取消農(nóng)業(yè)稅農(nóng)民就能減負(fù)嗎

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“如今，伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政進(jìn)入了真正的枯水期，……稅費(fèi)改革特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的巨大考驗(yàn)，在客觀上成為推動(dòng)鄉(xiāng)改的‘饑餓療法’，這對(duì)鄉(xiāng)改形成了倒逼機(jī)制，使得改革的緊迫性越發(fā)強(qiáng)烈。”（《半月談》2005年第13期《鄉(xiāng)改五問》）這是薛凱先生就農(nóng)業(yè)稅取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革影響的看法。

很顯然，他認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員主要是由農(nóng)業(yè)稅供養(yǎng)著，取消農(nóng)業(yè)稅就能夠促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革取得突破性進(jìn)展，這也是當(dāng)前比較流行的觀點(diǎn)。應(yīng)該說，在《鄉(xiāng)改五問》中，薛凱先生對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向的探討是比較有價(jià)值的，但他的取消了農(nóng)業(yè)稅就會(huì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的“饑餓療法”觀點(diǎn)，對(duì)于更好地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革意義不大，因?yàn)樗麤]有認(rèn)識(shí)到阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的真正癥結(jié)所在。

由于國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政編制人員的增加一直是嚴(yán)格約束的，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的行政編制人員，一般是在編制限額內(nèi)配備的，超編并不嚴(yán)重。與此相反的是，事業(yè)身份人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，常常由本級(jí)黨委開個(gè)會(huì)就能定下來，實(shí)質(zhì)上就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說了算。兩種不同的人事政策，最終導(dǎo)致了以事業(yè)人員爆滿為特征的龐大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)政是獨(dú)立的，與上級(jí)財(cái)政分灶吃飯，除條管部門外，人員工資都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己負(fù)責(zé)。在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于稅源較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合法收入用來保證教師、行政人員工資和維持政務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題，根本沒錢養(yǎng)活大量的事業(yè)身份人員。迫于自身的生存壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就很自然地會(huì)尋求法外利益。這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份人員一直靠向農(nóng)民收費(fèi)“自己養(yǎng)活自己”，不僅不是財(cái)政的負(fù)擔(dān)，甚至還能為財(cái)政“作貢獻(xiàn)”。在財(cái)政與冗員關(guān)系上，大多數(shù)人并沒有認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)與中央、省、市級(jí)的不同（縣級(jí)兼有其上下級(jí)政府的通病），主要不是財(cái)政在養(yǎng)冗員，而是農(nóng)民在養(yǎng)冗員，甚至是冗員在養(yǎng)財(cái)政——這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生存現(xiàn)狀，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所必須正視的客觀前提。

稅費(fèi)改革前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是：“頭稅輕（指原農(nóng)業(yè)稅），二費(fèi)重（指原鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留），三費(fèi)是個(gè)無底洞（指亂收費(fèi)）。”在稅費(fèi)改革中，國(guó)家把“頭稅”和“二費(fèi)”規(guī)范為統(tǒng)一的新農(nóng)業(yè)稅及其附加，并實(shí)行了逐步取消政策，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的亂收費(fèi)，卻沒能給予足夠重視。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直能夠通過亂收費(fèi)生存，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)在經(jīng)歷了這么多年的改革后，不僅沒能達(dá)到瘦身的目的，反而人員越改越多。

農(nóng)業(yè)稅對(duì)于大多數(shù)政府冗員的生存來說，影響很小。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師和政府行政編制人員的工資，已由上級(jí)財(cái)政全部轉(zhuǎn)移支付，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)供人員也幾乎沒有影響。就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費(fèi)行為除了傳統(tǒng)的巧立名目收費(fèi)和搭車收費(fèi)外，也“與時(shí)俱進(jìn)”起來，為了繞過國(guó)家對(duì)于亂收費(fèi)的控制又有了新的變種，把重點(diǎn)放在了輕管重罰上。如對(duì)于農(nóng)民違反計(jì)生政策的行為，不是努力進(jìn)行教育和預(yù)防，而是放任和默許，等農(nóng)民造成了違法事實(shí)后再進(jìn)行罰款。《“安居費(fèi)”竟然收到死人頭上》（《半月談》2005年第11期）一文所披露的在黑龍江省牡丹江市林口縣五林鎮(zhèn)，政府先默許土葬然后再向群眾收費(fèi)現(xiàn)象，簡(jiǎn)直就是新時(shí)期亂收費(fèi)“改進(jìn)版”的經(jīng)典注釋。千萬(wàn)不要認(rèn)為這只是個(gè)別現(xiàn)象，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于自身生存壓力而在基層收費(fèi)行為上所具有的共性。這種“創(chuàng)收”方法雖然與基層行政的初衷背道而馳，但在表面上看它并沒有違法，治理亂收費(fèi)行動(dòng)對(duì)其毫無辦法。這樣，在國(guó)家的各種嚴(yán)格涉農(nóng)收費(fèi)政策下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然能夠盆缽盈滿。薛凱先生認(rèn)為當(dāng)前已經(jīng)“捆住了亂收費(fèi)的手”是過于樂觀了，他輕視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過亂收費(fèi)攫取生存資源的能力和以各種花樣應(yīng)對(duì)治理的能力。綜合以上兩方面的因素可以看出，農(nóng)業(yè)稅的取消，并不能成為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的“饑餓療法”。

不徹底杜絕亂收費(fèi)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不可能真正減下來，即使一時(shí)減下來也還會(huì)再變一個(gè)花樣反彈。不徹底杜絕亂收費(fèi)，也不能徹底搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員能夠通過亂收費(fèi)獲得生存資源，他們與政府有著很強(qiáng)的“親和力”，在機(jī)構(gòu)改革中他們必然會(huì)緊緊依附著政府不放。在此情況下搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，或者會(huì)流于形式，或者改革的成本非常高昂，即使一時(shí)成功，也會(huì)再度膨脹起來。所以，要認(rèn)真吸取過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革失敗的教訓(xùn)，把治理亂收費(fèi)作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的重中之重來抓。取消農(nóng)業(yè)稅后，只有同時(shí)控制住亂收費(fèi)，才能成為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的“饑餓療法”。公務(wù)員之家版權(quán)所有

中國(guó)理論界最大的弊端就是缺乏與實(shí)踐結(jié)合，搞理論的缺乏實(shí)踐，而搞實(shí)踐的又缺乏理論。僅靠一般性的調(diào)查研究，是不能完全解決問題的。拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革來說，不認(rèn)真分析并消除妨礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的真正阻力，就不可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得實(shí)質(zhì)性的成功，這也是歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不成功的原因。