探討城市對農村公共物品供給的模式

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摘要：農村公共產品供給對農村生產、農民生活和農業發展具有重要意義。目前，我國農村公共產品的供給處于比較匱乏狀態，嚴重影響了農村經濟的發展和農民收入的提高。本文從城市反哺農村的角度探討了農村公共物品供給模式，提出了三大工程和四項保障措施對改善農村公共物品供給模式具有重要意義。

黨的十六屆四中全會曾明確提出了通過“以工促農、以城帶鄉”支持“三農”發展的理念。黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，在總結農村改革發展30年經驗的基礎上，提出加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步，加大對農村公共物品投入的方針，這對于進一步改善農村公共物品的供給狀況，形成通過城市反哺農村公共物品供給的模式具有重要的意義。

一、城市反哺農村有利于加快社會主義新農村建設

1城市反哺農村，有利于推進城鄉建設一體化。促進城鄉二元經濟結構向現代一元經濟社會結構的轉變，是一場深刻的社會變革。這場變革的內容包括用城市生產方式和生活方式改造農村生產和生活方式，推進生產要素重組和農村的城鎮化，城鄉產業有機整合和組織方式的變化等。這個過程是我國工業化進程中急待解決的難點和重點問題。在城鄉二元經濟結構矛盾還十分突出的情況下，必須正確認識工農關系、城鄉關系的發展規律，著力實現以城市建設成果反哺農村建設，利用現代化城市經濟帶動傳統農業向現代化轉變，達到城鄉建設一體化狀態。

2城市反哺農村，有利于實現新農村發展目標。社會主義新農村建設的目標是生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。要實現這一目標，就需要解決農村公共產品供給不足、質量低劣的問題，使之無論從數量上還是質量上都能達到社會主義新農村的要求。其中達到這一目標要求的關鍵，在于有相應的資金保障與支持。而籌集到的資金尤其是國家財政支農資金能否保證不被浪費以及其投入效益的好壞，則取決于管理與監督水平的高低。因此，在新農村建設背景下，為了保證充足優質的農村公共產品的供給，就必須加強對農村公共產品供給，使各項政策、措施傾向于實現城市反哺農村。

3城市反哺農村，有利于農村市場經濟快速發展。通過城市反哺農村，可以消除造成城鄉隔離、阻礙城鄉融合的制度性障礙，實現城鄉之間資金、技術、物資、人才、信息、勞動力等生產要素的自由流動，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

4城市反哺農村，有利于提高農民生活質量。通過城市反哺農村，有助于農村社會的全面進步，實現各方面的快速發展。具體包括以下幾個方面：一是農民收入增加，包括農民人均純收入等；二是農民素質的提高，包括農民成人識字率、農民平均受教育程度、接受的農業科技教育和專業技能培訓情況及實現農村剩余勞動力轉移情況、農民組織化程度等；三是農民生活消費的擴大，包括消費支出水平、農村恩格爾系數、主要家電如電視機、電話等的普及率和教育娛樂支出及比重等；四是農民醫療衛生的改進，包括初級衛生保障、農村醫療衛生條件人均占有情況等。

二、農村公共物品供給的現狀

近年來，通過國家的一系列措施，農村公共物品供給較之以前有了長足進步，但仍然存在很多問題，主要表現在以下幾個方面：

1國家對農村的財政支出嚴重不足。財政支農支出對農村公共物品供給有至關重要的作用。長期以來，我國在公共物品供給上選擇了重城市輕農村的兩種供給政策：一種是城市所需要的公共基礎設施由國家來提供；另一種是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決，國家僅給予適當的補助，盡管近年來我國財政支農支出總額保持了較快的增長速度，但其占國家財政支出總額的比重總體上卻呈波動下降趨勢，由1978年的13.43％下降到2006年的7.85％，下降了5.58個百分點，最低僅為7.12％。2003年以后，由于國家對農業的高度重視和扶持政策，這一比重開始回升，但是卻依然嚴重不足。

2農村公共物品供給結構不合理。從公共財政供給來看，供給結構也頗為不合理。其主要表現為：財政支出對農業科技的投入嚴重匱乏，90％的財力都用在支援農村水利、氣象等部門的事業費用上，財政支出對農村建設性的占比不高，農業基本建設支出份額在1978年以后總體上呈波動中下降趨勢，政府將70％的費用用于人員的供養以及行政的開支，而對于那些可以直接使農民受益的基礎設施建設往往沒有投入，這勢必導致公共產品供給結構失衡，造成農民經濟負擔過重，從而影響農業的正常發展。

3農村公共物品供給的地區差距較大。這主要表現為區域間農村公共產品供給的不公平。由于我國各個地區經濟發展不平衡，使得各地農村公共產品的供給也存在著明顯的差異。市場經濟發達，鄉鎮企業發展好的沿海地區，政府財政收入很充足，能提供較多的農村公共產品，農民的負擔較輕。在資源條件差、交通不便的中西部地區，一些政府財政拮據，無力提供滿足農民基本需要的公共產品的現象普遍存在。

4城鄉供給水平存在巨大差異。首先，義務教育方面，對農村的投入嚴重滯后于城市。我國義務教育經費投入的主體是政府，財政撥款是教育經費的主要來源。在農村教育經費較低的情況下，農村義務教育在師資、教學設施等條件均較城市差，農村義務教育階段所獲得的各項政府性資金投入都大大低于城市，其差距的幅度在39.14％～70.25％，占中國總人口60％以上的農村只獲得全社會5800多億元教育投入的23％，兩者之比在統計學上呈“顯著性差異”。有專家估算，在1993年以來的10年間，各級政府實際上少支付的農村義務教育經費就超過了6000億元。

其次，城鄉醫療和公共衛生差距懸殊。無論在東部沿海發達地區，還是中西部地區，城鄉醫療和公共衛生都存在著巨大的差距。一方面，衛生資源存在巨大差別。目前，我國公共衛生投入的80％集中在城市，其中80％集中在大醫院。農村必要的醫療衛生設施和服務嚴重缺乏。1991-2000年，全國新增衛生經費投入中只有14％投入到農村，而14％中的89％又成了“人頭費”。真正專項的農村衛生經費只有1.3％。而在1998年政府衛生經費投入的587.2億元中，用于農村的衛生費用為92.5億元，僅占政府投入的15.9％，也就是說4億城市人口享受到的國家公共衛生和醫療投入是9億農村人口的5倍。

再次，社會保障方面，農村社會保障嚴重落后于城市。從社會保障看，到2003年，全國城鎮居民已有2247萬人享受到最低生活保障，11646萬職工參加了基本養老保險，10373萬人參加失業保險，10902萬人參加基本醫療保險；但全國農村僅有367萬農民享受到最低生活保障政策，5.8％的農村人口參加了養老保險，不足全國農業人口的10％的農民參加了新型農村合作醫療制度的試點。1991-2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15％，已經達到某些發達國家上世紀70年代的社會保障水平，而農村只有0.18％，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。

三、大力實施三大工程，實現城市反哺農村公共物品的供給

1實施投入反哺工程，將公共物品供給的重點放在農村。投入反哺是以國家為主體，通過對工業和城市上繳國家稅收在再分配環節重點向農村傾斜。政府應協調城鄉供給，把公共物品供給的重點由城市轉向農村，加大對農業的投入，擴大公共財政在農村的覆蓋范圍和領域，把公共資源分配的重點放在農村，調整財政支農結構，加大對農村基礎教育的投入，加快發展農村文化教育事業，加強農村公共衛生和基本醫療服務體系建設，建立以城帶鄉的長效機制，要在使城市公共物品需求繼續得到一定程度滿足的情況下，逐步把農村公共物品領域作為政府實施宏觀調控政策和投資的重點，要使財政資金支出更多地向農業農村傾斜，確實實現投入向以農村為重點的轉移。

2實施政策反哺工程，確保農村公共物品供給。所謂政策反哺就是中央和地方政府通過制定一系列惠農政策來實現工業反哺農業、城市反哺農村，提高農村公共物品供給水平。這種反哺方式，是國家通過工業和農業、城市和農村政策的區別來實現反哺，并非減少工業和城市的既得利益，是國家政策的區別。如國家取消針對農民的農業稅、城鄉戶口分管、城鄉“同命不同價”等歧視性政策，著力打破二元經濟結構；逐步建立農村醫保、養老、教助等社會保障體系，解決農村弱勢群體問題；對貧困地區農村義務教育實行“兩免一補”等。這種反哺的實質是還農民以國民待遇并針對性的向農村公共物品供給予以傾斜。

3實施精神反哺工程，形成關注農村公共物品供給的良好社會氛圍。所謂精神反哺就是要在全黨、全國上下形成一種人人關注農村公共物品供給的良好社會氛圍。精神反哺的實施主體是黨和政府以及社會廣大成員。它是通過黨和政府對農村公共物品供給路線、方針、政策以及全社會對農村公共物品供給工作的重視程度體現出來的。無論其含金量如何，其導向性足以引起全社會對農村公共物品供給的關注，進而增強搞好農村公共物品供給工作的信心。這種精神上的反哺是搞好農村工作的精神支柱，是推動農村公共物品供給的強大動力。

四、建立完善四大保障措施，改善農村公共物品供給模式

1改革農村公共產品的資金籌措機制。已進行的農村稅費制度改革，在一定程度上奠定了城鄉公共財政的基礎，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成，尤其是不該由農民來負擔而由農民來負擔的問題仍未解決。因此，改革仍需進一步深化。一是要加快城鄉統一稅制的步伐，合理確定農村稅收，逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制；二是盡快建立起新的有利于增加農村公共產品供給的籌資制度，及早實現一些公共產品由政策性提供為制度提供，其成本由農民負擔為政府負擔的轉變，從而最終實現其城鄉統一的、單一的政府制度提供；三是讓農民真正在公共產品和利益分配上享受平等的國民待遇。

2建立科學的農村公共產品供給決策機制。公共決策體制本質上是關于對社會價值進行權威性分配的一種制度安排，它直接決定著社會資源的配置狀況，涉及到每個群體和個人的利益得失。同樣，農村公共產品供給決策體制關系到農村各種公共產品如何配置，影響到農民利益的實現程度，決定著向農村提供何種公共產品、提供多少、采取何種程序和方式提供、提供的先后順序如何安排等，現行的“自上而下”的農村公共產品供給決策機制沒有反映農民的真實需求，造成了有限的公共資源的浪費，并導致了農村公共產品的無序供給，加重了農民負擔。所以，必須改變目前的“自上而下”的農村公共產品供給決策機制，建立“自上而下”與“自下而上”相結合的農村公共物品需求的民主表達機制，拓寬農民對公共物品的需求表達渠道，逐步使農民能夠通過多種形式來表達對公共物品的需求意愿，鼓勵農民參與到農村公共物品決策的制定和執行過程中，形成政府與農民共同決策的模式。

3建立科學合理的政府間公共產品供給權責體制。在農村公共產品供給過程中，政府作為主要供給者，它涉及到中央、省、地、縣、鄉各級政府間的權力和責任劃分問題。長期以來，我國不同層級的政府之間因權責劃分不明，導致在農村公共產品供給中政府問相互推諉，造成農村公共產品嚴重短缺、質量低劣等問題。對此，我們應該制定這種法律，根據財權與事權相適應的原則，明確各級政府間的權責關系，以規范其職責范圍，保證公共產品的有效供給。

4建立有效的公共產品供給監管體制。制定和完善相關法律制度的同時規定和完善財政資金管理制度和辦法，加大資金監管力度，充分發揮各級人民代表大會的監督檢查作用，積極引入社會監督機制，增加公共資金供給的透明度；提高農民監督意識，積極發揮人民群眾的監督檢查作用，建立健全新聞媒體和群眾監督機制，比如設立舉報箱和舉報電話、成立有關部門和農民代表共同組成的監督組織等確保公共物品供給資金的合理使用。要加強對鄉鎮政府工作人員特別是領導的監督和約束，健全鄉鎮政府資金收支管理，定期公開其財務收支和公共物品的供給情況，實現政府的審批制度公開化、透明化，以及政府決策的科學化、民主化。