如新法自然資源保護項目增加了4億美元的投入額度。在糧食安全成為世界主題的時候，美國在實現(xiàn)糧食安全方面的措施更具有獨特性。美國政府不但采用各種手段提高糧食生產(chǎn)安全，也更加強調食品安全中的質量需求，推廣營養(yǎng)和食品安全的教育和實施項目，以及對貧困及低收入者、兒童的營養(yǎng)和食物供給等。近幾年美國農(nóng)業(yè)部大幅度增加了對食品營養(yǎng)方面的投入（主要是食品券），而且在新農(nóng)業(yè)法中還增加了對新鮮蔬菜、水果以及有機蔬菜的支持力度，以確立健康消費理念、推廣合理而健康的膳食消費結構。能源投入雖然只占很小部分，但和2002—2007財政年度相比，其增加的額度是較大的，而且美國出于能源自保的政治考慮，生物能源的持續(xù)增加是將來的發(fā)展趨勢，現(xiàn)今美國玉米總產(chǎn)量的1/3左右被用于能源生產(chǎn)。

（二）構建更為安全和合理的農(nóng)業(yè)收入和價格支持網(wǎng)絡

美國是世界上較為重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的發(fā)達國家之一。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是美國經(jīng)濟發(fā)展和出口的主要產(chǎn)業(yè)之一。2008年10月美國發(fā)生金融危機后，美國經(jīng)濟持續(xù)低迷，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為恢復美國經(jīng)濟和緩解就業(yè)壓力的有力保障。農(nóng)業(yè)也是美國出口的主要產(chǎn)業(yè)。從歷史年份來看，美國一直是凈進口國，但在出口產(chǎn)業(yè)結構的構成上看，農(nóng)業(yè)卻是農(nóng)業(yè)凈出口產(chǎn)業(yè)，美國是世界上最大的大豆和玉米出口國以及牛肉出口國。因此，美國非常重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對美國經(jīng)濟的提升作用，在農(nóng)業(yè)政策上也體現(xiàn)出對農(nóng)業(yè)的支持，尤其是近年來支持力度越來越大。實際上美國政策并不是一貫性地對農(nóng)業(yè)實行較大力度地支持，早期的1996年美國農(nóng)業(yè)法是要逐步實行彈性的、靈活的農(nóng)業(yè)政策，目的是想通過政策引導減少政府對農(nóng)業(yè)的補貼，使農(nóng)業(yè)逐步走向市場化。但是《2002年農(nóng)業(yè)法》新法出臺后，農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了變化，政府對農(nóng)業(yè)的干預性和支持力度加強，而且2008年開始實施的新農(nóng)業(yè)法進一步加強了支持力度和支持范圍。這種變化實際上與國際上糧食安全的總體趨勢和美國經(jīng)濟現(xiàn)狀，以及美國農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟中的地位相適應。2008年新農(nóng)業(yè)法延續(xù)了《2002年農(nóng)業(yè)法》收入和價格支持的總體框架，但是在支持方式和結構上進行了新的調整，并且對于部分商品的目標價格和貸款利率也進行了相應的調整。如在商品程序中引入了新的以收入支持為基礎的作物平均收入選擇（ACRE）程序，從而減少了在商品程序上的預算投入，并相應增加了作物保險投入和追加新的災害補助等。雖然從總體上看，未來年度商品投入總額和過去年度相比總額下降，但由于引入新的基于收入的支持項目（屬于綠箱政策），減少了美國過去實行以價格支持為主導所造成的價格扭曲，不但可以緩解國際組織的壓力，也可以減少美國預算支出，在美國預算赤字和財政吃緊的狀態(tài)下尤其必要。而且新的農(nóng)業(yè)法雖然在總額上支持力度減少，但是在結構和范圍上進行了調整。如蔬菜、水果、堅果等傳統(tǒng)上由市場化運作的項目也被加入進來，在反周期貸款和市場營銷貸款中部分商品的目標價格和貸款利率也相應提高。所以從總體來說，新的農(nóng)業(yè)法試圖在保持預算中立的情況下，構造更為市場化和覆蓋面較廣的農(nóng)場收入安全網(wǎng)絡（FarmSafetyNe）t。收入安全網(wǎng)絡（表2）在支持美國農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進收入穩(wěn)定方面將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。從圖2可以看出，美國農(nóng)戶凈收入總體趨勢近些年是持續(xù)增加，但是年度間波動較大。政府的收入支持額度從總體來看是呈穩(wěn)定上升趨勢的，尤其是從2007年到現(xiàn)在基本上持平衡態(tài)勢，這也反映出政府實行這一支持的立場———即穩(wěn)定農(nóng)戶的收入，減少市場價格的波動。總之，美國政府依然對農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)發(fā)展給予較多的支持，并且調控手段日益市場化，這對于促進國內農(nóng)業(yè)發(fā)展和提升國際競爭力將起到重要作用，這些新政策對于像中國這樣的農(nóng)業(yè)大國將形成較大的競爭壓力。

（三）行政管理體制的分權化、公共服務的市場化導向和契約管理

無論在農(nóng)業(yè)領域還是在其他領域，政府管理一直以來都被認為是低效率的。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）總結的各國農(nóng)業(yè)行政管理的經(jīng)驗，得出以下結論：①政府直接涉入農(nóng)業(yè)或其他部分被認為是無效率的。②在政府直接管理的模式下，資源分配主要是基于政策上的考慮。③政府減少和糾正市場失靈上的能力是有限的，因為政府行政的目的主要從公平的角度加以考慮。基于以下原因，F(xiàn)AO認為盡可能多地讓私人和非營利性企業(yè)參與農(nóng)業(yè)管理可以提高政府管理效率。從20世紀90年代開始，美國開始了“新公共管理”運動，這個理念是美國的管理學者奧斯本（Osborne）和蓋博樂（Gaeble）r在《管理再塑》一書中提出的。主要的思想是在政府管理中引入企業(yè)管理機制，從而提高管理效率。受這種思潮和理念影響，美國的農(nóng)業(yè)行政管理體制發(fā)生了變革，主要趨勢有兩個：私有化（Privation）和權力分散化（Devo-lutionordecenttralization）。它們被認為是促進美國政府加強管理效率的有效手段，已經(jīng)成為美國行政管理體制變革和發(fā)展的趨勢（Savas，2000）。所謂分權化是指行政管理權力和財權從聯(lián)邦政府一級轉移到州及地區(qū)一級，而私有化則是當?shù)卣ㄟ^契約把部分公共服務職能讓渡給私人部門，引進市場化管理。實行分權化的原因在于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有地域上的多樣性和季節(jié)性，而實行聯(lián)邦制的統(tǒng)一管理則無法滿足這種需求。授權地方政府進行管理則更能夠貼近當?shù)剞r(nóng)戶的偏好，提供更多的福利，經(jīng)濟上也較為合算（Craig等，2004）。分權化的主要方式是由聯(lián)邦政府將部分項目以授權和資金支持的形式下放給州和地方政府，目前這些項目主要集中于自然資源和保護，研究、教育和推廣以及鄉(xiāng)村發(fā)展、食品安全等方面。例如農(nóng)業(yè)部社區(qū)食品安全機構的主要職責是“幫助非營利性團體、信托組織、州和地方政府機構、團體和個人去戰(zhàn)勝饑餓、改善營養(yǎng)、加強地方食品系統(tǒng)以及幫助低收入者自給自足。”這個項目主要是針對地方政府的，因此只要地方政府認為可以促進地區(qū)食品安全的項目可以向這個機構提出授權和申請，得到資助并加以實施。在當?shù)卣芾碇校r(nóng)村公共服務除了政府外，私人企業(yè)、非營利性團體和其他政府組織也成為當?shù)毓卜盏奶峁┱摺＾r(nóng)村公共服務私有化是政府政策推動的結果，通過授權企業(yè)社區(qū)項目和新市場法令等項目的實行，當?shù)卣还膭顚嵭泄卜掌髽I(yè)化改制，并通過契約對它們實施管理。在這種形式下，政府的主要職能是制定、監(jiān)督和實施契約。從1982年開始，國際城鄉(xiāng)協(xié)會（InternationalCityCountyMan-agementAssociation，ICMA）以5年一周期對當?shù)卣捌渌卜战M織進行調查，調查類別主要包括政府公共服務、政府間合作、營利性私人企業(yè)、非營利性組織等，最近的一次調查為2002—2007年。調查結果顯示，2007年農(nóng)村公共服務的主要提供者為政府（60%）、政府間合作（16%）及私人企業(yè)（15%）。而且這個周期（2002—2007）和上個周期（1997—2002）在趨勢上存在不同，上個周期政府提供的公共服務占比例上升較快，而政府間合作和私人企業(yè)所占比例下降。這個周期卻表現(xiàn)為相反的趨勢，政府提供的服務下降，而政府間合作和私人企業(yè)提供的服務比例卻在上升。這種趨勢表明，在美國農(nóng)業(yè)管理部門面臨趨緊的資金壓力下，私有化和當?shù)卣g實行合作管理已成為政府實施公共管理的主要替代模式。

總之，美國的農(nóng)業(yè)行政管理體制具有較強的法制化和科學管理的特點。其管理方式迫于國內外壓力也發(fā)生變化，逐漸向減少市場扭曲和更為公平的方向演變。但是美國農(nóng)業(yè)政策依然保持著一貫性，即對農(nóng)戶提供較大的支持。因此，研究美國農(nóng)業(yè)行政管理體制的變革趨勢及特點，對于中國農(nóng)業(yè)行政管理體制的改革和創(chuàng)新都具有較強的借鑒意義。