政府治理理念管理

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新時期公共預算決策重塑

一、公共預算決策分析框架

作為政府實施管理的主要途徑之一，公共預算是“政府對公眾的公共偏好進行有目標選擇的結(jié)果”，是民主的載體，是連接立法部門和行政部門的紐帶，是確保公共管理效率和效益的工具。公共預算決策符合一般決策的規(guī)律，即：在尋找和分析備選方案的基礎(chǔ)上，按照一定標準進行方案選擇，這一簡單的決策過程描述暗含著那些將顯著影響預算決策的關(guān)鍵要素：決策參與者、決策權(quán)力的分配、決策的目標或方案選擇的標準、決策信息。上述四個要素內(nèi)涵不同的組合，又體現(xiàn)為決策模式的不同。

(一)公共預算決策要素。

1.決策參與者。公共預算決策參與者包括：立法機構(gòu)；預算部門；各主管部門(如各委辦局)，通常認為主管部門具有尋求預算規(guī)模最大化的傾向；利益集團，是指“有某種共同的目標并試圖對公共政策施加影響的個人的有組織的實體”；有時也涉及一般公眾和媒體等。

2.目標與價值。任何一項預算決策都包含價值要素與事實要素(西蒙，1988)。前者主要反映決策者的價值取向與價值判斷；后者主要反映那些試圖實現(xiàn)已確立的價值目標的活動本身的效率問題。

3.決策權(quán)力。預算決策過程同時也是預算權(quán)力的分配與運用過程：有人提出預算申請，有人審議申請，有人或批準或削減或不同意申請。在有的場合下，預算決策自上而下展開，主要反映行政首腦的意圖；而在另一些場合，預算決策自下而上形成，相關(guān)部門和個人共同參與。在某些情況下，行政機構(gòu)主導著決策；而在其他情況下，立法機構(gòu)具有與行政機構(gòu)同等甚至更大的權(quán)力。

4.決策信息。決策過程實質(zhì)上是對相關(guān)信息的收集、整理、分析和運用的過程。為此，愛倫·魯賓把預算決策稱為“實時預算決策”，認為現(xiàn)實中的預算決策要根據(jù)不斷變化的信息動態(tài)予以調(diào)整。

(二)公共預算決策模式：漸進主義與理性主義。

公共預算決策模式是指決策得以達成的運作機制，是上述四個要素相互作用并形成最終決策的過程?？梢詮臐u進主義和理性主義兩個基本視角來理解公共預算決策模式。

1.漸進主義決策模式。從漸進主義視角來看，公共預算決策是一個政治過程。強調(diào)結(jié)合事實來考慮價值和標準，把分析限制在若干項選擇之上，集中精力于亟待解決的問題，認為從現(xiàn)狀中為一系列增量變化取得支持更為可取。漸進主義模式的代表人物威爾達夫斯基指出，“預算是漸進的，而不是全面的。預算的一項基本真理是，它幾乎從來沒有被作為一個整體而每年進行徹底審查，沒有根據(jù)所有可能的選擇方案重新分析現(xiàn)有項目的價值。相反，這些預算建立在上年預算的基礎(chǔ)之上，只是特別關(guān)注有限范圍內(nèi)的增長或削減?！?/p>

2.理性主義決策模式。從理性主義視角來看，公共預算決策是一個分析過程，強調(diào)以最有效率、最經(jīng)濟、最具效能的方式做出決策，認為政府活動的目標是從任何一項投資中獲取最大回報。作為一種在智力上的努力，理性主義致力于理解現(xiàn)存于社會中所有被接受的價值，并賦予每種價值一個權(quán)重，然后尋找所有可選擇的方案及其結(jié)果，最后選擇一個在社會價值和成本收益考量下最具效能的方案。當然，完全理性的決策是不現(xiàn)實的，或者說會給決策者施加無法承受的壓力。因此，公共預算決策的理性主義模式并不要求達到完全理性的結(jié)果，它實質(zhì)上反映的是人們在決策中的一種目標定位和方法，一種試圖達到的程度。理性主義下的決策機制也可稱作“擇優(yōu)機制”。

從某種意義上說，漸進主義與理性主義主要反映了理論與實踐的差別。首先，漸進主義模式傾向于強調(diào)事實究竟如何，而理性主義模式強調(diào)事情應當如何。其次，兩種預算決策模式隱含了人們在政治、哲學上的不同立場。在政府的基本形式上，漸進主義反映的主要是多元主義觀點；而理性主義則更傾向于精英主義論。

二、新時期公共預算決策重塑

(一)決策模式重塑——理性主義和漸進主義的綜合。

我國新時期公共預算決策模式的選擇必須圍繞決策為之服務的對象(經(jīng)濟、社會的現(xiàn)實與長遠目標)展開。從現(xiàn)實性上來講，要考慮對象的實質(zhì)性、過程性、描述性以及客觀性的一面，兼顧現(xiàn)實可能和參與者利益，從實際出發(fā)，循序漸進，完善和修補現(xiàn)有范式；從規(guī)范性的要求來講，要考慮對象的可能性、理論性、指標性以及結(jié)果性的一面，從理性化和長遠發(fā)展的視角出發(fā)，銳意創(chuàng)新，突破成規(guī)，實現(xiàn)質(zhì)的飛躍和范式的轉(zhuǎn)換。就宏觀層面而言，我國是一個正在向現(xiàn)代化邁進的發(fā)展中國家，一方面歷史包袱沉重，既要尊重歷史和傳統(tǒng)，又要逐步完善不符合經(jīng)濟和社會發(fā)展趨勢的制度和生產(chǎn)方式；另一方面現(xiàn)實任務艱巨，且面臨巨大的國際競爭壓力，要突破既有發(fā)展模式，建構(gòu)與市場經(jīng)濟體制和社會民主發(fā)展相適應的制度框架和生產(chǎn)力水平。在相對較短的時期內(nèi)完成跨越式發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本變革、民主政治和社會生活領(lǐng)域的重大轉(zhuǎn)型，完全依靠漸進式的決策方式是難以想象的，必須站在歷史的高度，用理性主義的勇氣，銳意創(chuàng)新，大膽嘗試，與此同時，用漸進主義的方法化解前進道路上遇到的各種矛盾和問題，一步一個腳印地扎實推進。從現(xiàn)實層面來看，我國的經(jīng)濟和社會現(xiàn)象極端復雜，不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同所有制類型、不同民族、不同收入層次等方面的差異性相當大，簡單地用一種模式去框定，勢必削足適履、畫地為牢，也不利于充分利用多樣性帶來的好處和可能性，必須實事求是，尊重歷史，尊重現(xiàn)實，具體現(xiàn)象具體對待；而與此同時，多樣性的表象下面又蘊含著統(tǒng)一性，生產(chǎn)力水平低，社會事業(yè)欠發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，收入差距大等情況普遍存在，所有這些問題的解決也必須高瞻遠矚，創(chuàng)新求變，系統(tǒng)設(shè)計，分步實施。實際上，我國預算改革自身的情況同樣呈現(xiàn)出兩面性：一方面預算管理基礎(chǔ)相對薄弱，理性主義的決策方法無用武之地，只能采納簡單分析和經(jīng)驗判斷相結(jié)合的次優(yōu)選擇；另一方面，在基礎(chǔ)管理不斷規(guī)范成熟，而公共事務又日趨復雜的情況下，理性色彩較濃的決策范式又具有很大的現(xiàn)實性和必要性，同樣要通過某種中間道路對理想和現(xiàn)實之間進行協(xié)調(diào)。所以說，對于我國的公共預算決策而言，最佳選擇必然是綜合了漸進主義和理性主義主要特點的戰(zhàn)略規(guī)劃范式，在決策中既體現(xiàn)現(xiàn)存的、基層的和短期的需要，致力于化解現(xiàn)實中存在的矛盾和問題，又兼顧全面的、長期的和面向未來的需要，推動公共預算決策科學化、理性化和民主化終極目標的實現(xiàn)。

(二)目標重塑——基于現(xiàn)實基礎(chǔ)上的發(fā)展與公共性。

“一個國家應使其政策目標和管理能力保持總體平衡。它的目標通常應力所能及；它的資源和承諾應與其政策目標相一致?！毙聲r期公共預算目標的重塑必須從我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，站在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略定位、政府治理模式轉(zhuǎn)變、公共財政框架構(gòu)建和公共預算管理制度改革的高度加以理解。從功能性目標來看，首先要確保經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展。要實現(xiàn)這一目標，從宏觀層面上講，就是要綜合運用財政政策等預算手段創(chuàng)造并引導有效需求，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，著力解決制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題；從微觀層面上講，就是要通過對符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的高新技術(shù)企業(yè)進行扶持，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，促進經(jīng)濟增長方式的根本性轉(zhuǎn)變。其次要體現(xiàn)社會公平，確保社會穩(wěn)定。要實現(xiàn)這一目標，就是要從經(jīng)濟和社會均衡發(fā)展的高度出發(fā)，進一步完善社會保障體系和就業(yè)網(wǎng)絡，關(guān)注弱勢群體，為公眾提供公平的基礎(chǔ)教育和基本的醫(yī)療衛(wèi)生條件，與此同時，確保社會穩(wěn)定和國家安全。再者，要推進民主政治建設(shè)。公共預算要以公眾的需求為核心，要通過公共預算決策方式上的轉(zhuǎn)變擴大公眾的參與程度，公共預算決策要體現(xiàn)民意，推動民主進程。從管理性目標來看，控制、管理、計劃三者之間是相互制約、相互促進的統(tǒng)一體，在我國預算管理基礎(chǔ)薄弱、管理體系不健全的現(xiàn)實條件下，三方面都不可偏廢，必須同時給予重視。首先，強調(diào)計劃導向。在公共預算決策過程中注入更多的理性，強調(diào)分析、數(shù)據(jù)、合理分類對于預算決策的重要性，把預算決策建立在針對公共需求和收支趨勢的大量分析基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)中長期規(guī)劃與年度預算之間的合理銜接。其次，強調(diào)管理導向。積極推進先進管理理念和管理方式在預算決策中的運用，密切關(guān)注決策產(chǎn)生的結(jié)果，使之成為預算決策的出發(fā)點和評判預算決策的標準，引入零基預算、績效預算等先進的預算管理和決策方式，注重決策過程的優(yōu)化再造，努力提升預算決策的效率和質(zhì)量。再者，強調(diào)控制導向。要通過預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌平衡和預算編制的進一步細化，將公共資源配置全面納入預算決策系統(tǒng)的視野，并科學制定綜合定額和開支標準。

(三)權(quán)力分配重塑——法治與公共選擇。

新時期公共預算決策權(quán)分配的核心問題是，矯正立法部門和行政部門在預算決策權(quán)上的“缺位”和“越位”并存現(xiàn)象，實質(zhì)是如何進一步發(fā)揚民主，健全法制，確保預算的合法性。公共預算管理制度改革以來，立法部門通過要求行政部門報送部門預算，定期不定期地舉辦預算問題聽證會，開展調(diào)查研究等舉措，在公共預算決策中發(fā)揮著日益重要的作用。但這些改革往往停留在規(guī)范預算報送程序，重申預算知情權(quán)，發(fā)揮預算監(jiān)督權(quán)等方面，雖然名義上預算最終決策權(quán)保留在立法部門手中，但因立法部門未參與預算草案的制定過程，其自身亦無強大的專業(yè)化預算研究和審查機構(gòu)并全程關(guān)注預算草案的準備情況，在信息不對稱、決策期間較短的情況下，僅在最終審批環(huán)節(jié)參與決策，很難提出具有建設(shè)性的決策意見，客觀上造成預算立法決策流于形式和走過場，預算決策中的立法部門“缺位”現(xiàn)象相當嚴重。相反，行政部門根據(jù)行政首腦的施政綱領(lǐng)準備預算，在收支預計和全面分析的基礎(chǔ)上，形成部門預算建議草案上報立法部門。在現(xiàn)有預算立法決策條件和模式下，預算準備者和預算決策者實際上合二為一，行政部門超出職能定位，幾乎完全控制了預算決策權(quán)，預算決策中的行政部門“越位”現(xiàn)象亦相當嚴重。如果立法部門和行政部門在公共預算決策權(quán)這一核心問題上(實際上政府的大部分決策在本質(zhì)上都是預算決策)不能理順關(guān)系，建設(shè)效能化、民主化、法制化的現(xiàn)代政府便只能是一句空話。對此，從健全民主政治，提高預算決策的制度化、規(guī)范化、程序化的角度出發(fā)，必須通過改革轉(zhuǎn)變現(xiàn)有預算決策權(quán)的分配格局，立法部門應當圍繞公共預算決策重塑內(nèi)設(shè)機構(gòu)，完善立法程序和制度建設(shè)。首先，要加強預算專委會的決策信息收集和綜合分析能力，準確把握預算收支的基本趨勢和預算中的熱點、難點問題，為科學決策提供依據(jù)。其次，要全程參與預算草案的前期準備過程，全面了解預算決策所需信息，實際參與(但不是過多干涉)決策建議的形成。在預算草案形成并提交立法部門審議之前，各行政部門的預算必須與立法部門下屬各專委會充分溝通，并盡可能達到一致意見。期間立法部門各專委會應安排聽證會相應聽取各部門專項支出的安排情況，行政部門應充分尊重立法部門的專項建議并在支出安排中盡可能體現(xiàn)。再者，要拓寬公眾直接參與公共預算決策的渠道，特別是一些涉及國計民生的重大決策，要廣泛聽取民意，集中民智。行政部門在這一轉(zhuǎn)變過程中亦應發(fā)揮積極作用，除提高透明度，接受立法監(jiān)督，主動向立法部門提供信息，加強在公共預算決策中的良性互動外，還應確保嚴格按照《預算法》要求履行預算的報送和審批程序，提高預算的嚴肅性。

(四)信息重塑——信息時代的科學決策系統(tǒng)。

新時期我國預算決策信息體系重塑必須建立在信息化和網(wǎng)絡化的基礎(chǔ)之上。一是將行政部門內(nèi)部預算編制和執(zhí)行體系建立在信息化和網(wǎng)絡化基礎(chǔ)之上。這意味著將業(yè)務主管部門的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫與預算管理部門的預算管理信息系統(tǒng)通過內(nèi)部局域網(wǎng)實現(xiàn)鏈接，并在系統(tǒng)內(nèi)部導入基本的預算定額和開支標準以及預算評價指標體系。二是實現(xiàn)立法部門信息系統(tǒng)與行政部門信息系統(tǒng)的鏈接。首先，立法部門要建立自己的預算信息收集和分析系統(tǒng)以及評價指標體系并與業(yè)務主管部門的基礎(chǔ)信息庫實現(xiàn)鏈接，在此基礎(chǔ)之上，得出預算收支預計指標和其他有關(guān)預算分析指標，在與預算管理部門的相應信息進行比較分析后，作出總體性判斷。其次，通過內(nèi)部網(wǎng)絡將行政部門的預算信息實時呈現(xiàn)在立法部門面前，立法部門全程跟蹤預算草案的形成過程并隨時對有關(guān)預算項目提出建議、補充、修改或否定性意見。再者，在預算審批環(huán)節(jié)，為提高決策的科學性，立法部門可通過內(nèi)部網(wǎng)絡即時調(diào)用主管業(yè)務部門有關(guān)項目的詳細資料，預算決策的質(zhì)量和預算監(jiān)督的有效性將得到提高。三是拓寬溝通渠道，建立政府與公眾之間的互動機制。借助現(xiàn)代信息和通信技術(shù)建立政府與公眾之間廣泛的信息溝通網(wǎng)絡，將政府的施政意圖和預算決策有關(guān)信息傳遞給公眾，提高公共預算決策的透明度，并及時反饋公眾的需求和呼聲，提高公共預算決策的民主性、代表性和可接受程度。