財政支出管理制度改革

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[關鍵詞]財政；支出管理制度；改革改革開放以來，隨著經濟建設和社會各項事業的發展。財政改革和發展的任務異常繁重，財政收支矛盾日益突出．過去十幾年．我國的財政體制為適應市場的發展進行了一系列改革．特別是1994年進行的財稅體制改革取得了巨大成就．但是以往的改革主要是圍繞著“收入”在改革，基本上沒有觸及支出的體制與方式．傳統的財政支付制度，已明顯地開始制約改革的深化。財政支出結構的優化與支出效率的提高，很大程度上取決于支出管理機制的成熟．理顧財政支出關系與建設財政支出管理體系，已成為當前財政支出管理改革的重要內容．

一、深入扎實地推進財政支出管理制度改革

(一)積極推進地方預算管理改革，實行部門預算傳統的預算編制方法，已經越來越不適應財政管理的需要，其弊端日趨明顯．為此，全國人大提出了改革預算編制方法、編制部門預算的要求，國務院、財政部對此作了精心部署，要求各地把編制部門預算作為今明兩年預算制度改革的重點．所謂部門預算，簡單講就是一個部門一本預算，一個部門的所有各項收支部在一本預算中反映．1、細化預算結構擴大預算范圍．中國傳統的預算是按財政支出功能編制的，預算簡單粗糙，并且多年來政府預算也只是停留在對預算內資金的管理上、對包括預算外資金及各項事業收入等的大量政府性資金，基本上是由各單位自行安排使用．一些腐敗現象也由此而產生．細化預算編制的核心是將預算內容細化到單位和項目，各部門預算不僅包括財政預算防撥款安排的項目，也要包括用預算外資金政府性基金和單位自有收入安排的項目，既要包括行政單位的預算，也要包括下屬單位的預算．既要列出支出總量，更應細化具體項目．根據中央對部門預算編制的要求，部門上預算將作為地方預算制度改革的核心、全面推廣．2、編制方法實行零基預算和績效預算．傳統購功能預算以基數編制法為特征，收支核心定以上基數為基礎．由于基數的不合理，造成部門之間支出項目之間苦樂不均．零基預算是在編制年度預算時，對各項財政支出以財政核定的科學的定員定額標準為依據，按正常經費和專項經費兩部分重新核定．零基預算痛要掌握各部門的實際使用和應使用的人員和資產，進行清產核資，摸清家底，預算自下而上逐級編制匯總成政府預算．零基預算能夠提高預算分配透明度，優化支出結構，經商資金使用效益，使預算管理逐步細化、想范化．續效碩算是以成本效益分析為基礎，是一種以追求效益為目的的公共支出預算方式，它是在分配政府各部預算時產生的，其目的是要解決各單位該得到多少拔款才合理，是一種實物量(績效)與資金供給量相匹的預算．績效預算有利于政府在市場經濟中提高效率，更好的發揮宏觀調控作用．3，推進政府預算收支分類改革，我國現行的政府預算科目的基本框架，是建國初期適應計劃經濟體制下財政預管理要求建立的，主要是按單位設立，按資金使用目的和性質劃分的科目很少，使預算編制難以細化．為適應建立社會主義市場經濟體制和加強預算管理的需要，必須改革行政府預算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類包括部門分類功能分類和經濟分類三個部分，部門分類主要明確資金管理者；功能分類主要反映政府支出功能；經濟分類主要反映收入和支出的經濟性質，明確收入的具體來源和支出如何使用．這項改革是規范財政預算管理的一項重要基礎性工作，它不僅為預算編制進一步細化，為推進軍基預算、綜合財政預算國庫集中收付制度政府采購制度等一系列財政預算改革創造有利條件．而且也為依法治國、強化預算監督、有效實施宏觀調控打下良好基礎．

(二)改革傳統的分散收付制度，實行國庫集中統一支付制度國庫集中支付制度作為政府支出管理的重要手段和改革預算執行的必要保障，是建立公共財政框架的一大基石．我國長期以來實行的分散收治付制度的弊端十分突出，主要是財政收入容易流失，支出缺乏事前監督，使用中被截留、擠占、挪用等問題時有發生，財政資金使用效率低．因此，實行集中統一支付的現代國庫管理制度已勢在必行．國庫集中收付制度是對財政資金實行集中收繳和支付的管理制度是現代國庫管理制度．這種制度具有三個基本特征：一是財政統一開設國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付到商品或勞務供應者三是建立高效的預算執行機制．在這項制度下，財政收支實現了規范管理，收入不能隨意退庫，支出得到事前監督，資金使用效益也明顯提高．參照國際通行的作法．結合我國具體國情和管理要求，我國現代國庫管理制度建設的基本框架是：按照政府預算級次，建立財政國庫單一賬戶體系所有財政性資金都逐步納入各級政府預算統一管理．主要財政性支出由財政國庫支付機構從單一賬戶直接支付到商品或勞務供應者．凡通過財政預算、政府基金安排并適宜集中支付的資金，均納入財政集中支付范圍．在具體實行中，財政部門可設立“財政集中支付中心”，統一辦理和具體承擔各預算單位用財政預算內、外貿金安排的支付業務；統一部門財務管理，實行銀行賬戶審批、登記、建檔制度，部門各項資金和財務統一歸口管理．財政部門內實行財政性資金統一賬戶管理，探索不同的資金撥付辦法，對本級財政開支人員工資實行銀行制度．減少資金的撥付環節并保證工資的按時發放；對公用經費和專項資金推行政府采購制度，確保財政資金的規模效益．同時必須相應建立支付的監督檢查機制．國庫集中支付的最大特點是資金流轉鏈條短，支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權，填補了預算外資金管理方面的漏洞．

(三)調整和優化財政支出結構，逐步建立公共財政的基本框架

改革開放以來，我國財政統收的局面被打破，但財政統支的局面依然存在，財政職能范圍及其支出責任沒有進行相應調整，仍相當程度上沿襲了計劃經濟體制下的供給制分配模式．財政支出的供給范圍界定不清．支出結構不合理的問題一直沒有得到有效解決．企業虧損補貼價格補貼還在延續支出，相當一些非公益性，甚至是有收益的事業單位仍在吃財政“大鍋飯”．一些能夠由市場給予補償的項目仍由財政供給，造成財政難以履行好基本公共供給職能，相當一些地方出現拖欠國家公教人員工資現象，政權機構由于經費短缺而不能正常運轉；財政公共建設性支出比重不斷下降，在公共交通城市基礎設施建設教育科技衛生事業發展等方面投入不足，財政社會保障能力與建立社會主義市場經濟的要求不相稱等．很多地方財政捉襟見襯，形象地以“吃飯財政”來比喻財政窘境．因此，必須從加快經濟發展，建立穩固、平衡、強大的國家財政的高度，充分認識優化支出結構的緊迫性，大力調整財政支出結構，逐步建立起公共財政的基本框架．按照公共財政理論．財政支出安排的重點是滿足公共需要，也就是要保證國家安全和政權建設的需要，保證法定增長的公共事業發展的需要，保證行政事業單位職工工資發放和補充社會保障資金的不足，保證那些關系到改革、發展、穩定大局的重點支出需要．

(四)逐步推進政府采購工作

政府采購制度是加強財政支出監督管理的一個重要方面．在我國，傳統的“政府采購”方式是由財政撥款到各個實行預算管理的部門和單位．然后由各個實行預算管理的單位自行采購自己所需要的貨物工程和服務．對財政資金的監管僅僅停留在價值

形態上，而各個單位如何使用財政資金，用財政資金采購了什么樣的貨物、工程和服務則一般缺乏監督管理．完善的政府采購制度的一方面，可以實現對采購過程進行監督管理，杜絕在政府采購過程當中出現的行賄受賄等腐敗現象，避免財政資金的揮霍浪費；另一方面，實行集中的、競爭性采購方式，可以采購到質量和價格比較合理的貨物、工程和服務、提高了財政資金的使用效率，一般不會出現“質次價高”的結果。

政府采購，不論對我國政府還是對民眾都是一件新事物．我國起步較晚，但進展很快．經過幾年的推行，這項“陽光工程”在基本制度、管理體制、采購方式、資金管理辦法、監督檢查機制等方面形成了一套比較完整的管理體系，取得了突出成績．但是，在政府采購全面推進過程中．有些問題也逐步暴露出來．首先是規模小，范圍窄；其次是采購隊伍的專業化水平不高，采購程序不規范，再有是計劃性不強；第三是政府采購缺乏統一的操作規程．地方保護部門壟斷等行為都制約著政府采購工作的健康發展．

造成以上制約政府采購工作進一步開展的原因是多方面的．首當其沖的是法制不鍵全．我國還沒有頒布政府采購法，只有部門規章，這種規章的約束力顯然不夠；既得利益保護是另一個重要原因．政府采購沖擊的是既得利益者，于是一些部門及行業的抵制則在所難免；改革不配套是又一個原因.

二、大膽實踐，積極探索適應社會市場經濟的財政支出管理制度

面對財政支出體制改革的新形勢廣西梧州市委、市政府和財政部門以高度的責任感和改革精神，在抓好財源建設的同時，切實轉變觀念，不等不看，敢擔風險，勇于創新，抓出實效，把財政支出管理制度改革推上一個新臺階．

1．試編部門預算．梧州市根據全國人大和財政部有關編制部門預算的文件，在廣西地、市基本還沒有推開的情況下，從2001年開始，在市直部分單位大膽探索編制部門預算．主要從三方面組織實施，一是細化預算科目，不管誰要錢，要多少錢，都要編制預算，凡是沒有列入預算的項目，年度中間不予辦理追加，嚴格按《預算法》辦事．二是做好公共資源統計工作，對各類國有資產進行清查、登記．對各項國有資本金及債權、債務進行核對、查實、做到摸清家底，心中有數，為編制和細化預算奠定基礎．三是對編制部門預算單位的收支情況進行全面清理，區別不同情況，制定切合實際酌定員定額標準。這是編制綜合預算、零基預算的基礎和依據．從實施半年看，既提高預算編制的透明度，防止腐敗發生，又加強人大對預算的監督，提高政府調控能力．還解決部門之間苦樂不均問題等．

2、大力調整和優化財政支出結構．為優化財政支出結構進一步規范財政資金供給范圍．解決財政供養人口和對事業單位包攬過多、負擔過重的問題．梧州市委市政府明確提出“三不”原則．即不推、不包、不攬．一是加快事業單位改革步伐．根據事業單位的不同情況，分別采取三種辦法．對經營性的事業單位實行推向市場，財政逐步停止供養資金；對具有經營性、公益性雙重性質的事業單位，考慮其收入條件和能力，適當核減其補貼；對靠財政撥款的事業單位，如學校等，其經費保證．二是財政逐步退出經營性、競爭性投資領域．除了基礎設施、公益事業、事關全市經濟社會發展的支出外．對生產性領域的投資格由企業進行，財政不再對企業進行直接投資．集中財力，保證政府機關的正常運轉和干部職工工資的發放，保證教育、科技、扶貧等重點公益事業支出的需要．三是加大對建立社會保障體系的支持力度．一方面，通過多渠道籌集社會保障資金，加大社會保障支出占財政支出的比重，制定與經濟發展水平及各方面承受能力相適應的社會保障標準，嚴格管好用好社會保障資金．另一方面堅決確保國有企業下崗職工基本生活費、企業離退休人員養老金和城鎮居民最低生活費的及時足額發放，維護社會穩定．此外，還要建立和完善職工失業和養老保險，加快城鎮職工醫療保險和醫藥衛生體制改革．

3．積極探索財政統(代)發工資制度．實行財政統一發放工資制度，是建立公共財政制度的重要內容，是貫徹《預算法》的具體體現，是建立健全社會保障體系的重要保障更是規范和加強國庫集中支付制度的有效手段．實行財政統一發放工資，有利于規范工資發放管理，確保工資按時、足額發放，從制度上解決財政欠發干部職工工資的問題．有利于維護社會穩定．節約財政支出．梧州市于2000年6月正式啟動這項工作并獲得成功．’市政府根據市的實際情況，采取先試點，后推開；先統發，后，先本級，后縣(市)的辦法．首先在市直機關試行財政統發干部職工工資，其次在取得成功經驗的基礎上，針對一些城區發放工資因難的問題，大膽突破，市財政城郊區干部職工工資、其三再在其他各縣(市)全面鋪開．

4．著力推行委派企業財務總監制度，積極籌建國庫統一支付中心．推行委派企業財務總監制度，有助于企業會計處理程序能按照國家的財政法規來運作．有助于提高企業會計記錄的準確性，為企業的經營決策提供真實可靠的會計信息；有助于強化政府對企業財務會計的監督和管理，有助于企業加強內部管理，提高經濟效益．去年底，梧州市這項改革已經取得了突破性的進展，改變了過去財務總監實行兼職的做法，對新派駐11家大中型企業的財務總監．制定了嚴格的財務總監工作規程和管理制度，財務總監實行聘任制，受財政機關直接管理，其任職、報酬、遞屬與企業完全分離，報酬視工作成效而定．運行半年多，挽回經濟損失五千多萬元．效果明顯．

5、切實做好政府采購工作。為加強財政支出管理，從源頭上防止腐敗，梧州市政府把推行政府采購作為提高預算管理水平和強化廉政建設的一個突破口來抓．在2000年5月頒發了《梧州市政府采購實施辦法(試行)》，《梧州市政府采購實施細則》．要求作為各級政府采購管理機關的財政部門，加快制定政府采購的有關規章，將易于集中采購的商品、工程招投標、勞務等納入采購目錄交政府采購辦統一組織采購．并明令規定：凡政府要求實行公開采購的大宗商品、工程、勞務等，都必須進行公開招標采購。采購中要把好七關．一是大力推行以競價方式為主的公開招標采購，少采取邀請、詢價等方式采購，盡量做到公開．二是采購單位只起草招標文書、評標辦法和質量標準，不參加評標，以示公正．三是監察、公證機關到采購現場監督和公證，確保公平．四是對采購商品實行最高限價，使采購成本絕對下降．五是待投標者交完投標文件才制訂評標辦法，防止消息外傳造成腐敗．六是開標前在有關部門的監督下，從專家庫中隨機抽樣產生評標人員．避免內外串通．七是采購單位要嚴格把好產品質量驗收關．

從實行半年多的政府采購工作情況看，取得了良好效果．一是從2000年5月以來，梧州市成功地舉行了15次政府招標采購話動節約財政資金193．82萬元。綜合節約率19．31％．二是通過政府采購，真正做到公開、公平、公正，促進市場機制的完善．三是增加采購透明度有效地防止暗箱操作，達到了預防各種腐敗現象發生的目的．從今年起，梧州市在全市范圍內加大了公開采購的力度，政府采購的活動，從原來的辦公設備(用品)采購．逐步擴展到車輛維修保險工程項目等各種商務，采購的物資逐步從簡單的商品，向科技含量較高的藥品、醫療器械等發展；為有效地降低企業成本，提高企業效益，公開采購的范圍也從政府采購，

向企業公開采購全面拓展．目前，梧州市公開采購工作正健康而卓有成效地開展．