三農(nóng)地權何以不歸農(nóng)地權歸農(nóng)又如何

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【內(nèi)容提要】如果真正要講社會保障不能私有化，要講的就是國家怎么承擔自己的義務，而不是國家怎么剝奪農(nóng)民的權利。但是我們有些人現(xiàn)在講的不是給農(nóng)民提供公費醫(yī)療，而是剝奪農(nóng)民的產(chǎn)權，然后讓他終身當?shù)柁r(nóng)自己種地養(yǎng)老。在這種情況下所謂社會保障不能私有化是完全講顛倒了。因為這里講的不是社會保障而是“社會剝奪”，或者說是社會“負保障”，即剝奪農(nóng)民的權利。土地如果說與“保障”有關，那也只能是享受保障的權利，享受保障的權利不能落實到個人（所謂“不能私有化”），那還叫保障嗎？

農(nóng)村土地問題首先是公民權問題

稅費改革后，土地問題成為當今農(nóng)民問題的新熱點。正如中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所張曉山先生所說，土地制度的核心是權利主體，而權利主體建設從來就不是一個純粹經(jīng)濟問題。我認為這是非常重要的，實際上這也不是什么新觀點。馬克思主義本身就有這種觀點。1902年列寧在與民粹派論戰(zhàn)時便指出：我們作為社會主義者對土地私有制沒有什么好感，但“在警察國家里提出土地國有化的要求，就等于助長一切官僚習氣”。所以，談土地所有制不能拋開政治社會背景。大家都知道我們的民主建設任重道遠，而且在土地問題上經(jīng)常出現(xiàn)“警察解決問題”。在這種情況下我們抽象地談國有、集體、個人所有制恐怕都很成問題。

現(xiàn)在在土地產(chǎn)權制度的設計上有人主張國有制、有人主張集體制、有人主張私有制?？墒窃谥袊壳暗臈l件下，到底什么所有制，到底哪一種產(chǎn)權是真正得到保護的呢？大家知道，在前不久，由郎咸平挑起的論戰(zhàn)中很多人說國有產(chǎn)權受到侵犯。但在我們這里國有產(chǎn)權受到的這種侵犯并不是以私人產(chǎn)權受到保護為前提的。中國以強權為背景的化公為私和以強權為背景的化私為公是同時進行的。一方面無制約的權力侵害公民的私人財產(chǎn)，一方面這種權力也在侵害公民的集體財產(chǎn)，而左手把百姓的私產(chǎn)以“國家”名義奪來，右手又把這些“國產(chǎn)”裝進自己的私囊，這種我稱之為“尺蠖效應”的戲法不是天天在變嗎？國有、私有是如此，“集體”又如何？現(xiàn)在據(jù)說農(nóng)地就是集體所有制，可是我們現(xiàn)在在征地過程中不僅農(nóng)戶沒有多少發(fā)言權，即使社區(qū)集體也沒有多少發(fā)言權，整個還是政府行為。因此嚴格來說，在目前的這種條件下，也就是“權力侵害權利”的問題如果不能解決，我們談什么“有”的所有權恐怕都是空的。

我們現(xiàn)在談地權問題，當務之急是解決“圈地運動”造成的問題。如果僅僅從理論來談，當然是用土地私有制對這種問題解決最有效。土地不是農(nóng)民的，有權者就可以隨意拿走；是農(nóng)民的，要征地就得農(nóng)民的同意，而且是以他能接受的價格的自愿交易。但是實際上，正如張曉山先生所說，以城市征地拆遷而言，法律承認的房產(chǎn)私有權也擋不住強征。即使把土地所有權交給農(nóng)民，在目前的條件下要征也還是能征。換個角度講，我們現(xiàn)在雖然不承認農(nóng)戶土地的所有權，但畢竟從法律上已經(jīng)承認了農(nóng)戶有土地使用權，而且我們說，這個使用權可以長達30年，而且法律也肯定這種使用權是物權，可以交易?，F(xiàn)在征用土地，雖不需要與農(nóng)民購買所有權，但至少還要購買使用權。可實際上這個使用權的交易是否是建立在雙方合意的基礎上呢？是否達不成合意則要等農(nóng)民30年使用期期滿再來征呢？當然不會，現(xiàn)在有權力的人要征土地，別說三十年，三個月都不會等。在這個問題上完全不存在合意原則。因此在這個問題上，我覺得地權問題背后實際上是一個公民權問題。

歷史上土地私有化兼并的誤讀與真相

我們現(xiàn)在否定農(nóng)民擁有產(chǎn)權的一個很重要的理由，就是農(nóng)民一旦有了私有權就會發(fā)生土地兼并，就會產(chǎn)生無地農(nóng)民。但我覺得事實可能恰好相反，前年我在哈佛參加過一個關于中國土地問題的研討會，會上有人提出中國應該實行農(nóng)地私有制。當時有一位美國學者提出如果實行私有制是否會產(chǎn)生無地農(nóng)民的問題？但是中國人卻沒有這樣問，相反，當時在場的幾位中國人紛紛站起來用非常激烈的言詞譴責土地私有制。他們譴責土地私有制的理由恰恰是：實行了土地私有制我們就不那么容易把農(nóng)民從土地上趕走了。那幾位發(fā)言人都是土地管理部門的人，他們說：實行了農(nóng)民土地私有制我們就不能搞土地批租，不能搞土地批租我們沒法“經(jīng)營城市”，我們的城市就不能發(fā)展得那么快。說得簡單一點，如果實施土地私有制，就不能搞“賣地財政”了。理論家說土地私有制的害處是使農(nóng)民失去土地，而實際管理土地的官員卻說土地私有制的害處就是妨礙他們?nèi)φ嫁r(nóng)民的地。一方是坐而論道的，一方是實際管理土地的，我相信大家有能力判斷哪個說的更符合實際。

第三，過去我們在歷史學上講得最可怕的一個問題是租佃制，說租佃制就是土地私有、自由買賣導致土地兼并，甚至導致社會危機和農(nóng)民戰(zhàn)爭等等。這是土地私有制的理論反對者中最厲害的意見之一。但是他們對歷史知道多少，對土地制度史又知道多少？關于這些，我寫過一些文章，這里只簡單講幾個數(shù)字。我們講土地兼并，到底兼并到什么程度呢？我們往往不做計量分析。根據(jù)我初步的計量分析，三、四十年代即民國年間，在不同的地方有過不同的地權分布樣本，根據(jù)目前我們看到的47個地權分布樣本的基尼系數(shù)平均值，當然這個平均不是非常精確，因為沒辦法加權，每個樣本的數(shù)量我們不知道。但我認為，誤差不會太大。地權集中的基尼系數(shù)在舊中國之前平均是0.53。橫向來講，當時世界上幾乎所有國家的地權分布系數(shù)都比中國高，也就是說中國的地權集中程度是最低者之一。那時中國當然有社會危機，但你能相信危機的根源就是土地私有導致地權集中嗎？

縱向來講，今天中國并沒有土地私有制，但由于這些年來權力干預下的“二田制”、“圈地運動”等因素，中國目前已經(jīng)有大量的無地農(nóng)民，而農(nóng)地（使用權）分布已有相當大的不平均：按照美國加州大學河濱分校格里芬等幾位學者根據(jù)中國的相關數(shù)據(jù)做的統(tǒng)計，1990年代初中國農(nóng)戶實際使用土地分配的吉尼系數(shù)達到了0.41，而另一份研究更表明，這一時期我國農(nóng)村農(nóng)戶使用土地的基尼系數(shù)，在進行過土地重分的地區(qū)達到了0.47，沒有重分過的地區(qū)更高達0.50，跟我前面講的中國前的平均值相差并不遠。我們在既不私有也不自由買賣的情形下，用權力這根杠桿撥弄十幾年，不也同樣達到了地私有自由買賣了兩千年才達到的“兼并”水平嗎？其實，中國歷史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。這和我們現(xiàn)在看到的情況一致。

被顛倒的農(nóng)民“社會保障不能私有化”

最后而且最重要的是：在所謂土地保障問題上，很多人把問題講顛倒了。他們講土地是保障，講“社會保障不能私有化”。的確，社會保障是不能私有化。但這個概念根本講的是承擔社會保障的義務不能私有化。也就是說你不能讓人自己保障自己，而必須由社會或者國家或者社區(qū)等等來保障農(nóng)民。至于享受社會保障的權利則從來就是“私有化”的。比如說享受公費醫(yī)療權利的是我們每一個“私人”，而不是“國家”。但買單的責任是國家。國家買單給一個個“私人”看病，那是社會保障，如果反過來是私人買單給“國家”看病，那還叫“社會保障”嗎？所謂不能私有化是指掏錢的義務你不能要農(nóng)民來負擔，得由國家、社區(qū)或者企業(yè)來支付?？涩F(xiàn)在這項義務不是從來就私有化的嗎？對農(nóng)民來說我們根本就沒有什么社會保障，從來都是讓農(nóng)民自生自滅。即所謂“社會保障不能私有化”的問題在中國根本就不存在。中國即使在時代，社會保障義務一直就是國家不承擔或者承擔得很少，也就是“私有化”了的。

因此，如果真正要講社會保障不能私有化，要講的就是國家怎么承擔自己的義務，而不是國家怎么剝奪農(nóng)民的權利。但是我們有些人現(xiàn)在講的不是給農(nóng)民提供公費醫(yī)療，而是剝奪農(nóng)民的產(chǎn)權，然后讓他終身當?shù)柁r(nóng)自己種地養(yǎng)老。在這種情況下所謂社會保障不能私有化是完全講顛倒了。因為這里講的不是社會保障而是“社會剝奪”，或者說是社會“負保障”，即剝奪農(nóng)民的權利。土地如果說與“保障”有關，那也只能是享受保障的權利，享受保障的權利不能落實到個人（所謂“不能私有化”），那還叫保障嗎？

如果說現(xiàn)在土地是農(nóng)民生活的最后保障，那的確如此。但假定土地是農(nóng)民的保障，那到底是“土地使用權”給農(nóng)民提供的保障多，還是“土地所有權”給農(nóng)民提供的保障多呢？有種說法完全不符合邏輯：似乎農(nóng)民只有“使用權”倒有了保障，如果所有權給了農(nóng)民，反而農(nóng)民的保障會變少了。這等于說自耕農(nóng)是沒有保障的，淪為佃農(nóng)他反而有保障了，這不是胡說八道嗎？這種說法居然盛行一時，恐怕是有些國人缺乏基本邏輯思維能力的體現(xiàn)。眾所周知，所謂所有權，就是使用權、用益權、處分權……等一組權利的總和。也就是說所有權包涵使用權，使用權不包涵所有權。農(nóng)民有了所有權也就保證了使用權，即使他自愿轉(zhuǎn)讓了使用權，也還可以自愿收回。但沒有所有權的話，使用權的保證只會更少，因為所有者可以收回它。然而現(xiàn)在有些人卻想要人相信：給了農(nóng)民所有權他們就會無地可用，剝奪了他們的所有權反而可以不愁沒地種了！

防范圈地運動的關鍵何在

但是我這里還要回到張曉山先生的說法。關于地權問題，實際上要解決的是兩個問題。一是什么樣的地權安排能夠提高土地利用效率，一是什么樣的地權安排能夠防止出現(xiàn)社會危機。而我認為今天中國地權問題的核心是如何防范由于地權引起危機的問題。尤其是政府土地政策的出發(fā)點應該是防危機，而不是農(nóng)地利用效率怎么最大的問題。防范圈地運動就是防范地權危機，防范圈地運動在經(jīng)濟上最有效的方法就是把地權交給農(nóng)民而不是交給官員。當然，如前所述，即使是使用權你真正尊重它就不會產(chǎn)生圈地問題，如果不尊重，所有權也照樣會受侵犯。

實際上，中國農(nóng)村自1995年以后一直大規(guī)模地進行著土地以外的生產(chǎn)要素的私有化過程，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的私有化其實已經(jīng)完成。而如果要講公平的私有化，在所有的私有化形式中，老實說農(nóng)地的私有化是最容易做到起點公平的。正如費孝通先生當年說過的：土地就擺在那里，大家眾目睽睽，小偷偷不走，強盜拿不去，也不像其他資產(chǎn)可以通過評價上下其手。我國歷史上就常有計口授田，而、大包干也都是把土地平分給全體農(nóng)民。如今有人認為沒收富人土地不公平，但從沒人說中的土地分配環(huán)節(jié)有什么大的不公平問題。然而其他公產(chǎn)的私有化就不同了，企業(yè)資產(chǎn)的私有化一般都是化給了“掌勺者”，很少按起點公平的原則來操作，就相當于把公社土地變成社長的私人莊園，而讓社員給他打工，或者連打工也不許，干脆把他們趕走。像這樣最難做到公平——實踐中確實也是最不公平的企業(yè)私有化都搞了，而最容易做到起點公平的土地私有化，有人卻認為決不能做，這是什么道理呢？

當然，也要注意到農(nóng)民無法抵制權力（Power）的剝奪，尤其中國目前的權力很難建立制約機制。關于地權問題實際是跟農(nóng)民集體談判權利掛鉤的，但農(nóng)民的集體談判權利又和結社自由有密切的關系，因為如果農(nóng)民沒有結社自由，所謂農(nóng)民的集體很可能是一種官辦的集體，這種集體可能本身就是農(nóng)民權利的剝奪者，而不是農(nóng)民權利的捍衛(wèi)者。因此真正的農(nóng)民集體是自由結合的集體，這就產(chǎn)生了集體中的民主性問題。歷史的比較研究表明，在農(nóng)民一盤散沙情況下單獨的個體小農(nóng)很容易被剝奪（這里說的是被權力剝奪，不是所謂自由買賣造成的“兼并”）。存在傳統(tǒng)農(nóng)村公社的地區(qū)進行這種剝奪反而要困難一些。

這一切都說明，當前在土地關系上建立權利主體的問題遠不僅僅是個經(jīng)濟問題。我們必須在政治、社會和法律等層面為農(nóng)民維護自己的合理權益創(chuàng)造條件。其實，如果可以拋開這些問題，僅僅從純經(jīng)濟的角度講，假設我們現(xiàn)在已有比較好的民主、憲政與法制，從純經(jīng)濟意義上談土地，我認為土地的絕對私有權的確是有不少問題，因此絕對土地私有權即使在西方資本主義國家也是不存在的，或者說土地作為私有權對象的有條件性、限制性要比其他產(chǎn)權多。但是其之所以如此，最根本的問題并不在于土地兼并，也不在于社會保障，而在于土地的區(qū)位壟斷與公益性的國土整治之間的矛盾。基于這種矛盾，幾乎所有的國家，包括發(fā)達市場經(jīng)濟國家，都保留有一個最終的公共利益，即國家的最終征地權。比如在損害公益的情況下，在地主利用區(qū)位壟斷漫天要價的情況下可以行使政府定價。但這里有一個條件，就是什么是公益以及在什么情況下實施單方定價？在發(fā)達市場經(jīng)濟國家的憲政條件下，行使這種權力要有十分嚴格的公共監(jiān)督和近乎苛刻的條件，實際的行使很困難，但在中國這種權力非常容易被濫用。在中國這種情況下，考慮到非經(jīng)濟以外的條件，我甚至覺得對這種政府最終定價權的限制可以比其他市場經(jīng)濟國家更嚴格。也就是說授予農(nóng)民的土地權利可以比其他市場經(jīng)濟國家更大、更剛性化。即使需要限制農(nóng)民的土地權利，或者擴張官府的土地干預，也應該到將來政治民主了再說。