鄉(xiāng)村債務化解

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2006年是新農(nóng)村建設的開局之年，而鄉(xiāng)村債務是一個無法回避的問題。鄉(xiāng)村債務的問題不解決，鄉(xiāng)村組織就難以在新農(nóng)村建設中發(fā)揮應有的作用；沒有鄉(xiāng)村組織的組織領導，新農(nóng)村建設就無從談起。筆者基于對全省129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，完成了三萬多字的調(diào)查報告。作為曾經(jīng)長期工作在三農(nóng)第一線的基層干部，現(xiàn)就怎樣化解鄉(xiāng)村債務，提出如下建議。

1、列為預防突發(fā)事件的重大課題，制訂切實可行的應急方案。

一是對鄉(xiāng)村債務進行摸底核實把握大局。（1）要核實債務性質(zhì)。可分類為：公共產(chǎn)品債務，如義務教育和水電路等公益事業(yè)建設；政策性債務，如基金會、村辦企業(yè)債務等；運轉(zhuǎn)性債務，如欠發(fā)工資和日常辦公經(jīng)費等；財政體制性債務，如墊交稅費的債務等；招待費債務，如公款接待費用等。在此基礎上，特別要核清民間債務和銀行債務。（2）要嚴明債務統(tǒng)計紀律。要防止基層產(chǎn)生國家將會接收這些債務的誤解，否則，將無法得出真實的債務數(shù)據(jù)，而且會使債務數(shù)據(jù)呈幾何級數(shù)上升。凡在債務統(tǒng)計時瞞報或多報，要追究領導責任，以確保鄉(xiāng)村債務統(tǒng)計細致準確全面。做到情況清，底子明，預防措施出在危機爆發(fā)前。（3）要實行債務公開。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權債負要在本區(qū)域內(nèi)進行公開，防止縣、鄉(xiāng)、村暗箱操作。對村級債權債負要明確的集體所有性質(zhì)，債權的認可、核銷都要以村內(nèi)民主的形式進行，縣鄉(xiāng)只可指導，不可包辦代替。

二是借鑒鄉(xiāng)村債務的化解實踐。

根據(jù)筆者調(diào)查，比如不少鄉(xiāng)村迫于無奈進行的一些化解債務的實踐就可以借鑒：（1）對銀行的債務進行事實掛帳。（2）對鄉(xiāng)村干部的債權要先抵消本人及親屬的老欠稅費和往來才能確認。（3）對農(nóng)戶的債權動員抵消本人及親屬的老欠稅費和往來。（4）對尾欠稅費確定稅改前和稅改后的不同比例進行核定，對特困戶和貧困戶的尾欠稅費張榜公布進行減免。（5）個別地方一些群眾基礎好的村，采取農(nóng)戶自愿在糧食兩補中抵扣尾欠稅費的辦法來化解村級債務。（6）有些地方就采取了村民投票公決的辦法，把尾欠稅費確認為村民共同所有的集體債權。例如湘南某鎮(zhèn)的文光村，近5年來就已經(jīng)化解債務10多萬元，村級債務就只有3.8萬元，其中欠信用社1萬元、欠鎮(zhèn)政府老欠稅費1.8萬元、欠村干部工資1萬元，可以說該村的債務危機已經(jīng)得到全面化解。（7）有的地方采取債權置換的方式來化解債務，如甲欠鄉(xiāng)村的錢，而鄉(xiāng)村又欠乙的錢，就將鄉(xiāng)村對甲的債權轉(zhuǎn)讓給乙。據(jù)有關資料顯示，湖南全省鄉(xiāng)村債權高達19.8億元。如果能把這部分“債權”中確系合理負擔部分收上來，對化解鄉(xiāng)村債務將會起到舉足輕重的作用。

2、切實減輕鄉(xiāng)村負擔，禁止隨意增項加碼。

一是要出臺政策嚴明紀律，對待減輕農(nóng)民負擔一樣來對待減輕鄉(xiāng)村負擔。省委、省政府要禁止各級沒有足額經(jīng)費保證就給鄉(xiāng)村下達任務，要明確劃分鄉(xiāng)、村與縣以上的各自責任，對上級隨意增加的負擔鄉(xiāng)村有權拒絕，且要像對增加農(nóng)民負擔一樣對增加鄉(xiāng)村負擔的責任人進行“一票否決”。上級政府及相關部門不得以任何理由要求鄉(xiāng)村贊助錢物；不得以任何理由強行攤派報刊雜志或銷售其他物品；不得違反規(guī)定進行任何形式的升級達標活動；不得以任何形式平調(diào)鄉(xiāng)村資金。對包括上級撥款在內(nèi)的鄉(xiāng)村所有財政收支、所承擔的責任及財政的使用范圍和項目予以嚴格規(guī)定，并在本區(qū)域內(nèi)全面公開，超過范圍和項目使用，從嚴進行查處。省政府設立舉報電話，加強新聞和群眾監(jiān)督。

二是要取消針對鄉(xiāng)村的達標升級等各種形式主義考核制度。鄉(xiāng)村組織的考核制度，核心應該是以農(nóng)民是否滿意作為最終評判標尺。要按照科學發(fā)展觀的要求，創(chuàng)建適合新農(nóng)村建設目標的政績評價指標體系。首先就要徹底根治一下“上級出政策，基層出票子”的時弊，如樹典型、搞“政績工程”、各種達標升級活動、并由此而來的各種接待應酬活動。其次是要徹底改變目前行政體系中“為指標而達標，為數(shù)量而充量”的工作潛規(guī)則。對鄉(xiāng)村考評的方式、內(nèi)容、標準、結(jié)果要在所管轄區(qū)內(nèi)公開公布，改變作為法定主體的群眾在考評工作時缺位的不正常狀況；使那些謀取部門利益的考核部門對考核不再感興趣；使“為考核而實施考核、迎接考核、應付考核”的形式主義得到有力的根治，從而減輕鄉(xiāng)村組織因形式主義而不得不付出的財力、人力和物力。

三是對鄉(xiāng)村組織“少取、多予、放活”，讓鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民一道休養(yǎng)生息。當務之急就是要取消要鄉(xiāng)村在財政上進行配套的各類實事。搞公路建設，水利建設，農(nóng)民醫(yī)保都是好事，但不能要求沒有收入來源的鄉(xiāng)村支付配套資金。其次是加大對貧困縣和農(nóng)業(yè)大縣轉(zhuǎn)移支付力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員精簡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是勢在必行，遲改不如早改，長痛不如短痛。而且越窮的地方干部越多，改革的成本越高，也越需要縮減財政吃飯隊伍，降低公眾服務成本。每個人買斷工齡按一年一個月工資計算，加上醫(yī)保和社保，平均每人在4、5萬元左右，一個縣就需要上億元，如果還包括欠發(fā)工資和墊交稅費借款就是數(shù)億元。但農(nóng)業(yè)大縣因為是種糧食為主，所以絕大多數(shù)都是貧困縣，縣政府不去加重鄉(xiāng)村的負擔和截留鄉(xiāng)村的資金就十分難能可貴了，哪里還有什么能力去支付改革成本呢？

3、解放思想創(chuàng)新體制，推進農(nóng)村政治改革。

由于存在著從上到下的考核制度，上級政府給下級政府的壓力，加速了權、責、利的分離，也就形成更多的鄉(xiāng)村債務，應該從體制上來解決這個問題。

一是合理定位鄉(xiāng)村組織的職能。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織要逐步從“統(tǒng)治型組織”轉(zhuǎn)向為“服務型組織”，將工作重心轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務職能上來。關鍵的環(huán)節(jié)就是要解決事權與財權相統(tǒng)一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉(xiāng)村組織的事務，哪些不屬于。屬于鄉(xiāng)村組織的事務，就必須要賦予相應的權和錢。沒有賦予鄉(xiāng)村相應的權和錢，就不能賦予相應的事務。比如計劃生育是國家項目，就不應該要求村級組織承擔行政成本。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織今后的定位應該是：把自身作為國家向農(nóng)村社會提供的公共產(chǎn)品。筆者以為主要是三大職能：一是社會保障，主要是保障農(nóng)村居民的生存權利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。二是政治保障，主要是保障農(nóng)村居民的民主權利，如保障農(nóng)民在村民自治中的民主權利應該是鄉(xiāng)政府的法定職責。三是公共保障，主要是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品，如水、電、路、文化事業(yè)建設及科學技術的普及推廣等。除此以外，對于農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)村組織，不能賦予發(fā)展經(jīng)濟的責任。因為，一方面，鄉(xiāng)村組織只有服務職能而沒有宏觀調(diào)控經(jīng)濟的權能；而另一方面，作為建立在“鄉(xiāng)村社會”之上的“縣域經(jīng)濟”，發(fā)展經(jīng)濟的責任必然是非縣級以上的政權莫屬，鄉(xiāng)村組織只能是其中的一個“守夜人”。既然鄉(xiāng)村組織的本身就是國家為農(nóng)村社會提供的一個公共產(chǎn)品，象城市社區(qū)一樣，國家就要提供一個財政的保障。

二是規(guī)范財政管理體制。現(xiàn)在中央財政（包括省級財政）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款，都是通過一級一級財政往下?lián)芸罘绞絹磉M行的。盡管中央和省府加大了對基層和農(nóng)村的財政支持力度，但由于面廣線長，轉(zhuǎn)移支付到鄉(xiāng)村時已是十之五六。而其他專項資金就更加微乎其微，很多部門都是掛著“基層”和“農(nóng)”字的“羊頭”，賣著自己的“狗肉”，這些項目資金撥下來已經(jīng)是九牛一毛了，有的裝點一下門面，比如國土開發(fā)資金，國土部門自定項目、自定價格、自我開發(fā)，其中的黑洞自不必有說，還反而把良田開成荒地；有的一分錢都沒有到項目上去，做假帳應付了事，比如就有一些新聞報道披露有些地方的林業(yè)局長冒領退耕還林資金。因此，目前的轉(zhuǎn)移支付等各項財政撥款制度已經(jīng)到非改不可的地步。（1）改革目前的轉(zhuǎn)移支付等各項財政撥款制度，要如同糧食補貼一樣，公開項目、標準和金額，并直達鄉(xiāng)村，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，使鄉(xiāng)村組織增收減債。（2）農(nóng)村政務公開和基層民主已經(jīng)是中央確定的方向，財務公開要作為其中最重要的內(nèi)容。推行村財鄉(xiāng)管村用、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用是十分必要的，但代管的帳必須對農(nóng)民公開，農(nóng)民有權直接了解本鄉(xiāng)本村的財務狀況，使財務公開不流于形式。而且，清理鄉(xiāng)村債權債務的情況要向農(nóng)民公布，這要作為必經(jīng)程序。（3）村沒有財政體系，不應講什么預決算制度；只講量入為出，民主理財，不得再發(fā)生新債就行了。

三是創(chuàng)新農(nóng)村政治制度。造成鄉(xiāng)村債務危機的原因錯綜復雜，從政治體制上來分析，其中最主要的，首先是現(xiàn)行鄉(xiāng)村組織制度與農(nóng)村的實際不相適應。（1）要把基層民主和村民自治的重心從民主選舉轉(zhuǎn)移到民主決策和民主監(jiān)督上面來，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度和村民代表大會制度。村級組織在進行各項事業(yè)建設和興辦集體經(jīng)濟時，必須本著量力而行的原則，非經(jīng)村民大會或村民代表大會討論決定，無權以集體的名義向金融貸款或進行民間借款，無權向村民集資。（2）按照新農(nóng)村建設“管理民主”的指導方針，解放思想，把鄉(xiāng)村置身于整個國家改革的大體系中的一個突破口，大膽進行民主政治的制度創(chuàng)新。在黨的領導和依法治國的基礎上，真正實現(xiàn)農(nóng)民當家作主，讓農(nóng)民來直接評判我們工作的好壞。筆者認為，一是權力重心下移。徹底根治腐敗和官僚主義的一個有力法寶，就是把權力下放，把權力重心下移。改革國家權力配置的基本原則應該是：確保兩頭，精簡中間。具體作法是：把國家管理社會的權力重心下移到共和國“最小政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由各級強勢權力的“大政府”在上面監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權力。這也許是當前中國政府在體制內(nèi)形成權力制約機制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權力批發(fā)的機會，有效地制約了因權力發(fā)包而產(chǎn)生的腐敗。一個小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勢力再強大，也沒有叫板中央的危險性存在，哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對抗呢？二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治。就是權力重心下移之后，把權力移給誰呢？授權于民，按照當年的說法，是“把權力交給人民”。取消農(nóng)業(yè)稅，使鄉(xiāng)村社會的政治改革的具備了前提條件。因為國家從此不再找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要錢了，不管是誰當鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，只要人民滿意，農(nóng)村社會和諧就行。國家對農(nóng)村社會采取“無為而治，休養(yǎng)生息”的方略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治就順理成章、水到渠成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委班子要由黨員直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由村民直選。選舉出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員非經(jīng)換屆、罷免程序或司法機關的裁定，上級黨政機關無權撤換。這不僅能夠從根本上杜絕買官賣官的腐敗現(xiàn)象，還將改變中國權力體系倒“金字塔”的危機結(jié)構(gòu)，從而化解黨的執(zhí)政風險，從而真正實現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民。三是依法“民主管理”。國家用法律來規(guī)范鄉(xiāng)村組織的行為和決策程序，審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政活動，監(jiān)督法律法規(guī)的實施，在不干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權自主權的前提下，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在人事、財政事務上保持透明。按照權力制衡的原則，由各村選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表組成決策機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記按程序選為人大主席，領導群眾進行民主管理，和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行民主監(jiān)督。使中國的民主能夠有一個不斷“試錯”的過程，在不斷的“試錯”過程中，使民眾的民主素質(zhì)得以逐漸提高，使廣大的基層黨組織在競選中進行優(yōu)勝劣汰更新?lián)Q代，并在競選中不斷提高執(zhí)政能力。