養老金發展趨勢
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一、引言
人口老齡化和低出生率以及人類自身壽命的增長和退休年齡的提早等人口結構變化，再加上現收現付制缺乏養老資金的增值渠道，直接導致在現收現付制下巨額養老金難以支付的結果，迫使各國進行養老保險制度的改革；同時，民眾思想觀念的改變，西方政治界、經濟界的學者和政府首腦的認同，特別是拉美各國代表和英國養老金制度改革的成功，世界銀行多次的權威推薦以及基金制本身所表現出來的如養老金財產化和自愿選擇的一些優點，增加了養老保險向基金制改革的可能性。（注：蔣岳祥，《國外養老保險制度改革原因與方法淺析》，已投稿。）將現收現付的社會保障制度私有化，對于民眾、西方政治家和國家首腦幾年前還不敢想象的事，如今卻得到了越來越多社會各階層、特別是政界的支持，各種改革方案如雨后春筍般地出現。世界各國養老保險制度的改革，使得原有現收現付制下的養老金發放和領取形式發生了巨大變化。探討未來養老金形式的變化和發展趨勢，有利于我們把握國際養老保險制度改革的方向，對我國社會保障制度的完善和改革有重要的借鑒作用。
二、各國養老金制度改革和養老基金管理發展趨勢
1.各國養老金制度改革發展趨勢
養老保險制度按受益形式的不同可劃分為兩種：一種是規定受益制，另一種是規定繳費制。規定受益制(DefinedBenefit)是指，養老金項目的主辦者做出承諾，按照特定公式決定參加者的養老金的受益，只要參加者按規定繳費和繳足一定的年限，參加者就可以得到一筆年金(Annuity)，或進行一次性(Lump-Sum)支付的制度。它通常是現收現付制支付養老金的形式。規定繳費制(DefinedContribution)是指，養老金項目主辦者，為每個參加者設立養老金個人賬戶，參加者可以在主辦者規定的限額比例內向基金賬戶繳費，在參加者退休有資格領取養老金時，按照其賬戶的資金情況向其發放養老金的制度。它通常是基金制支付兌現養老金的形式，而且個人賬戶多余的資金可作為財產，繼承給相應的受益人。（注：MonikaQueisser,TheSecond-GenerationPensionReformsinLatinAmerica,AgeingWorkingPaper5.4,Qrganization
forEconomicCo-operationandDevelopment;Paris,2001.）
目前的趨勢是逐步取消規定受益制，采用規定繳費制，這樣可以為每個職工建立可投資的個人養老基金儲蓄賬戶，將養老基金直接推向資本市場。個人在工作期間的繳費以及養老金投資到資本市場后的回報都可以記錄在賬戶上，到工人退休時，根據其賬戶上的資金賬面情況，安排受益形式。
智利政府早在1981年就開始實施基金制，打開了通往基金制的大門。通過準確定義原有養老制度下的養老金的價格，使個人擁有相應份額的資產，為每個職工建立可投資的個人養老基金儲蓄賬戶，成立相應的基金管理機構，專項管理經營該基金，提供投資方案和渠道，鼓勵和刺激投資，使得養老金成為刺激經濟增長的因素而不是相反阻礙經濟的增長；并且提高了個人支配養老金的自由度等措施，建立了基于可投資的個人養老金賬戶的私有制。由于智利的養老金改革較為成功，在最近幾年里，相繼有7個拉美國家，如秘魯(1993)、哥倫比亞(1994)、阿根廷(1994)、烏拉圭(1996)、玻利維亞(1997)、墨西哥(1997)和薩爾瓦多殿(1996)等國家，也不同程度地仿效智利政府的做法。（注：SalomonSmithBarney,PrivatePensionFundsinLatinAmerica:1997Update.）1999年3月，波蘭成了第一個東歐的國家，率先采用了智利的養老金制度的做法。（注：PeterJ.Ferrara,APlanForPrivatizingSocialSecurity,TheCatoProjectonSocial
SecurityPrivatization,SSPNo.8,April,2000.）
英國政府1978年在建立第二個層次（其第一個層次是統一比例的基本養老金計劃）的與收入關聯的養老金計劃SERPS(StateEarningsRelatedPensionScheme)時，同時也制定了鼓勵職工參加個人養老金計劃的條款。如果職工退出SERPS而參加個人養老金計劃就可以得到相應的養老保險稅率的優惠，按優惠的稅率將資金直接存入個人養老金計劃。這個優惠的稅率比例目前是工資的4.6%，比SERPS的稅率低很多，它是這樣計算出來的：按現有資本市場的平均年投資回報率4.25%，使得參加個人養老金計劃的職工到退休時購買退休年金的收益與SERPS的受益相當。這樣參加個人養老金計劃的職工的以前的繳付就不歸還了，政府就沒有義務支付這些職工在舊體制下的養老金債務了。英國政府的這種養老保險轉制的安排最大的優點就是使得政府的轉移支付達到較小的程度。
也有些國家如瑞典、意大利、拉脫維亞等國則采用了名義賬戶養老金制度轉型模式。波蘭在采用了部分拉美養老金制度轉型模式時，在解決轉移費用問題時，也采用了名義賬戶的轉型方法。
瑞典名義賬戶養老金制度轉型模式的基本特點是：
(1)將原有現收現付制中的規定受益改為規定繳費，但整個養老保險體制仍然按現收現付制運行。這些做法的優點在于使得政府不再承諾養老金的受益，養老金的受益依賴于繳費的情況，使得受益與此前的貢獻更為接近。
(2)賬戶上可以明確記錄個人所繳費的情況，以及基金投資后的回報，但由于整個養老保險體制仍然按現收現付制運行，所有的資金或大部分資余已經支付給退休的人員，其賬戶上的資金是虛的，故稱為名義帳戶。
(3)名義賬戶的設計，使得養老保險制度在轉型過程中不產生轉移費用，而使得原有的養老保險制度下的退休者繼續得到支付。
我國社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度是在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險基金的籌集模式，即由國家、集體和個人共同負擔，基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的刺激作用和勞動貢獻差別。建立個人賬戶的目的也是為進一步向基金制改革打下基礎。但我國還沒有尋找到一條很好的解決轉移費用問題的方法，許多賬戶上雖然有繳費的記錄，但這些基金已經用于支付退休一代的養老金了，所以，這個賬戶也具有名義賬戶的意義。我國目前的養老保險制度改革也屬于此種模式。
智利和英國的養老保險制度改革的成功，為其它國家和地區的養老保險制度改革提供了可參照的范本。有些采用參加新制度的職工在一定時期內還需向舊的體制繳納一定的費用，或歸還一定比例而不是全部的舊體制下的權益，據此來減輕部分轉移費用的支付壓力。（注：SuperintendenciadeAdministradorasdeFondosdePensiones,BolitinE.Stadistico,No.146(2000):p.41.）
2.養老基金管理
改革養老保險制度的關鍵在于如何將養老基金推向資本市場，同時又能確保養老基金的安全。各國都有不同的管理模式。
智利在建制之初，就專門由養老金管理紀經人AFPS(AdministradorasdeFondosdePensiones)專項經營的私人公司管理（AFPS用英語表述是PensionFundAdministretors），可以進行如證券，股票和其他金融產品的投資。AFPS和其經營管理的基金是完全分開獨立的實體，所以如果AFPS破產，也不影響養老基金。作為服務的代價，也是AFPS的惟一收入來源，AFPS收取客戶每月固定的0至2.11美元固定傭金以及按工資的百分比計算的可變傭金，目前AFPS收取的傭金在2.49%～2.95%不等。其中可變傭金包括AFPS從中提取出來為工人代交的壽險和傷殘險在內。為確保養老基金的增值保證，AFPS必須為客戶提供不低于一定數額的回報率。（注：JosePinera,2000,PrivatePensioninChile.）
英國和美國的養老基金可直接由成千上萬的各類私人投資公司經營。這類公司與其經營管理的基金也是完全分開獨立的實體，作為服務的代價，投資公司向客戶收取一定比例的傭金。
三、未來養老金形式的變化
各國養老保險制度的改革使得原有現收現付制下的養老金發放和領取形式發生了變化。
1.養老金有形化和資產化
在現收現付制下，職工的死亡就意味著本人享用養老金的結束，而基金制為個人建立了可投資的個人養老金儲蓄賬戶，使得養老金的形式有形化和財產化，增加了個人支配養老金的自由度和控制權，并且可作為財產繼承給有關受益人。
2.養老金發放方式的變化
工人退休時的養老金類型可能的支付方式有下列三種形式：
1)生命年金
工人用個人養老金儲蓄賬戶上的資金購買保險公司的年金，再由保險公司提供其生命年金。
2)計劃提取
第二個選擇是按計劃從賬戶上提取金額。如果個人在死之前賬戶上還有錢，則剩余的錢可作為其財產，按法律分配給受益人。
3)計劃提取與年金結合
這實際上是第一種和第二種方案的組合。
這種養老金發放的形式使得個人養老金在整個生命周期內始終與資本市場保持緊密的聯系，成為資本市場的一個有機的組成部分。
3.提前退休將成時尚
在智利如果職工的個人養老金賬戶上有足夠的資金購買相應的年金，或個人的賬戶上有相當于最近十年工作期間的平均工資的50%和達到政府規定的最低退休金的110%，就可以選擇提前退休。（注：SebastianEdwards,TheChileanPensionReform:Apioneeringprogram,INPrivatizing
SocialSecurity,ed.mFeldstein,Chicago:UniversityofChicagoPress,2000.）表格一是1982～1997年年底新制度下支付的養老金人數，選擇早退休的人數已經逐年增加，職工在選擇繼續工作還是退休后從事自己的愛好有了很多的自由。同樣，職工如果滿齡后繼續工作，也有同樣的自由。
有些人想工作一輩子，而有些人都迫不急待不要工作而想從事自己想要做的事業和愛好，像寫作或垂釣等，未來的養老保險制度使得這種個人的愛好可由個人自主決定而如愿以嘗。
表一1982～1997年智利政府新制度下支付的養老金人數表
年份滿齡退休提前退休
1982--
1983393-
19841,730-
19852,647-
19864,835-
19877,980-
198811,819772
198917,1292,824
199023,8765,790
199130,14115,673
199235,76326,054
199343,08937,521
199451,44053,355
199555,59169,537
199661,37480,576
199767,40594,116
1.資料來源：SuperintendenciadeAdministredorasdeFondosdePensiones,EvoluciondelSistema
ChilenodePensiones,No.3(2000):51.
2.智利人口大約1500萬。
4.個人管理自己的養老金賬戶
國際進一步開放的投資規則和政策，使得個人管理自己的養老金賬戶成為可能，使具有承擔風險能力的客戶選擇他們所喜歡的高風險高回報的投資方式。養老基金賬戶由職工本人自己管理，則可以免交傭金，減少管理成本，增加投資回報。自己可以選擇不同的投資方案，如在工作期間，將賬戶的資金投資到較高風險的基金，當自己臨近退休時承擔風險的能力和耐心會減少再改變投資方式，將資金投資到低風險基金，以安度晚年。
5.參加別國的養老金計劃
隨著全球經濟一體化的進一步發展，養老基金與國際資本市場的聯系必將進一步增強，國際資本市場成了各國養老金聯系的紐帶。一國為了吸引更多的資金，一個可能的趨勢是接受另一國的職工參加本國的養老金計劃而另一國也會由于本國的職工放棄政府的最低保障而同意其參加別國的養老金計劃。更進一步的發展，最終你會發現國家的養老保險計劃和商業人壽保險如此接近，以至于你很難區分。參加別國的養老保險計劃也就意味著購買別國的養老保險；而別國的養老保險的最終支付形式可能就是商業保險的年金，也即購買了別國的商業保險。
四、啟示
國際養老金制度改革和養老基金管理發展趨勢以及由此帶來未來養老金形式的變化，對我國進一步完善社會保障制度有著重要的啟示。
啟示之一，商業保險對不同社會保險制度的有著不同作用。
在現收現付制下，隔代間轉移財富，勞動者在工作期間想盡量少交養老金，而在退休時又想盡量多得到養老金，養老基金增值的可能小。一個直接的結果是，職工如果有錢則更愿意將錢投資于商業人壽保險。然而在沒有社會保障作為基礎時，商業保險的繁榮會導致許多社會問題，如進一步拉大貧富差距，進一步導致兩極分化，影響社會保障制度建設的進程。這種情況對于沒有建立完善的社會保障制度的國家也是一樣。
在基金制下，為個人建立了養老保險賬戶，把養老保險基金推向資本市場，實現了養老保險基金的有效增值，使得養老保險有了商業保險的投資功能，投資商業保險與參加社會保險體現了相近的投資價值。由于基金制提供客戶政府的最低保障，使得參加社會保險的職工又多了一層保護傘。一個直接的結果是，鼓勵了而不是強迫了職工參加社會保險。
啟示之二，進一步完善我國社會保障體系迫在眉睫。
目前，我國的養老基金僅局限在購買國債，已經不適應市場經濟的發展，特別是經濟發達的地區，經濟建設缺乏資金，資本市場需要資金，然而養老基金又沒有合適的投資渠道，于是擠占和挪用養老保險基金，企業和個人拖欠養老保險金等違犯法規的事件較為普遍。
按照我國各級審計機關每年對企業職工基本養老保險基金的審計結果統計，查出的主要問題有：1)出借養老保險基金；2)將養老保險基金投資經商；3)用養老保險基金購建固定資產；4)未專戶存儲，用養老保險基金搞定期存款等。（注：章延：“中國社會保障審計成效顯著”，《人民日報》海外版，2000年6月7日第四版。）也許這些違規的社會保險機構本意不壞，目的是為了養老基金的增值更快。所以，新的養老基金管理辦法，應該順從滿足養老基金增值的要求，順從資本市場的運作規律拓寬養老保險基金投資渠道，形成養老基金和資本市場的互動，確保養老基金的有效增值。
另外，目前我國的社會養老保險統籌制度的覆蓋率很低，僅僅局限在企事業職工還遠遠不夠，我國的絕大多數農民、個體戶、私營企業職工、三資企業職工和自謀職業者，都游離在社會養老保險統籌體制之外，沒有參加到社會保障體制中來。問題的關鍵在于如何制定相應的政策，吸引和鼓勵全社會各階層加入到保障體系中來，大幅度提高覆蓋率。
再者，我國城鄉居民貧富差距懸殊，國內的一個抽樣調查推算，不足百分之五的富人，占有全國居民儲蓄存款總額的將近一半（超過6萬億）。如果在開放保險市場之前，還沒有建立起暢通的社會保障體系，各國的商業保險公司進入國內金融市場會直接挑戰我國的社會保障制度。那些現在還不在社會保障制度覆蓋內的絕大多數農民、個體戶、私營企業職工、三資企業職工和自謀職業者，如果有錢將直接購買這些商業保險公司的人壽保險以防老、養老、安度晚年。而其他在社會保障制度內的職工也只會應付養老保險的繳費義務而將多余的資金投資到商業保險公司，對我國的社會保障制度的建設和完善有直接的負面作用。另外商業保險的繁榮會進一步導致貧富兩極分化等許多社會問題，那些現在還不在社會保障制度覆蓋內的絕大多數農民、個體戶、私營企業職工、三資企業職工和自謀職業者，如果沒有錢購買這些商業保險公司的人壽保險，將面臨更貧困的局面。
所以，建立和完善我國社會統籌和個人養老金賬戶相結合的覆蓋全社會各階層社會保障制度，拓寬養老保險基金投資渠道，形成養老基金和資本市場的互動，確保養老基金的有效增值，已經迫在眉睫。
