稀土稅費(fèi)革新與所在地的發(fā)展

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本文作者：賴丹邊俊杰作者單位：江西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

0前言

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，在高新技術(shù)和軍事領(lǐng)域的應(yīng)用價(jià)值極高.近年來(lái)，稀土特別是離子型稀土獨(dú)特的資源價(jià)值引起了國(guó)內(nèi)外各界的極大關(guān)注.稀土資源對(duì)于資源地而言，是其賴以生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ).然而，豐富的資源往往給資源地帶來(lái)的并不都是福址，在我國(guó)的稀土資源地，正面臨著結(jié)構(gòu)不平衡、生態(tài)環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)乏力、貧富差距不斷擴(kuò)大以及貧困人口增多等方面的困境.通過(guò)征稅促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題一直是國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一.對(duì)于該領(lǐng)域研究的理論基礎(chǔ)，國(guó)外學(xué)者主要從外部性角度加以說(shuō)明.英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古(1920)首次提出了政府可利用稅收來(lái)消除資源利用中的外部性的思想[1]，此后蘭德?tīng)枴ⅤU莫爾和奧茨對(duì)環(huán)境外部性問(wèn)題進(jìn)行了拓展研究.蘭德?tīng)柦⒘伺晾弁型獠啃?yīng)模型，認(rèn)為自然資源消費(fèi)的不可分割性以及非專有性造成了許多污染問(wèn)題，同時(shí)比較了規(guī)章制度、征稅和收費(fèi)在有效利用資源過(guò)程中的效力[2].鮑莫爾和奧茨一致認(rèn)為要使企業(yè)排污的外部成本內(nèi)部化，需要對(duì)企業(yè)的污染物排放征稅，以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)[3].對(duì)于征稅促進(jìn)資源可持續(xù)利用的依據(jù)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者也偏重于西方經(jīng)典的外部性理論和公共物品理論.高萍（2004）認(rèn)為，市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)因資源開(kāi)采對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境以及后代資源基礎(chǔ)所產(chǎn)生的外部性成本是失靈的，需要國(guó)家利用稅收這一重要的經(jīng)濟(jì)杠桿參與調(diào)節(jié)，環(huán)境保護(hù)稅是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不可偏廢的經(jīng)濟(jì)手段[4].龔輝文(2005)認(rèn)為，征收資源稅可以消除由于市場(chǎng)機(jī)制存在的經(jīng)濟(jì)外部性缺陷而導(dǎo)致本身存在過(guò)度開(kāi)發(fā)使用自然資源的內(nèi)在誘因[5].胡志軍(2006)認(rèn)為，政府對(duì)于外部性的糾正有征稅和補(bǔ)貼兩種方式，補(bǔ)貼雖可使污染成本內(nèi)部化，但會(huì)增加政府財(cái)政支出，而征稅不僅使成本內(nèi)部化，還會(huì)為政府環(huán)保投入提供穩(wěn)定的資金來(lái)源[6].總而言之，國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為征稅可以有效消除資源開(kāi)發(fā)使用產(chǎn)生的負(fù)外部性，研究視角多聚焦于礦產(chǎn)資源以及礦產(chǎn)資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，或是基于可持續(xù)發(fā)展觀的整個(gè)礦產(chǎn)資源大類稅收改革問(wèn)題，而專門(mén)針對(duì)稀土這類特殊資源的稅費(fèi)制度與資源地可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系的研究則尚未展開(kāi).資源地之所以難以逃脫“資源詛咒”的命運(yùn)，與現(xiàn)行不合理的稅費(fèi)制度安排有關(guān).在現(xiàn)行稅費(fèi)制度下，開(kāi)采企業(yè)獲取了大量的利潤(rùn)，而留給資源地的則是滿目瘡痍的生態(tài)環(huán)境和日益枯竭的稀土資源，資源地逐漸陷入到一個(gè)“資源開(kāi)發(fā)-環(huán)境污染-發(fā)展粗放-貧困加劇”惡性循環(huán)的怪圈之中.因此，只有通過(guò)改革現(xiàn)行稀土資源稅費(fèi)制度，合理加大稀土開(kāi)采的稅收成本，調(diào)節(jié)稀土企業(yè)成本和利潤(rùn)構(gòu)成，才能實(shí)現(xiàn)稀土價(jià)值和價(jià)格的統(tǒng)一，促進(jìn)稀土資源及資源地的可持續(xù)發(fā)展.在目前稀土價(jià)格能夠覆蓋其完全成本的背景下，正是稀土資源稅費(fèi)制度改革的最佳時(shí)機(jī).本文以南方離子型稀土主產(chǎn)區(qū)贛州市為例，試圖從其地方財(cái)政狀況與稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀中，找到現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度對(duì)資源地可持續(xù)發(fā)展的制約因素，尋求通過(guò)資源環(huán)境稅費(fèi)改革促進(jìn)資源地可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)策略.

1贛州財(cái)政和稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1贛州財(cái)政基本情況

贛州是全國(guó)著名的革命老區(qū)、國(guó)家級(jí)歷史文化名城，素有紅色故都、江南宋城、客家搖籃、稀土王國(guó)、世界鎢都、世界橙鄉(xiāng)之稱.近年來(lái)，贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，人民生活明顯改善，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展.但由于種種原因，贛州仍然是我國(guó)中部一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和財(cái)政困難地區(qū).與全國(guó)、全省及周邊地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政總量規(guī)模小、人均水平低、財(cái)政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，贛州財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入、財(cái)政支出分別占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份額”大大低于贛州人口、地域在江西的比重.同時(shí)，人均收支水平明顯偏低，2010年，贛州人均財(cái)政總收入1535元，僅為全國(guó)、全省、西部地區(qū)平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方財(cái)政收入945元，僅為全國(guó)、全省、西部地區(qū)平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均財(cái)政支出2838元，僅為全國(guó)、全省、西部地區(qū)平均水平的42%、66%、48%.贛州人均決算財(cái)力僅相當(dāng)于全省平均水平的23，70%左右的財(cái)力要用于人員經(jīng)費(fèi)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出需要，僅維持著最基本、低標(biāo)準(zhǔn)的保障水平，全市有11個(gè)縣從2002年至今仍為赤字縣.

1.2稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

贛州所擁有的離子型中重稀土資源是國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，包含17種稀土元素，其中富含的鋱、鏑、銪、釔等元素是發(fā)展尖端科技和國(guó)防工業(yè)的重要元素，具有其他稀土資源不可替代的優(yōu)勢(shì)，目前累計(jì)查明離子型稀土資源儲(chǔ)量和保有量居全國(guó)第一.經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，贛州已成為全國(guó)最大的稀土原礦、冶煉生產(chǎn)基地、稀土資源綜合利用基地，離子型稀土礦生產(chǎn)和分離能力均占到全國(guó)同類礦產(chǎn)品一半以上，2011年贛州稀土規(guī)模以上企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入約占全國(guó)同行業(yè)的三分之一.但是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等一系列問(wèn)題也在制約著贛州稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展.

（1）地方經(jīng)濟(jì)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)依賴程度高.2011年，贛州規(guī)模以上稀土企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占全市的20.3％，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)占53.5%，實(shí)現(xiàn)稅金占33.5％，對(duì)財(cái)政總收入增收貢獻(xiàn)率達(dá)35%，稀土產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)普遍占資源縣財(cái)政收入的40%～70%，是資源縣保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保發(fā)展的重要支柱.而目前按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，贛州稀土應(yīng)淘汰落后開(kāi)采方式、壓縮冶煉分離產(chǎn)能，按現(xiàn)有價(jià)格計(jì)算，每年預(yù)計(jì)減少財(cái)政收入25億元以上，其中減少地方財(cái)政收入約13億元，對(duì)仍屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和“吃飯型”財(cái)政的贛州帶來(lái)較大影響[7].

（2）歷史遺留的生態(tài)環(huán)保壓力大.20世紀(jì)80年代，受“大礦大開(kāi)、小礦小開(kāi)、有水快流”的思想指導(dǎo)，南方稀土一度出現(xiàn)一哄而上、全民開(kāi)礦、亂采濫挖的狀況，造成了諸如資源浪費(fèi)、水土流失、環(huán)境污染和地質(zhì)災(zāi)害隱患等一系列嚴(yán)重的歷史遺留問(wèn)題，特別是生態(tài)環(huán)境治理的任務(wù)十分艱巨.經(jīng)初步測(cè)算，贛州因?yàn)橄⊥灵_(kāi)采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復(fù)性治理費(fèi)用高達(dá)380億元[8].

（3）稀土開(kāi)發(fā)秩序監(jiān)管難度大、成本高.與北方稀土不同，南方離子型稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開(kāi)采成本低，工藝簡(jiǎn)單，盜采十分容易.隨著稀土價(jià)格上漲，受利益驅(qū)使，亂采濫挖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和經(jīng)費(fèi)打擊非法行為，所承擔(dān)的管理責(zé)任加重.據(jù)統(tǒng)計(jì)，贛州市每年用于維護(hù)礦業(yè)秩序的經(jīng)費(fèi)都在4000萬(wàn)元以上，當(dāng)?shù)卣膲毫Ψ浅４?

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低，應(yīng)用研發(fā)能力不強(qiáng).稀土產(chǎn)業(yè)仍以前端產(chǎn)業(yè)為主，前端產(chǎn)業(yè)占產(chǎn)業(yè)總量的80%以上，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)也主要體現(xiàn)在初級(jí)加工領(lǐng)域，深加工應(yīng)用產(chǎn)品少且附加值不高，高性能新材料的比重還不高，高端應(yīng)用產(chǎn)品幾乎為空白，應(yīng)用研發(fā)能力不強(qiáng)，具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)、高端產(chǎn)品少.

2現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展

目前，稀土資源開(kāi)采企業(yè)除繳納一般性普遍征收的增值稅、企業(yè)所得稅、城建稅及教育費(fèi)附加等通用稅費(fèi)外，還需繳納資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款、環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)等專門(mén)稅費(fèi).此外，采礦企業(yè)被國(guó)家批準(zhǔn)開(kāi)采權(quán)以后，還要交納一定的“礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金”（以下簡(jiǎn)稱保證金）.囿于現(xiàn)行資源稅制的缺點(diǎn)，稀土資源地并沒(méi)有隨著資源的開(kāi)發(fā)而獲得相應(yīng)的發(fā)展，現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度在一定程度上制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展.

2.1資源稅稅制設(shè)計(jì)不合理，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，助推了資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境惡化

資源稅開(kāi)征的目的是調(diào)節(jié)資源開(kāi)采中的級(jí)差收益，促進(jìn)資源合理利用.在統(tǒng)籌區(qū)域間的財(cái)政能力上，資源稅本應(yīng)發(fā)揮重要作用，理應(yīng)成為地方財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來(lái)源.然而長(zhǎng)期以來(lái)，資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，而且采用從量定額的計(jì)征方式，缺乏應(yīng)有的價(jià)格彈性，使得現(xiàn)行資源稅對(duì)區(qū)域間財(cái)政能力的調(diào)節(jié)作用非常有限，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)度很低.以擁有豐富的稀土、鎢資源的贛州市為例，巨大的資源優(yōu)勢(shì)并未因?yàn)橘Y源的不斷開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化為地方政府的財(cái)政優(yōu)勢(shì).盡管新施行的《資源稅暫行條例》將我國(guó)離子型稀土（原礦）資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為30元/t，與之前相比調(diào)高了10倍，但相對(duì)于每噸幾十萬(wàn)元的稀土價(jià)格來(lái)說(shuō)，每噸3.6萬(wàn)元（按精礦對(duì)原礦折算比1∶1200計(jì)算）的資源稅顯得微不足道.贛州市2011年資源稅占地方財(cái)政收入的比重為1.65%，與上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是說(shuō)，隨著稀土資源價(jià)格的飛漲，資源稅收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)度不升反降，現(xiàn)行的資源稅制并未起到調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的作用.資源補(bǔ)償費(fèi)開(kāi)征的目的是維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)收益，保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查、合理開(kāi)發(fā)和保護(hù).我國(guó)資源補(bǔ)償費(fèi)類似于國(guó)外普遍征收的“權(quán)利金”，體現(xiàn)的是國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益.近年稀土價(jià)格水平已發(fā)生很大變化，但體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)益的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率一直未能調(diào)整，如離子型稀土資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率為4%，遠(yuǎn)低于國(guó)外“權(quán)利金”10%的水平.資源稅稅收增幅緩慢和極低的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不僅影響了資源地的財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加大了與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，而且稀土資源進(jìn)入市場(chǎng)的成本過(guò)低，擴(kuò)大了稀土開(kāi)采的利潤(rùn)空間，加劇了稀土行業(yè)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和過(guò)度開(kāi)采，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重，造成嚴(yán)重污染甚至誘發(fā)多種地質(zhì)災(zāi)害，極大阻礙了資源地經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展.如贛州的稀土開(kāi)采點(diǎn)曾達(dá)1035個(gè)，目前的廢棄稀土礦點(diǎn)達(dá)到542個(gè)，造成大量資源的積壓和浪費(fèi)[9].

2.2環(huán)境補(bǔ)償成本過(guò)低，無(wú)法滿足環(huán)境污染治理投資的需要

稀土在開(kāi)采、選冶、分離等生產(chǎn)過(guò)程中都會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響.稀土礦區(qū)植被破壞、水土流失嚴(yán)重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物對(duì)我國(guó)重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等廢氣對(duì)大氣也造成了污染.放射性的尾礦和廢渣不僅對(duì)環(huán)境造成污染，也對(duì)公眾安全構(gòu)成威脅.正是由于稀土生產(chǎn)污染大、環(huán)境代價(jià)高，一些稀土資源儲(chǔ)量豐富的國(guó)家（如美國(guó)）干脆封存本國(guó)礦山，選擇從中國(guó)廉價(jià)購(gòu)入，這是導(dǎo)致中國(guó)稀土生產(chǎn)和出口量占全球比例較高的一個(gè)主要原因.長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境成本被外部化，未實(shí)質(zhì)性進(jìn)入到稀土的供給成本中.目前環(huán)境補(bǔ)償性的收費(fèi)只有與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的收費(fèi)，如水保部門(mén)征收的水土保持費(fèi)、水土流失防治費(fèi)，林業(yè)部門(mén)征收的森林植被恢復(fù)費(fèi)，環(huán)保部門(mén)征收的排污費(fèi).這些環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)雖然對(duì)資源地的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理起了一定的積極作用，但由于制度設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性，而且多頭管理，收費(fèi)支出缺乏剛性，使用沒(méi)有受到應(yīng)有的監(jiān)督，很大部分的資金并未用于環(huán)境保護(hù)和治理用途上，因此這些收費(fèi)根本無(wú)法滿足生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所需巨額資金的需要.以贛州市為例，贛州經(jīng)濟(jì)落后，對(duì)資源和環(huán)境的依賴性大，長(zhǎng)期以來(lái)稀土無(wú)序開(kāi)采造成了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，全市稀土礦山毀壞面積達(dá)78.13km2，水土流失破壞面積7.72km2，共計(jì)85.85km2[9].如果要對(duì)開(kāi)采稀土等礦產(chǎn)破壞的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，初步預(yù)計(jì)資金投入將高達(dá)380億元以上[8].另?yè)?jù)相關(guān)資料顯示，2011年贛州稀土產(chǎn)業(yè)主營(yíng)收入374億元，利潤(rùn)為68億元，全年所上交的稀土資源稅總額僅3億多元，即使加上近幾年來(lái)所有礦山企業(yè)的環(huán)境保證金4.17億元，也只不過(guò)是7億多元.由此看來(lái)，380億的巨額“環(huán)保欠款”已是去年贛州市整個(gè)稀土行業(yè)利潤(rùn)的6倍之多[8].

2.3稀土資源收益分配不合理，中央政府宏觀調(diào)控功能弱化

稀土資源收益劃分所涉及到的利益主體主要包括中央、地方政府、資源企業(yè)、社會(huì)公眾（主要指資源地居民），不同利益主體有著不同的利益訴求.如果收益分配機(jī)制不合理，不僅有悖于“公平性原則”和“效率原則”，如出現(xiàn)中央政府與地方政府間的縱向不公平，中央政府宏觀調(diào)控效率低下，也會(huì)嚴(yán)重制約礦產(chǎn)資源和資源地的可持續(xù)發(fā)展.在稀土資源地，由于資源收益分配不合理，加劇了資源問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的凸顯.首先，資源企業(yè)攫取了稀土資源開(kāi)發(fā)的大部分利益.前已述及，稀土資源稅額和資源補(bǔ)償費(fèi)偏低，資源耗竭成本和環(huán)境補(bǔ)償成本也未實(shí)質(zhì)進(jìn)入企業(yè)的稅收成本，在生產(chǎn)成本和稅收成本較低的情況下，稀土價(jià)格上漲所帶來(lái)的巨額利潤(rùn)被稀土企業(yè)所獲取.這使得稀土資源的增值無(wú)法在國(guó)家稅收收入中得以體現(xiàn)，國(guó)家利益和地方利益無(wú)法得到保障，稅收的調(diào)節(jié)功能也進(jìn)一步弱化.其次，資源地政府收益分配份額偏低.稀土資源的終極所有權(quán)屬于國(guó)家，而資源因地域分布關(guān)系，對(duì)資源的管理職責(zé)主要由地方政府履行，這使得地方政府承擔(dān)了較重的事權(quán).而目前稀土資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境的惡化進(jìn)一步加大了資源地地方政府的管理重任，而在承擔(dān)較大的支出責(zé)任的同時(shí)，由于我國(guó)稀土資源政府間的收益劃分過(guò)于重視資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益的劃分，而忽視負(fù)外部性的環(huán)境成本的承擔(dān)，使得資源地地方政府收益分配比例偏低，從而缺乏足夠的財(cái)力有效保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境.比如，稀土稅費(fèi)中的增值稅、企業(yè)所得稅占據(jù)其大部分份額，而這兩項(xiàng)稅種屬于中央與地方共享稅，中央占據(jù)了稅收收入的絕大部分；而稀土資源稅作為地方稅主體稅種，規(guī)模小，收入彈性低，導(dǎo)致地方財(cái)政增收乏力，收入難以滿足地方政府支出的需要.又如，在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成上，中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得經(jīng)省、市、縣再分成后，留給資源縣的補(bǔ)償費(fèi)所剩無(wú)幾，而且分成返還時(shí)間較長(zhǎng).同時(shí)，由于資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，致使資源地地方政府、社會(huì)公眾不僅沒(méi)有從資源開(kāi)發(fā)中獲得相應(yīng)的好處，還要承受資源開(kāi)采造成的礦山環(huán)境、生態(tài)破壞帶來(lái)的不利影響[10].這種分配制度使得地方政府所享有的財(cái)權(quán)和承擔(dān)的事權(quán)不一致，在一定程度上損害了地方政府和社會(huì)公眾應(yīng)得的利益.最后，資源稅的收入歸屬和利益分配缺乏合理性.從國(guó)家賦予地方政府的職責(zé)來(lái)看，地方政府應(yīng)當(dāng)利用資源謀求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的和諧發(fā)展，而事實(shí)上，一些稀土資源地的地方政府為了謀求資源的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視稀土資源的保護(hù).比如，現(xiàn)行分稅制將資源稅劃為中央與地方共享收入，而實(shí)際操作時(shí)稀土資源稅屬于地方稅性質(zhì).這種收入分配格局下，對(duì)資源的開(kāi)采越多，地方政府的財(cái)政收入也越多.這樣便不可避免地產(chǎn)生了負(fù)向激勵(lì)作用，地方政府寧可犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致稀土資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和環(huán)境的不斷惡化.而且，由地方政府掌握全部的資源稅，也不利于中央政府從宏觀調(diào)控角度統(tǒng)籌考慮資源稅在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距以及改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活條件等方面的作用[11].

3促進(jìn)稀土資源地可持續(xù)發(fā)展的資源稅制改革建議

可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求能力的一種注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的增長(zhǎng)模式，其內(nèi)涵包括生態(tài)的可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)和社會(huì)的可持續(xù)三個(gè)方面[12].由于稅收在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中起著獨(dú)特的作用，因此，針對(duì)現(xiàn)行稀土稅費(fèi)制度中出現(xiàn)的問(wèn)題，制定科學(xué)、合理的稅費(fèi)制度是解決“稀土亂象”以及實(shí)現(xiàn)資源地可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一.目前，我國(guó)政府為了有效解決稀土行業(yè)所存在的諸如喪失稀土出口的定價(jià)權(quán)、生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)、稀土高端應(yīng)用研發(fā)滯后等問(wèn)題，試圖通過(guò)整合的方式來(lái)加以解決，于2011年5月出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出積極推進(jìn)稀土行業(yè)兼并重組，加快實(shí)施大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高稀土行業(yè)集中度[13].在今年3月份美、歐、日聯(lián)手向WTO提起針對(duì)中國(guó)限制稀土出口的貿(mào)易訴訟后，我國(guó)政府加快了國(guó)內(nèi)稀土企業(yè)整合進(jìn)程.整合必然會(huì)涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行業(yè)整合中過(guò)度著眼于戰(zhàn)略利益而忽視了地方利益，比如通過(guò)央企對(duì)稀土資源進(jìn)行跨地區(qū)整合，稀土資源地的利益可能會(huì)因此而難以得到保障，從而加劇區(qū)域之間發(fā)展的不平衡.由于資源地承擔(dān)著稀土開(kāi)采的耗竭成本和環(huán)境成本，而且地方經(jīng)濟(jì)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)依賴程度越來(lái)越高，因此，在“稀土整合”觸及多方利益特別是資源地利益，稀土資源的開(kāi)發(fā)已對(duì)資源地的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響的情況下，我國(guó)的稀土資源稅費(fèi)制度改革必須高度重視資源地的利益訴求.根據(jù)利益需求進(jìn)行合理的利益調(diào)整和平衡不僅是確保稀土行業(yè)整合成功和稀土資源稅制改革有效實(shí)施的重要因素，更是促進(jìn)稀土資源地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證.

3.1完善資源稅稅制，加大資源稅稅收彈性

現(xiàn)行資源稅稅制不合理主要集中在計(jì)稅方式和計(jì)稅依據(jù)上.隨著稀土資源應(yīng)用價(jià)值的不斷提高以及其稀缺性的特點(diǎn)，稀土價(jià)格與原來(lái)的“白菜價(jià)”相比，必然會(huì)有大幅度的上漲.因此，為了發(fā)揮稀土資源價(jià)稅的聯(lián)動(dòng)作用，將現(xiàn)行的資源稅計(jì)稅方式改為從價(jià)計(jì)征，并選擇按照稀土資源的實(shí)際開(kāi)采量或生產(chǎn)數(shù)量的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)是必要和緊迫的.這樣不僅可以通過(guò)增加稀土開(kāi)發(fā)成本扭轉(zhuǎn)稀土企業(yè)的過(guò)度開(kāi)發(fā)行為，促進(jìn)資源的節(jié)約和保護(hù)；而且可以增加資源地地方政府財(cái)力，增強(qiáng)其治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的公共服務(wù)能力.在資源稅稅率設(shè)計(jì)上，從國(guó)外的礦業(yè)大國(guó)的資源稅制度來(lái)看，各國(guó)的資源稅率以動(dòng)態(tài)稅率（即比率稅率和浮動(dòng)定額稅率）為主，從而使稅收收入富有彈性.我國(guó)稀土由于資源稟賦的差異，使不同地理位置、不同資源儲(chǔ)量、不同資源條件的稀土收益有較大不同，而且稀土開(kāi)采的生產(chǎn)成本隨著開(kāi)采深度的增加而增加，其收益在不同時(shí)期是不同的.因此，稀土資源稅稅率采用比例稅率比較適宜，并綜合資源的優(yōu)劣程度、地理位置、開(kāi)采技術(shù)要求和不同開(kāi)采階段等方面的客觀差異，科學(xué)、系統(tǒng)地設(shè)計(jì)差異化稅率，這樣才能體現(xiàn)級(jí)差收益[14].

3.2整合環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)項(xiàng)目，開(kāi)征獨(dú)立環(huán)境保護(hù)稅

由于目前的環(huán)境保護(hù)性收費(fèi)對(duì)環(huán)境污染的調(diào)控力度弱，政策效果不明顯，環(huán)境保護(hù)功能無(wú)法體現(xiàn).而我國(guó)現(xiàn)行稅費(fèi)制度中尚缺乏直接針對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞所征收的獨(dú)立環(huán)境稅稅種.環(huán)境稅不僅能夠突破現(xiàn)有環(huán)境收費(fèi)制度的局限性，而且能夠有效解決稅收公平性和效率性問(wèn)題.可見(jiàn)，整合現(xiàn)有的環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅尤為重要和迫切.環(huán)境保護(hù)稅在征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和方式均與資源稅存在明顯差異，因此應(yīng)區(qū)別于資源稅獨(dú)立開(kāi)征.稀土行業(yè)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅主要遵循“誰(shuí)污染、誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則，針對(duì)礦山生產(chǎn)作業(yè)中產(chǎn)生的排放污染物征收污染排放稅，對(duì)稀土開(kāi)采行為征收生態(tài)保護(hù)稅等.在環(huán)境保護(hù)稅剛開(kāi)征時(shí)應(yīng)考慮企業(yè)的承受能力，稅率不宜過(guò)高，在企業(yè)可承受的負(fù)擔(dān)范圍內(nèi)確定稅額標(biāo)準(zhǔn)，稅率水平應(yīng)根據(jù)環(huán)境治理情況及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素進(jìn)行定期測(cè)算調(diào)整[15].在開(kāi)征環(huán)境稅的同時(shí)，為了激勵(lì)礦山企業(yè)積極主動(dòng)采取有效措施削減污染排放量，可利用減免稅收和抵免政策等稅收優(yōu)惠政策加以調(diào)節(jié)，將防治污染行為的“事前”、“事中”、“事后”控制有效銜接起來(lái)，促使企業(yè)增強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，減輕對(duì)環(huán)境的破壞程度.

3.3明確礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的定位，提高征收標(biāo)準(zhǔn)

從我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度整體看，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)、歸屬和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美國(guó)、加拿大、澳大利亞等礦業(yè)生產(chǎn)大國(guó)，礦業(yè)稅費(fèi)都是同時(shí)并存的，既有一般性的稅收，如各類所得稅，也有專門(mén)的礦業(yè)稅費(fèi)，如權(quán)利金、環(huán)保收費(fèi)或礦業(yè)收費(fèi)以及礦產(chǎn)資源稅，雖然在“費(fèi)”、“稅”名稱上無(wú)嚴(yán)格區(qū)分，但他們的解釋、計(jì)征辦法以及征管與歸宿都有明確區(qū)別.因此，將資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅的征收范圍或者將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)視為行政性收費(fèi)，都是不合理的.鑒于稀土資源補(bǔ)償費(fèi)率過(guò)低加劇了稀土行業(yè)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和資源的過(guò)度開(kāi)采，適當(dāng)提高補(bǔ)償費(fèi)率是必要的.目前離子型稀土精礦價(jià)格大概在35萬(wàn)元/t左右，精礦對(duì)原礦的計(jì)稅折算比為1∶1200，原礦按30元/t計(jì)算，則精礦資源稅為3.6萬(wàn)元/t，每噸精礦資源稅所占比例大約為10%.如果將補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率區(qū)間調(diào)整為4%～10%，則每噸精礦資源稅費(fèi)所占比重為14%～20%，相對(duì)于目前稀土開(kāi)采企業(yè)36%以上的收入利潤(rùn)率，企業(yè)完全可以承受.

3.4調(diào)整收益分配格局，重點(diǎn)向資源地傾斜

近年來(lái)隨著稀土價(jià)格特別是南方離子型稀土價(jià)格的飛漲，導(dǎo)致非法開(kāi)采、盜采盜挖的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境也日益惡化.稀土資源地地方政府承擔(dān)著對(duì)稀土資源管理的職責(zé)，在保護(hù)資源的合理開(kāi)發(fā)和使用的同時(shí)，還要解決稀土開(kāi)采所帶來(lái)的負(fù)外部效應(yīng)，如環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，以及稀土資源枯竭時(shí)所面臨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題.因此，在稀土資源收益分配上，權(quán)衡各方利益，重點(diǎn)向資源地傾斜，是合情合理的.

（1）改革資源稅的利益分配.稀土資源稅作為地方稅種制約了中央對(duì)地方進(jìn)行宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，將稀土資源稅改為共享稅可以有效解決這一問(wèn)題.同時(shí)，我們必須注意到，礦產(chǎn)資源的屬地性使得資源的開(kāi)發(fā)和利用對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)和環(huán)境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配時(shí)必須充分考慮資源地地方政府的成本補(bǔ)償問(wèn)題.基于此，我們認(rèn)為資源稅的分配應(yīng)以中央拿小頭，地方拿大頭為宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式撥付給資源地，并保證其專款專用.

（2）將環(huán)境稅作為中央與地方共享稅.環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(EKC)表明：地方政府的稅收收入或可支配財(cái)力的增加有利于生態(tài)環(huán)境的污染治理.稀土開(kāi)發(fā)所造成的環(huán)境污染不僅僅限于資源地的區(qū)域范圍內(nèi)，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等廢氣也危及到了其他區(qū)域.為了保證中央可以集中部分財(cái)力解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染問(wèn)題，發(fā)揮稅收調(diào)控的作用，將環(huán)境稅列為中央與地方共享稅比較恰當(dāng)；同時(shí)，鑒于稀土資源的開(kāi)發(fā)和利用主要是對(duì)資源地的生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生重大影響，而且整合地方政府原有的環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)項(xiàng)目后，減少了地方財(cái)政收入，環(huán)境保護(hù)稅的收入分配應(yīng)偏向資源地，由地方分享大部分的比例，并采取專款專用的方式進(jìn)行管理和使用[15].

（3）加大礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中央所得部分向資源原地的轉(zhuǎn)移支付力度.為了調(diào)動(dòng)資源原產(chǎn)地地方政府、廣大群眾珍惜資源和保護(hù)資源的積極性，在保持礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中央和地方利益分配比例既定的情況下，中央所得礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在再分配環(huán)節(jié)應(yīng)向資源開(kāi)發(fā)地區(qū)傾斜，特別是用于補(bǔ)充地質(zhì)勘查基金，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查力度；地方所得礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)則應(yīng)加大對(duì)資源原產(chǎn)地的分成比例，保證其用于礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)保護(hù)和改善基層人民群眾的生產(chǎn)、生活條件[16].

3.5建立稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度

根據(jù)“礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度”相關(guān)規(guī)定，稀土礦山企業(yè)每年需從銷售收入中提取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以備企業(yè)在礦業(yè)活動(dòng)中和礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束、關(guān)閉時(shí)恢復(fù)環(huán)境治理所需[17].該項(xiàng)制度的實(shí)施對(duì)增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任感，遏制資源的過(guò)度開(kāi)采和浪費(fèi)起到了積極作用.但由于僅僅從微觀的層面對(duì)企業(yè)的采礦行為進(jìn)行約束，將稀土開(kāi)采的負(fù)外部性予以內(nèi)部化，而未從外延的層面考慮稀土開(kāi)采的外部效應(yīng)不僅僅是礦山區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題，還包括跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展及因稀土開(kāi)采引發(fā)的社會(huì)性問(wèn)題.因此，為了防止稀土企業(yè)將環(huán)境治理和恢復(fù)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，建立企業(yè)和政府共擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的良性關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源地區(qū)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡快建立稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度.“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度”是對(duì)“礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度”內(nèi)涵和外延的豐富，在性質(zhì)上屬于稀土產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金.通過(guò)強(qiáng)制稀土企業(yè)計(jì)提可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，約束企業(yè)過(guò)度開(kāi)采、采富棄貧等行為；同時(shí)，未雨綢繆，解決該產(chǎn)業(yè)在未來(lái)可能要面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)，如環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn).“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度”的建立還必須考慮與稀土資源稅費(fèi)部分項(xiàng)目是否相沖突，從理論上講，“準(zhǔn)備金”與稅費(fèi)有關(guān)本質(zhì)的差異，但在實(shí)踐操作時(shí)，應(yīng)充分考慮稀土企業(yè)現(xiàn)金流和財(cái)務(wù)實(shí)際，保障企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)[18].此外，稀土產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)值小、對(duì)未來(lái)影響大的小產(chǎn)業(yè)，讓其承擔(dān)整個(gè)稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展任務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，過(guò)多的社會(huì)責(zé)任也有違“公平原則”，解決資源地可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題在很大程度上還需要地方政府具有足夠的財(cái)力去買(mǎi)單.因此，在建立“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度”時(shí)，中央財(cái)政應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等途徑彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足，用于環(huán)境治理、城市轉(zhuǎn)型、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、下崗人口再就業(yè)等專項(xiàng)問(wèn)題的解決.

3.6充分考慮當(dāng)前稀土整治對(duì)地方財(cái)政的影響，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

由于目前開(kāi)展的稀土產(chǎn)業(yè)整治，落實(shí)稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)和冶煉分離指令性計(jì)劃對(duì)資源地地方財(cái)政和縣域工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)較大影響，而稀土產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)已成為各資源地保穩(wěn)定、保民生的主要來(lái)源.因此，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)資源地因稀土整治減少財(cái)政收入部分給予財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，用于維持稀土整治所在地基本公共服務(wù)保障能力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展.同時(shí)，對(duì)實(shí)施稀土戰(zhàn)略資源產(chǎn)品儲(chǔ)備基地給予補(bǔ)助，并盡快研究制定支持稀土等稀有礦產(chǎn)資源新材料開(kāi)發(fā)應(yīng)用和稀土資源綜合利用財(cái)政政策，促進(jìn)稀有礦產(chǎn)資源有序開(kāi)發(fā)利用.長(zhǎng)期以來(lái)稀土無(wú)序開(kāi)采已造成了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，單純依靠資源地地方政府的財(cái)力根本無(wú)法解決生態(tài)環(huán)境綜合治理所需資金.因此，中央財(cái)政也應(yīng)充分考慮資源地地方財(cái)政的實(shí)際困難，對(duì)其生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)給予專項(xiàng)補(bǔ)助.同時(shí)，健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保專項(xiàng)補(bǔ)助資金專款專用，提高使用效益.